Читать книгу Россия и современный мир № 4 / 2010 - Юрий Игрицкий - Страница 1

Ю.А. Нисневич

Нисневич Юрий Анатольевич – доктор исторических наук,профессор ГУ–ВШЭ и РУДН

С середины 80-х годов ХХ в. в ряде стран начался процесс реализации крупномасштабных и комплексных программ реформирования государственного управления. Этот процесс был обусловлен стремлением решить такие назревшие проблемы управления государством, как сокращение государственных расходов и поддержание благоприятного климата для инвестиций и конкурентоспособности национальной экономики, расширение возможностей и готовности правительства к совершенствованию государственной политики, более эффективное выполнение государством функций работодателя, повышение качества государственных услуг, а также укрепление доверия к власти со стороны граждан и частного сектора экономики (5, с. 35–36).

Однако потребность в реорганизации государственного управления, возникшая в конце ХХ в., была, как представляется, обусловлена не только необходимостью решения указанных масштабных проблем, но и более глобальной причиной – начавшимся в этот период переходом на постиндустриальный этап цивилизационного развития. В процессе постиндустриального транзита происходит кардинальная трансформация организации общества, его социальной структуры и общественных связей, что в существенной мере определяется феноменом «восстания масс» (10) и применением новых методов и технологий коммуникаций, информационных взаимодействий, распространения и обмена информацией и знаниями во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Это требует адекватного ответа в поле политики и прежде всего качественных изменений в сфере государственного управления, отражающих изменение предназначения и роли государства на постиндустриальном этапе.

Наиболее радикальное реформирование государственного управления в конце ХХ в. начало осуществляться в США, Великобритании, Австралии и Новой Зеландии как реакция на кризис господствовавших в послевоенном мире практик «государства всеобщего благоденствия» (welfare state). В таком государстве приоритет отдается государственному регулированию при решении общественных проблем и государственному производству услуг, что обусловливает увеличение по нарастающей государственных расходов и численности государственного аппарата, вследствие чего государство становится все более и более дорогостоящим, громоздким и при этом все менее эффективным. Преобразования, проводимые пришедшими к власти в перечисленных странах неконсервативными правительствами, особенно правительствами М. Тэтчер и Р. Рейгана, определили новое направление в теории и практике государственного управления, получившее название «новое государственное управление» (new public management). Новое государственное управление (НГУ) представляет собой «наиболее последовательный комплекс мер в рамках проведения реформ с точки зрения внутренних условий той или иной страны» (5, с. 44).

Идейно-философскую основу реформирования государственного управления по модели НГУ составляет концепция «активизирующего государства» (11, с.8–9), суть которой состоит в отказе от этатистского воззрения на государство как на высшую цель и результат общественного развития, от отношения к государству как к безгрешному, всезнающему и обладающему всесилием институту социального господства, основанного на патернализме.

Необходимым условием успешной реализации и одновременно одним из ключевых направлений реформирования государственного управления по модели НГУ является обеспечение высокого уровня профессионализма, организованности и дисциплины государственных служащих, политической нейтральности (деполитизации) и транспарентности их деятельности.

При решении проблемы деполитизации государственного аппарата необходимо учитывать следующее объективное обстоятельство. Публичные политические должности в современном государстве занимают не только избираемые политики. Ряд не избираемых, а назначаемых высших чиновников в силу своего должностного положения и статуса призваны реализовывать государственную политику, определяемую победившей на выборах политической партией или коалицией политических сил, т.е. реализовывать определенные политические проекты и цели.

Разграничение занимаемых высшими чиновниками политических государственных должностей от неполитических существенным образом зависит от институциональной организации государственной и, в первую очередь, исполнительной власти в той или иной стране. Как показывает современная мировая практика, обеспечение политического нейтралитета той части государственной бюрократии, которую можно назвать кадровой бюрократией и которая не включает высших чиновников – политических назначенцев, является важной составной частью реорганизации управления современным государством.

Основные тенденции реформирования государственного управления по модели НГУ в структурно-технологическом аспекте состоят в следующем: вертикальная и горизонтальная децентрализация системы государственного управления; оптимизация структуры и функций органов государственной власти, уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, сетевых и «плоских» организационных структур, создание на ограниченное время организаций для решения конкретных задач государственного управления (ad hoc organization); переход к сервисным принципам деятельности с преимущественной ориентацией на оказание государственных услуг гражданам и юридическим лицам; внедрение методов и моделей организационного управления частного сектора, государственного менеджмента; сокращение и контроль издержек на содержание государственного аппарата и ориентация его деятельности на конечную цель и конкретный результат (11; 9; 12).

Таким образом, НГУ в контексте теории государственного управления и его практической реализации включает три взаимозависимые и взаимосвязанные компоненты:

1. Идейно-философская, основанная на отказе от этатизма и принятии либерального подхода к предназначению и роли государства.

2. Организационно-кадровая, основанная на деполитизации и реорганизации кадрового обеспечения государственного аппарата с целью повышения дисциплины, профессионализма и конкурентоспособности государственных служащих.

3. Структурно-технологическая, основанная на децентрализации и функциональной оптимизации структуры органов государственной власти, внедрении в сферу государственного управления принципов и методов организационного управления и менеджмента частного сектора экономики.

Однако вопреки мировым тенденциям и опыту управления современным государством, правящий в России политический режим с начала нового века стал осуществлять принципиально иную реорганизацию системы государственного управления, а именно построение так называемой «вертикали власти».

В идеологическом аспекте российская власть стала и продолжает агитационно-пропагандистскими методами внедрять в сознание российских граждан эклектичные идеи и ценности этатизма. Для этого используются разнообразные идеологические упаковки – возвращение советских символов, имитация ритуалов российской империи, установление новых сомнительных с исторической точки зрения государственных праздников и памятных дат, придание Русской православной церкви де-факто статуса государственного института, распространение идей «великой России, встающей с колен», «особой русской цивилизации» и др. В поисках ответов на злободневные вопросы о причинно-следственных связях явлений и событий, происходящих как внутри страны, так и за ее пределами, о роли и месте России в современном мире российскому обществу предлагаются якобы все объясняющие и при этом предельно примитивные отсылки, с одной стороны, к особенностям «русского менталитета», а с другой – к неважно какому (мировому, американскому, сионистскому, китайскому или исламистскому) «заговору против России» (6, с. 187–188).

Этатизм был и остается идеологией, которая оправдывает всевластие и позволяет укреплять позиции приватизировавшей государственную власть политической и кадровой бюрократии, позволяет бюрократии внедрять в общественное сознание отождествление ее с государством и объявлять врагами государства всех, кто выступает против установленного ею политического и государственного режима. Однако в конечном счете, как показывает мировая практика, это не способствует повышению уважения и укреплению доверия к власти со стороны граждан, усиливает разрыв между обществом и властью, чреватый социальными взрывами и потрясениями. Так, по результатам исследований, которые в феврале 2010 г. провел Левада-Центр1, 62 % российских граждан «живет, полагаясь только на себя и избегая вступать в контакт с властью», а 67 % – «относится с опасением к правоохранительным органам», т.е. к органам, призванным осуществлять одну из самых главных функций государства – обеспечение безопасности его граждан.

Хорошо усвоив главный принцип строителя советского тоталитаризма И. Сталина – «кадры решают все»2, правящий режим вопреки таким ключевым принципам кадрового обеспечения государственного аппарата современного государства как деполитизация кадровой бюрократии и назначение на государственную службу и продвижение по ней исключительно на основе профессионального конкурсного отбора, стал применять протекционистский номенклатурный механизм. Назначения как на политические, так и на неполитические должности в государственном аппарате осуществляются исходя не из профессиональных качеств, а прежде всего по критерию личной преданности руководителям правящих политико-экономических группировок. При этом многие институциональные построения, реализуемые внесением изменений в законодательство, имеют целью создание легитимных механизмов и административных возможностей для расстановки руководящих кадров именно на основе протекционизма и непотизма. Яркими примерами такой политики могут служить замена в 2004 г. прямых выборов глав регионов на их фактическое назначение президентом РФ, а на уровне персональных кадровых решений – назначение в 2005 г. на должность председателя Высшего арбитражного суда РФ А. Иванова, который до этого не имел никакого стажа и опыта работы в должности судьи. Более того, вопреки принципу деполитизации неполитической части государственного аппарата некоторые региональные отделения партии «Единая Россия», по сообщениям СМИ, стали обнародовать списки чиновников, являющихся членами этой партии, а также тех чиновников, которые таковыми не являются. Очевидно, это делалось с целью оказать на чиновников политическое давление, что противоречит статьям 24, 29 и 30 Конституции РФ.

В правление В. Путина усилился процесс номенклатурного подбора и расстановки кадров не только в высшем руководстве страны, но и во всей системе государственного управления на основе родственных, образовательных и производственных связей, принципов землячества и социальной близости. Результатом стали «деинтеллектуализация» и «провинциализация» государственной власти, значительную роль сыграло в этом более чем двукратное увеличение доли военных во власти – с 11,2 % в 1993 г. при президенте Б. Ельцине до 25,2 % в 2002 г. при президенте В. Путине. Показательна и динамика других кадровых составляющих: доля «интеллектуалов», имеющих ученую степень, уменьшилась в 2,5 раза с 52,5 до 20,9 %, доля выходцев из сельской местности увеличилась в 1,4 раза с 23,1 до 31 %, доля земляков главы государства – в 1,6 раза с 13,2 до 21,3 %, а ставленников бизнеса – в 7 раз с 1,6 до 11,3 % (4, с. 268–269).

Как уже говорилось, ключевой тенденцией в управлении современным государством является децентрализация власти, которую можно разделить на децентрализацию политического и структурно-функционального характера.

Историческая первооснова политической децентрализации – разделение властей на судебную, законодательную и исполнительную, что закреплено и в статье 10 Конституции РФ. Построение «вертикали власти» как основы государственного режима в явной или неявной форме выходит за конституционные рамки и прежде всего искажает конституционный принцип разделения властей и конституционную систему сдержек и противовесов во взаимоотношениях высших органов государственной власти3. В настоящее время все властно-принудительные полномочия государства сконцентрированы в едином сдвоенном центре власти «Президент Д. Медведев – председатель Правительства В. Путин», который институционально сосредоточен в администрации Президента РФ и президиуме Правительства РФ. Этот тандем составляет вершину российской государственной власти, которой полностью подчинена стержневая исполнительная власть, а также лишенные самостоятельности законодательная и судебная власти, выполняющие лишь вспомогательные функции по обслуживанию интересов президентской и исполнительной властей.

К политической децентрализации относится также проявляющаяся в настоящее время как в федеративных, так и в унитарных государствах тенденция «федерализации» власти – разделение ее полномочий, компетенции и ответственности между центральным, региональным и местным уровнями. Смысл «федерализации» власти состоит в приближении власти к людям за счет расширения полномочий и самостоятельности региональной и местной властей в решении проблем повседневной жизни регионов и местных сообществ.

Вопреки этой мировой тенденции российская «вертикаль власти» явно страдает «унитарным синдромом», проявляющимся в том, что федеральная власть постоянно стремится подчинить себе и вмешиваться в деятельность региональных и местных властей в нарушение принципов федеративного устройства и автономности местного самоуправления от государственной власти, установленных статьями 5 и 12 Конституции РФ4. На централизацию и унитаризацию отношений между федеральным центром и регионами был явно направлен ряд решений, принятых в период 2000–2004 гг. К таким решениям относятся: наложение в указном порядке на административно-территориальное деление страны, установленное Конституцией РФ, новой административной сети из семи федеральных округов (2000); изменение порядка формирования Совета Федерации, в результате чего высшие должностные лица и председатели законодательных органов субъектов Федерации были лишены возможности влиять на принятие государственных решений на федеральном уровне в статусе члена Совета Федерации (2000); практически полный отказ, кроме Республики Татарстан, от конституционно-договорного принципа формирования федерации (2003); перераспределение полномочий в межбюджетных отношениях в пользу федерального центра (2003); и, наконец, уже указанная ранее отмена прямых выборов высших должностных лиц регионов и замена выборов фактическим назначением этих должностных лиц непосредственно президентом (2004).

Важным современным направлением дальнейшей децентрализации государственной власти, которое предусматривается ее реформированием по модели НГУ, является структурно-функциональная децентрализация исполнительной власти. Она заключается в организационном разделении органов, осуществляющих функции стратегического управления – выработку государственной политики, нормативно-правовое регулирование, контроль и надзор, оказание государственных услуг, управление государственным имуществом и правоприменительные функции, в том числе ведение реестров, регистров, кадастров и т.п.

Попыткой сделать шаги в этом направлении стала административная реформа, практическая реализация которой началась в 2004 г.5 В качестве приоритетных задач этой реформы были названы:6

– ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

– исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

– развитие системы саморегулируемых организаций в сфере экономики;

– организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и представления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

– завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Однако с сожалением приходится констатировать, что цели и задачи административной реформы так и остались нереализованными, и, более того, вопреки этим целям и задачам происходит регенерация советских методов и организационных структур в системе российской исполнительной власти. Как представляется, неуспех административной реформы, который признало высшее руководство страны, во многом был заранее предопределен тем, что эта реформа вступала в противоречие с построением «вертикали власти», и она не могла быть реализована в условиях доминирующего влияния на принятие и исполнение политических решений высших и средних чиновников, в большинстве своем незаинтересованных в такой реформе.

В результате проведения административной реформы численность российского правительства сегодня составляет 27 человек и почти достигла дореформенного уровня в 30 человек, в то время как из мировой практики следует, что численность работоспособного правительства не должна превышать 20 человек (13). Количество федеральных органов исполнительной власти сегодня составляет 78, включая 18 министерств, и увеличилось на треть по сравнению с дореформенным уровнем в 58 ведомств. В составе федеральных органов исполнительной власти 20 (25,6 %), относящихся к так называемому «силовому блоку», подчинены непосредственно Президенту РФ и 10 (12,8 %) – непосредственно Правительству РФ, а по факту его – председателю.

Кроме того, по данным Росстата, к концу 2008 г. численность работников государственных органов и органов местного самоуправления достигла 1 млн 670,8 тыс. человек, в том числе федеральных органов государственной власти – 854,7 тыс., государственных органов субъектов Федерации – 291,8 тыс. и органов местного самоуправления – 524,3 тыс.7 Для сравнения, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек (2).

Для оценки качества государственного управления в режиме «вертикаль власти» обратимся к данным Всемирного банка, который с 1996 г. регулярно проводит исследования по определению шести индексов качества государственного управления (Worldwide Governance Indicators). Каждый индекс определяется по шкале от -2,5 до 2,5 и по рейтингу от 0 до 100 %, который указывает место государства среди других государств и территорий8. Государство по каждому из шести индексов получает свой рейтинг, а общий итоговый рейтинг не составляется. В восьмом докладе о качестве государственного управления, оценивающем ситуацию за 1996–2008 гг. в 212 государствах и территориях, для России по состоянию на 2008 г. приведены следующие достаточно неблагоприятные результаты (17):

1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов (в какой степени граждане страны имеют возможность выбирать правительство и другие органы власти, оценка уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод) – 22 % (-0,97);

2) политическая стабильность и отсутствие насилия (стабильность государственных институтов, вероятность дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия) – 24 % (-0,62);

3) эффективность работы правительства (качество государственных услуг и работы государственных служащих, степень их независимости от политического давления, качество разработки и реализации внутренней государственной политики и т.д.) – 45 % (-0,32);

4) качество законодательства (способность правительства формулировать и реализовывать рациональную политику и правовые акты, которые допускают развитие частного сектора и способствуют его развитию) – 31 % (-0,56);

5) верховенство закона (степень соблюдения законов и установленных обществом норм, эффективности принудительного исполнения договоров, работы полиции, судов, уровня преступности и т.д.) – 20 % (-0,91);

6) сдерживание коррупции (степень использования государственной власти в корыстных целях) – 15 % (-0,98).

При таком качестве государственного управления трудно ожидать высокого уровня конкурентоспособности России в мире, что и подтверждают данные, приведенные в отчете по глобальной конкурентоспособности 2009–2010 Всемирного экономического форума (16). С 2005 г. эта независимая международная организация, в которую входит Россия, совместно с ведущими исследовательскими институтами и компаниями разных стран ежегодно определяет рейтинг конкурентоспособности государств мира в соответствии с их индексом глобальной конкурентоспособности (global competitiveness index). Индекс GCI, который по мере возрастания конкурентоспособности изменяется от 1 до 7, определяется с учетом общедоступных статистических данных и результатов опросов руководителей компаний. В 2009 г. было опрошено 13 тыс. руководителей кампаний в 133 странах. Этот индекс состоит из 12 ключевых слагаемых конкурентоспособности, среди которых институты, инфраструктура, макроэкономическая стабильность, здравоохранительная система, возможности и качество высшего образования и профессиональной подготовки, развитость и эффективность рынков товаров и услуг, труда, финансового рынка, технологический уровень, конкурентоспособность компаний и инновационный потенциал.

В 2009 г. Россия с индексом GCI=4,15 в рейтинге 133 государств, где проводились исследования, заняла только 63-е место между Черногорией и Румынией. При этом по качеству институтов, прежде всего государственных, с показателем 3,23 Россия заняла 114-е место между Филиппинами и Алжиром, по независимости судебной системы с показателем 2,7 – 116-е место, по объективности решений чиновников с показателем 2,7 – 96-е место, по прозрачности государственной политики с показателем 3,5 – 114-е место.

Следует также отметить исследование, которое в 2008 г. провел американский исследовательский Институт Брукингса. По результатам этого исследования определялся индекс слабости государства (index of state weakness) для 114 развивающихся государств, включая Россию, который изменяется в пределах от 0 до 10 (0 – наиболее, а 10 – наименее слабое государство). К сожалению, и в этом рейтинге Россия со значением индекса ISW=6,2 заняла далеко не самое почетное 65-е место между Боливией и Ираном, а последние 113-е и 114-е места с одинаковым значением этого индекса 9,41 заняли Венгрия и Словакия (18).

Но, как представляется, наиболее значимым критерием оценки качества и конкурентоспособности современного государства следует считать его удобство для проживания людей, качество жизни в государстве. В настоящее время нет общепризнанных оценок качества жизни в различных государствах мира.

Пока наиболее распространенным и признаваемым является рейтинг качества жизни в государствах мира, определяемый ООН с 1990 г. по индексу развития человеческого потенциала (human development index).

Индекс HDI измеряет достижения государства по трем основным направлениям: здоровье и долголетие населения, измеряемые показателем ожидаемой продолжительности жизни при рождении; доступ к образованию, измеряемый уровнем грамотности взрослого населения и совокупным валовым коэффициентом охвата образованием достойный уровень жизни, измеряемый величиной валового внутреннего продукта (ВВП) на душу населения в долларах США по паритету покупательной способности. Эти три измерения стандартизируются в виде числовых значений от 0 до 1, среднее арифметическое которых представляет собой совокупный показатель HDI в диапазоне от 0 до 1. Государства ранжируются на основе этого показателя, и первое место в рейтинге соответствует наивысшему значению HDI.

По данным, представленным в докладе ООН 2009 г., но относящимся к 2007 г., среди 180 государств – членов ООН Россия по уровню развития человеческого потенциала (HDI=0,817) занимает только 71-е место между Албанией и Македонией, хотя и находится по классификации ООН в группе государств с высоким уровнем HDI (нижняя граница HDI для этой группы ─ 0,8) (3).

Достаточно адекватным можно признать индекс качества жизни (quality of life index), определяемый ежегодно изданием (Ирландия) для 194 государств. Индекс QLI определяется на основании таких параметров как стоимость жизни, досуг и культура, экономика, окружающая среда и климат, свобода, здоровье, инфраструктура, риск и безопасность, для каждого из которых, как и для самого индекса QLI, максимальное значение – 100 баллов. По данным на январь 2010 г., Россия со значением индекса QLI=54 в рейтинге издания делит места со 109-го по 119-е с Белоруссией, Таиландом, Замбией, Ливаном, Палау, Малави, Марокко, Самоа, Свазилендом и Бахрейном (14).

Основной фактор, определяющий неудовлетворительное качество государственного управления и низкую конкурентоспособность России в мире, – коррупция во всех ее проявлениях, включая политическую, поразившая всю «вертикаль власти» снизу доверху. Это подтверждается как исследованиями Всемирного экономического форума и Всемирного банка, так и исследованиями наиболее авторитетной в области противодействия коррупции международной неправительственной организацией Transparency International, данные которой постоянно цитируются высшими российскими должностными лицами. По представленным в октябре 2009 г. данным этой организации в рейтинге по индексу восприятия коррупции (corruption perception index) Россия со значением этого индекса 2,2 (10 – минимальная коррупция) занимает 146-е место среди 180 включенных в исследование государств вместе с Камеруном, Эквадором, Кенией, Съерра-Леоне, Тимор-Лесте, Украиной и Зимбабве (15). По этому показателю только Россия из всех государств «большой двадцатки» находится в зоне высокой коррупции (CPI<3,3).

В связи со всем вышесказанным возникает вопрос не только о конкурентоспособности государства, в котором конструирование вертикали власти сопровождается столь высокими общественными издержками, но и об эффективности самой вертикали. В конечном счете вертикаль власти важна (и нужна, как в любом современном государстве) не сама по себе; ее основополагающая функция – оптимальным образом обеспечить жизнедеятельность общества, в том числе качество жизни всех граждан страны.

Литература

1. Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. – М., 2006.

2. Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. – М., 2007. – № 4. – С. 24–45.

3. Доклад о развитии человека 2009. Преодоление барьеров: человеческая мобильность и развитие / Пер с англ. – М., 2009.

4. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. – М., 2005.

5. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. – М., 2003. – С. 5–36.

6. Нисневич Ю.А. Аудит политической системы посткоммунистической России. – М., 2007. – С. 187–188.

7. Нисневич Ю.А. Вертикаль никуда. Очерки политической истории России 1991–2008. – М., 2010. – С. 6–15.

8. Нисневич Ю.А. Государственная власть современной России. – М., Пресс, 2008. – С. 453–466.

9. Оболонский А.В. Бюрократия для ХХI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М., 2002;

10. Ортега-и-Гассет Х. Восстание масс // Вопросы философии. – М., 1999. – № 3, 4.

11. Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Государственная служба за рубежом: Реферативный бюллетень, № 6(31)99: Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. – М.: РАГС, 1999. – С. 8–9.

12. Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт. – М., 2002.

13. Тунцов А. В правительство не лезет 21-й министр // Газета.RU 28.04.08. (http://www.gazeta.ru/science/2008/04/28_a _2709353.shtml).

14. 2010 Quality of Life Index: 194 countries ranked and rated to reveal the best places to live. International Living, 2010. (http://www1.internationalliving.com/qofl2010/).

15. Corruption Perception Index 2009 / Transparency International, 2009. (http://www.transparency. org/policy_researchsurveys_indices/cpi/2009).

16. The Global Competitiveness Report 2009–2010. World Economic Forum, 2009. (http://www.weforum.org/pdf/GCR09/GCR20092010fullreport.pdf).

17. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. Governance Matters VIII: Governance Indicators for 1996–2008 / World Bank Policy Research June 2009. (http://info.worldbank.org/governance/wgi/ index.asp).

18. Rice S.E., Patrick S. Index of state weakness in the developing world. The Brookings Institution, 2008. (http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/reports/2008/02_weak_states_index/ 02_weak_states_index.pdf).