Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» - А. В. Белицкая - Страница 3

В ч.1 комментируемой статьи ставится цель комментируемого Закона, которую планируется реализовать в двух направлениях.

Во-первых, речь идет о создании правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, т. е. о создании благоприятного инвестиционного климата путем внедрения института государственно-частного партнерства и его правового регулирования. Инвестиционный климат в первую очередь определяется наличием адекватных и гибких правовых форм инвестирования и удовлетворительным состоянием нормативных правовых актов инвестиционного законодательства, которые определяют такие правовые формы, а также специальные правовые режимы инвестиционной деятельности, средства государственного регулирования инвестирования, гарантии защиты прав инвесторов и формы государственной поддержки инвестиций.

Во-вторых, цель, поставленная комментируемым Законом, состоит в повышении качества товаров, работ, услуг, которыми государство в лице органов публичной власти должно обеспечивать потребителей. Как отмечает Л.И. Ефимова, важным мотивом для государства при учреждении государственно-частного партнерства является потребность населения в качественных услугах, за поставку которых оно несет ответственность (медицинские, образовательные, транспортные и др.)[2].

Отметим, что целями Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»[3] (далее – Закон о концессионных соглашениях) также являются привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений, повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

В отечественной научной литературе отмечается, что в задачи государственно-частного партнерства входит привлечение частного капитала в государственный и муниципальный секторы экономики, повышение эффективности использования публичной собственности, техническое и технологическое развитие общественно значимых производств и объектов, эффективное использование бюджетных средств, повышение конкурентоспособности продукции и товаропроизводителей, обеспечение высокого качества товаров[4].

В зарубежной теоретической литературе при определении государственно-частного партнерства среди его целей также отмечается привлечение частных ресурсов и/или знаний для обеспечения создания общественных благ и оказания общественных услуг[5]. Также целью государственно-частного партнерства называется обеспечение финансирования, создания, управления и содержания объекта инфраструктуры или предоставления услуги[6] в процессе реализации отношений, возникающих между частным сектором и государственными органами.

Таким образом, при правовом регулировании государственно-частного партнерства приоритетной является цель реализации публичного интереса, которая подчеркивается в научной литературе и получает свое отражение в законодательстве.

Ч.2 комментируемой статьи определяет предмет регулирования комментируемого Закона. Установлены основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с:

– подготовкой проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства;

– заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве;

– полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Таким образом, законодатель выделяет два этапа осуществления проекта государственно-частного или муниципально-частного партнерства:

– этап его подготовки, на котором, очевидно, будет превалировать действие норм публичного права (решение публичного органа о необходимости осуществления проекта государственно-частного партнерства, подготовка конкурсной документации, проведение конкурса и др.);

– этап, который начинается с заключением соглашения, носящего по определению законодателя гражданско-правовой характер.

Несмотря на то, что в комментируемом Законе подчеркивается необходимость применения принципов и норм частного права на этапе реализации соглашения (равноправие сторон, равенство их перед законом, свобода договора, добросовестность) (подробнее об этом см. комментарий к ст.4 настоящего Закона), необходимо обратить внимание на то, что в целом отношения государственно-частного партнерства нельзя свести исключительно к частноправовым, как полагают некоторые ученые[7]. Это проистекает из того, что основную роль в таких отношениях играет реализация публичного интереса, обусловливая участие в них органа публичной власти в двух ипостасях – в качестве партнера и в качестве контролирующего лица. Как справедливо указывает С.А. Сосна в отношении концессионного соглашения как одной из форм государственно-частного партнерства, речь не может идти об отождествлении концессионного соглашения с гражданско-правовым договором, можно говорить лишь о задаче определенного приближения, уподобления, подтягивания первого до уровня второго. При этом, как отмечает ученый, должны быть сохранены некоторые элементы специфического концессионного механизма, позволяющего концеденту (государству или муниципальному образованию) как представителю, гаранту и выразителю общественного (публичного) интереса при необходимости обеспечить его приоритет над частным интересом концессионера[8]. Д.В. Качкин и Р.Р. Репин отмечают, что частноправовая природа соглашения государственно-частного партнерства вызывает сомнение в связи с тем, что одной из сторон в соглашении непременно должно выступать публичное образование, а цель государственно-частного партнерства состоит в удовлетворении публичного хозяйственного интереса в эффективном управлении публичной экономикой путем привлечения частного лица[9].

Комментируемый Закон устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве (см. комментарий к ст.15 настоящего Закона), наличие которых, с одной стороны, является еще одним свидетельством государственного регулирования государственно-частного партнерства, а, с другой стороны, также подчеркивает значимость защиты частных интересов в проекте.

Таким образом, представляется спорной точка зрения как ученых, полагающих, что отношения государственно-частного партнерства лежат исключительно в сфере частного права, так и ученых, которые придерживаются противоположного мнения. Представляется, что отношения государственно-частного партнерства имеют комплексный характер и должны рассматриваться в таком качестве с оценкой как частного, так и публичного аспекта их реализации. В настоящее время превалирует тенденция развития частноправовых начал осуществления проектов государственно-частного партнерства, например, в виде инициативы частного финансирования (см. комментарий к ч.2 ст.8 настоящего Закона). Однако на практике проекты инициативы частного финансирования еще не были осуществлены, и место публичного элемента в проектах государственно-частного партнерства остается значительным. Как справедливо отмечает В.Г. Голубцов, именно формат государственно-частного партнерства допускает адекватное «вмешательство» государства в экономику в рамках совместной инвестиционной и иной деятельности[10]. Частные интересы в проектах государственно-частного партнерства не должны превалировать над публичными интересами, но и не могут быть ущемлены. Поэтому задачей правового регулирования государственно-частного партнерства является поиск баланса частных и публичных интересов в рамках его реализации.

В целом комментируемый Закон имеет классическую структуру инвестиционных законов, в частности, Закона о концессионных соглашениях и Федерального закона от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[11] (далее – Закон о соглашениях о разделе продукции). Предметом правового регулирования подобного рода актов становится регламентация процесса подготовки инвестиционного проекта, в т. ч. выбор правовой формы для реализации проекта, описание конкурсных условий для выбора частного партнера, порядок выбора частного партнера, определение существенных условий договора, описание субъектно-объектного состава отношений и др.