Читать книгу Гуманитарное законодательство государств – участников СНГ: общая характеристика и тенденции развития - Коллектив авторов - Страница 5

Государственное управление в сфере культуры строится на определении приоритетов и принципов государственной политики, формировании системы органов государственной власти, осуществляющих управленческие функции в данной сфере, разграничении полномочий между уровнями государственной власти и органами государственной власти и органами местного самоуправления, определении форм и методов государственного управления.

Что касается методов государственного управления, то в сфере культуры активно сочетаются такие диаметрально противоположные методы, как обязывание и запрет, с одной стороны, и поощрение и стимулирование – с другой. Широко применяется государственный контроль, в первую очередь в области охраны культурного наследия. Метод поощрения и стимулирования находит выражение в активном использовании такого режима, как государственная поддержка граждан и организаций, осуществляющих культурную деятельность.

Эффективность государственного управления в сфере культуры во многом зависит от успешного сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления и различными объединениями граждан, организациями культуры. Во многих государствах – участниках СНГ учитывается данная специфика и предусматриваются различные способы обеспечения такого взаимодействия, особенно в области охраны культурного наследия (см. ниже).

В государствах – участниках СНГ бюджетное финансирование культуры признается одной из важнейших задач государства. Законодательные акты, определяющие культурную политику государств в целом (общие законы о культуре), а также законодательные акты по отдельным направлениям культурной политики в той или иной форме закрепляют принцип государственного участия в финансировании культурной деятельности.

Государственные гарантии финансирования культуры могут носить общий характер посредством закрепления норм-принципов, определяющих положение государства в сфере культуры. Такой способ регулирования используется во всех государствах – участниках СНГ.

Кроме того, законодательные акты могут содержать и конкретные положения относительно роли государства в финансовом обеспечении культуры. В соответствии с Законом Республики Беларусь «О культуре в Республике Беларусь» государство устанавливает гарантированную долю бюджетных средств на развитие искусства и культуры в размере не менее трех процентов от общей суммы государственного бюджета Республики Беларусь. Основой государственных гарантий поддержки деятельности в области культуры в Кыргызской Республике является ежегодное финансирование в размере не менее трех процентов расходной части республиканского бюджета на соответствующий финансовый год. При этом в Кыргызской Республике обеспечивается выделение государственных капитальных вложений для поддержки и развития материально-технической базы культуры. Распределение капитальных вложений по объектам культурного назначения определяется соответствующими органами государственного управления на основе открытого и гласного обсуждения альтернативных вариантов. Государство обеспечивает выделение капиталовложений для укрепления и развития материально-технической базы культуры и в Республике Молдова. На государство возлагается обязанность обеспечивать материально-техническую базу, необходимую для выполнения программ развития культуры, строительства и реконструкции объектов культуры.

В Туркменистане государственным театрам, кинотеатрам, концертным и культурно-досуговым организациям из государственного бюджета Туркменистана выделяются субсидии на покрытие убытков, связанных с предоставлением услуг по обеспечению доступности театральных, концертных и культурно-досуговых мероприятий для всех слоев населения, в порядке, установленном законодательством Туркменистана.

Государственным музеям из государственного бюджета Туркменистана выделяются субсидии на покрытие убытков, связанных с обеспечением сохранности, учета, комплектования и реставрации историко-культурных ценностей, в порядке, установленном законодательством Туркменистана.

Государственные гарантии развития культуры на Украине отличаются особенностью. В частности, законодательство данной страны предусматривает создание базовой сети заведений культуры формируется с целью обеспечения развития сферы культуры, всех жанров и видов искусства, а также целостности национальной культуры, соблюдения прав граждан Украины в сфере культуры, обеспечения доступности национального культурного достояния, культурных благ и художественного творчества путем соблюдения государственных социальных нормативов в сфере обслуживания заведениями культуры. Базовая сеть заведений культуры формируется органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в порядке, определенном Кабинетом министров Украины. Существующие заведения культуры и заведения образования сферы культуры автоматически включаются в базовую сеть. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления во время формирования и обеспечения функционирования базовой сети заведений культуры руководствуются государственными социальными нормативами в сфере обслуживания заведениями культуры, предусмотренными Законом Украины «О государственных социальных стандартах и государственных социальных гарантиях». Исключение заведений культуры из базовой сети возможно только по согласованию с Министерством культуры и туризма Украины. К базовой сети заведений культуры общегосударственного уровня относятся государственные, в том числе национальные (библиотеки, музеи, архивы, галереи, заповедники, цирки, театры, филармонии, музыкальные коллективы и ансамбли, культурно-информационные и культурно-просветительские центры, учебные заведения культуры и искусства, киностудии, художественные галереи, выставки национального (общегосударственного) значения и тому подобное), заведения культуры. К базовой сети заведений культуры местного уровня относятся местные заведения культуры (библиотеки, музеи, галереи, заповедники, выставочные залы, театры, филармонии, концертные организации, художественные коллективы, кинотеатры, киновидеопрокатные предприятия, объединения, дворцы и дома культуры, другие клубные заведения, учебные заведения сферы культуры, начальные специализированные художественные учебные заведения (школы эстетического воспитания и студии), парки культуры и отдыха и тому подобное). На основании государственных социальных нормативов обеспечения населения заведениями культуры и культурными услугами специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти в сфере культуры утверждает перечень заведений культуры базовой сети общегосударственного уровня. Местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления утверждают перечни заведений культуры базовой сети местного уровня. Заведения культуры общегосударственного и местного уровня базовой сети в зависимости от формы собственности содержатся или получают финансовую поддержку соответственно за счет средств государственного бюджета Украины, бюджета Автономной Республики Крым, других местных бюджетов, а также средств учреждений, организаций, граждан и их объединений.

Специальные меры государственного финансирования могут предусматривать для отдельных территорий государства, как правило, сельской местности. В Республике Беларусь проектирование и строительство учреждений культуры в сельской местности финансируется за счет государственных средств или организациям и учреждениям, ведущим строительство, затраченные денежные средства в объеме проектной сметы компенсируются. В Республике Казахстан обеспечивается приоритет в развитии культуры в сельской местности, формировании сети государственных организаций культуры, создании условий для эстетического образования и культурного обслуживания населения на уровне, определяемом требованиями норматива обеспеченности сельских населенных пунктов объектами культуры. Государственные организации культуры в сельской местности пользуются приоритетным правом материально-технического обеспечения. В сельской местности Республики Таджикистан государством обеспечивается приоритет различным видам культурной деятельности, в создании учреждений культуры, работ и мер по улучшению эстетической среды и совершенствованию культурной деятельности учреждений.

На государственном уровне предпринимаются различные шаги по диверсификации источников финансирования. Хотя в целом проблема привлечения негосударственных средств в сферу культуры стоит остро.

Прежде всего, следует отметить, что государственные организации культуры могут получать финансирование также за счет внешних источников, не связанных с государством. Данное право указных организаций признается в законодательстве всех государств – участников СНГ. Так, в соответствии с Законом Азербайджанской Республики «О культуре» находящиеся в государственной собственности учреждения культуры финансируются за счет государственного бюджета, внебюджетных поступлений и иных не запрещенных законодательством источников. Учреждения же, находящиеся в муниципальной и частной собственности, финансируются за счет собственных средств и доходов, полученных от регулируемой законодательством деятельности.

Для привлечения дополнительных финансовых средств в сферу культуры законодательство государств – участников СНГ допускает создание органами государственной власти различных фондов. В частности, в Азербайджанской Республике в целях привлечения дополнительных средств финансирования в сферу культуры соответствующий орган исполнительной власти создает национальный фонд культуры. Фонды развития культуры предусмотрены в законодательстве Республики Армения, Республики Казахстан.

В Республике Беларусь для финансирования культуры создается республиканский фонд финансирования культуры, а также фонды финансирования культуры местных Советов народных депутатов. Источниками формирования таких фондов являются благотворительные поступления от предприятий, учреждений и организаций всех видов собственности, прибыль от проведения специальных лотерей, аукционов, выставок, благотворительные поступления от общественных организаций и от граждан, поступления от продажи и приобретения ценных бумаг, выпускаемых фондом. Для финансирования видов искусства и направлений культурной деятельности в составе фондов финансирования культуры могут создаваться специальные фонды (театра, музыки, кино, изобразительного искусства и другие). Распределение средств фонда финансирования культуры осуществляется в соответствии с положением о фонде, утверждаемым Советом министров Республики Беларусь. Деятельность фондов финансирования культуры местных Советов народных депутатов утверждается соответствующими местными Советами.

В современных условиях немаловажное значение имеют налоговые механизмы негосударственного финансирования культуры. В законодательстве государств – участников СНГ в той или иной мере нашла отражение практика налогового стимулирования лиц, вкладывающих средства в данную сферу. Соответствующие меры могут закрепляться в кодифицированном акте налогового законодательства, например в Российской Федерации, а могут устанавливаться, в том числе и законодательстве о культуре, как это установлено, например, в Республике Беларусь.

Государство может не только стимулировать приток частных средств в культуру, но и предусматривать обязательные платежи для развития данной сферы. Так, возможно возложение обязанности организаций, независимо от форм собственности, перечислять средства в специальные фонды, если данные организации расположены на территориях памятников истории и культуры или территориях, имеющих особое историко-культурное значение. Как правило, данные обязанности сформулированы в общей форме. Но в Республике Молдова на законодательном уровне определяется и сумма соответствующих отчислений. В данном государстве промышленные и сельскохозяйственные предприятия, расположенные в защитных зонах памятников, включенных в Перечень памятников, а также предприятия, деятельность которых отрицательно сказывается на сохранности памятников, наносит вред их эстетической, художественной и исторической ценности, обязаны отчислить в местные бюджеты от 0,5 до 5 процентов их прибыли согласно решению местных органов власти в соответствии с заключением министерства культуры.

Важной для государств – участников СНГ является проблема государственного финансирования частного сектора культуры. Данный сектор культуры действует на основе самофинансирования, что вполне естественно в условиях плюрализма форм собственности и провозглашаемой свободы творчества. Хотя следует отметить, что государственное участие в финансировании данного сектора не упразднено. В законодательстве государств – участников СНГ предусматриваются различные формы бюджетного финансирования граждан и организаций в сфере культуры. Данные формы в основном находят выражение через институт государственной поддержки культуры. В основе государственного финансирования негосударственного сектора культуры лежат конституционные положения об обязанности государства сохранять культурное наследие и создавать условия для реализации прав граждан в сфере культуры. Государственная поддержка оказывается различным фольклорным коллективам, лицам, развивающим народное художественное творчество, общественным объединениям, уставные цели которых связаны с охраной культурного наследия, творческим союзам. Предусматривается оказание государственной помощи гражданам и частным организациям, в собственности или законном владении которых находятся культурные ценности национального значения. Конкретные формы государственной поддержки культурной деятельности будут рассмотрены ниже.