Читать книгу Правовое регулирование государственного контроля - Коллектив авторов - Страница 6

Контрольная функция исполнительной власти представляет собой сложную и неоднородную юридическую конструкцию. В зависимости от решаемых органами исполнительной власти задач устанавливаются различные формы контроля. Продолжение сопоставления исполнительной власти с государственной властью в целом позволяет выявить формы контроля, сходные законодательным органам и проявляющиеся в нормотворческой деятельности; свойственным судебной власти и проявляющиеся во внесудебном рассмотрении жалоб и других обращений граждан и организаций, а также контроль, обладающий признаками прокурорского надзора, т. е. направленный на обеспечение законности. Необходимо также учитывать, что в поле деятельности исполнительной власти находятся две основные сферы общественных отношений, первая из которых представлена отношениями, возникающими внутри самой системы органов исполнительной власти, а вторая – отношениями, возникающими с участием граждан и организаций либо между ними. Эти сферы общественных отношений принципиально отличаются характером связи между сторонами. Между субъектами отношений, складывающихся внутри самой исполнительной власти, между ее органами и должностными лицами, преобладают вертикальные связи типа «начальник – подчиненный». Даже в тех случаях, когда субъект управления формально не находится на более высокой ступеньке в иерархии, его властное положение по отношению к объекту управления устанавливается решением уполномоченного органа. Так, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролирует использование бюджетных средств федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами, государственными учреждениями и предприятиями. Данное явление наблюдается и в координационных, организационных отношениях с участием нескольких органов, объединяемых для решения общих задач. Властность позволяет использовать соответствующие методы управления: постановку задач, приказание, распоряжение. Иной характер имеют отношения с участием не входящих в систему исполнительной власти организаций и граждан. Здесь типичным является установление административно-правовых режимов и их поддержание. Соответственно, и контроль в этих сферах должен иметь существенные отличия.

В системе органов исполнительной власти преобладает контроль за качеством, своевременностью и эффективностью деятельности подконтрольных объектов, исполнением ими обязанностей, возложенных нормативными правовыми актами и прямыми указаниями и распоряжениями. Такой контроль охватывает все стороны деятельности и позволяет оперативно реагировать на изменения внешних условий, «настраивать» систему управления.

Во внешних отношениях прямое распорядительство имеет место в исключительных случаях и только в соответствии с федеральным законом. Управление осуществляется преимущественно посредством правового нормирования, правонаделения (разрешения), установления правовых режимов и их поддержания. Тем самым обеспечивается свобода частной жизни, предпринимательства, договорных отношений.

Отмеченное разнообразие форм государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, или административного контроля, всегда привлекало внимание ученых. Уже в начале – середине второй половины прошлого века была принята научным сообществом классификация контроля на ведомственный и надведомственный. Тогда же было обосновано выделение в качестве самостоятельного вида контроля административного надзора применительно к контролю, сходному по ряду признаков с прокурорским надзором.

Справедливости ради необходимо отметить, что органы административного надзора создавались много раньше. Так, Декретом Совета народных комиссаров СССР от 30 января 1922 г. «О горном надзоре» было учреждено Центральное управление горного надзора (ЦУГН). Декрет определил, что к надзору относится такая деятельность, которая связана с наблюдением (общий надзор) за точным выполнением законодательства в установленной сфере деятельности и наблюдением (технический надзор) за ведением операций (совершением действий) с точки зрения их правильности и безопасности[100]. В течение короткого времени, пока не было завершено огосударствление горной промышленности, горный надзор не выходил за рамки предмета административного надзора. А. В. Мартынов в связи с этим констатирует, что проведенные в 1927 г., 1933 г., 1936 г. реорганизации органов горного надзора привели к тому, что мы и по сей день не можем определить, что относится к контрольным, а что – к надзорным полномочиям этого органа государственной власти[101]. Приведенный пример свидетельствует о невозможности ограничения контрольных полномочий в вертикально интегрированной системе наблюдением исключительно за законностью.

Институт административного надзора получил теоретическое развитие во второй половине прошлого века в условиях плановой государственной экономики, когда значение данного вида контрольной деятельности было не столь существенным, как сейчас. Однако уже тогда было понятно, что довольно широкий круг правоотношений не нуждается в прямом тотальном государственном контроле, да и физически не может контролироваться. Это, прежде всего, частноправовые отношения, складывающиеся вне сферы государственной деятельности: личные имущественные отношения, общественный порядок, любительские охота и рыболовство, дорожное движение и др. Возможно, именно развитие дорожного движения, рост числа автомототранспортных средств в личном пользовании граждан послужили катализатором развития института административного надзора. Во всех этих сферах государство устанавливает правила (пожарной безопасности, санитарии, природопользования, охоты, рыболовства, дорожного движения), запреты определенного поведения в общественных местах (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков и др.). Эти правила отличаются стабильностью и обязательностью для персонально неопределенного круга лиц, не связываются с должностным положением адресатов. Их строгое соблюдение обеспечивает правопорядок, установленный режим законности. Казалось бы, надзор за соблюдением режимных требований надлежит осуществлять органам прокуратуры. Однако предмет надзора непрерывно расширяется и усложняется, а в числе объектов надзора в рыночной экономике помимо граждан оказалось огромное число разнообразных организаций. Все это требует перманентного увеличения численности субъектов надзора и их специализации. Кроме того, надзор должен осуществляться постоянно. Такой надзор может обеспечить только исполнительная власть.

Также стало очевидно, что контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, отличается от административного надзора, поскольку применять одни и те же методы в отношении подчиненных и неподчиненных объектов управления невозможно.

Таким образом в основе разграничения государственного контроля и административного надзора лежит характер отношений между субъектом и объектом. В контрольных отношениях присутствует подчиненность, тогда как надзор осуществляется по отношению к неподчиненным гражданам и организациям. Наличие либо отсутствие подчиненности определяет другие отличительные признаки контроля и надзора, которые будут рассмотрены ниже.

К сожалению, в действующем законодательстве не проводится разграничение между терминами «контроль» и «административный надзор»[102]. В нормативных правовых актах распространены термины «контроль (надзор)», «контроль и надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «контрольно-надзорная деятельность», содержание которых не представляется возможным различить. Вместе с тем инструментарий юридической науки в первую очередь – это термины и категории, понятия, к которым следует относиться весьма осторожно и бережно, ибо они в праве приравниваются к математическим выкладкам[103]. Смешение терминов, обозначающих контрольную и надзорную функции органов исполнительной власти, приводит к невозможности определить пределы полномочий контрольно-надзорных органов, создает трудности для правоприменителя, воздвигает административные барьеры для развития бизнеса и в то же время не обеспечивает должного уровня законности в государственном и муниципальном управлении.

Необходимо также отметить, что термин «административный надзор» оказался задействован в законодательстве, регулирующем отношения уголовно-исполнительной природы. Речь идет о Федеральном законе от 6 апреля 2011 г. № 640-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»[104]. Данную деятельность относил к уголовно-исполнительной более ста лет назад В. М. Гессен[105], такого же мнения придерживаются сейчас А. В. Мартынов[106] и автор данного параграфа.

Приведем в качестве иллюстрации проблем, возникающих в связи с отсутствием в федеральных законах должного разграничения контроля и административного надзора, один пример.

Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»[107] предусматривает государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов. При этом в соответствии со ст. 32–35 данного ФЗ государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов осуществляется специально уполномоченными органами и подведомственными им государственными учреждениями в порядке, установленном Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[108]. Иных вариантов не предусмотрено. Оба федеральных закона в совокупности выводят контроль за соблюдением установленных технических требований в сферу административного надзора. Вместе с тем контроль за соблюдением требований технических регламентов также необходим, если рассматривать обращение продукции, на которую распространяются требования технических регламентов, в оперативно-служебной деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им государственных учреждений. Такой контроль осуществляется, например, ведомственными инспекциями пожарного или санитарно-эпидемиологического надзора, входящими в структуру некоторых федеральных органов исполнительной власти. Буквальное толкование положений гл. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» лишает контрольную деятельность правовой основы.

Использование в гл. 6 данного Федерального закона и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ более точного термина «административный надзор» позволило бы предусмотреть иной порядок осуществления контроля за соблюдением требований технических регламентов в органах исполнительной власти, государственных учреждениях, а также в иных организациях, в которых та кой контроль (но уже не административный) регулируется нормами корпоративного права.

Правда, в последних изменениях федерального законодательства все шире используются термины «федеральный государственный надзор» и «региональный государственный надзор», по своему содержанию соответствующие административному надзору[109].

Характер взаимоотношений между субъектом и объектом определяет широту предметной компетенции, которая, например, для руководителя в отношении подчиненных ограничена рамками служебной деятельности и не включает поведение подчиненных в быту. Однако в сферу служебной деятельности в данном случае попадает не только служебная дисциплина, но и качество исполнения приказов и распоряжений, целесообразность принятия решений, эффективность работы, соблюдение требований нормативных правовых актов. Например, ч. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает возможность осуществления со стороны федерального органа исполнительной власти оценки достижения целевых прогнозных показателей и расходования субвенций из федерального бюджета органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих переданные полномочия[110].

Административный надзор, как пишет М. С. Студеникина, – это суженный контроль[111]. Его предмет ограничен соответствием поведения объекта управления устанавливаемым Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения, т. е. проверкой законности в широком смысле этого слова. На это прямо указывается, например, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

В предмет административного надзора не включается эффективность, целесообразность, качество исполнения поручений, достижение прогнозных показателей. Иное противоречило бы принципу свободы предпринимательской деятельности. Вместе с тем, если требования, например, к эффективности имеют количественную форму, являются общеобязательными и установлены норма тивным правовым актом[112], то проверка их соблюдения вполне может и должна осуществляться в рамках административно-надзорной деятельности.

С другой стороны, каждый объект управления индивидуален. Обязанности и полномочия конкретного должностного лица определяются должностным регламентом или должностной инструкцией, обязанности и полномочия органа, его территориального органа, учреждения – соответствующим положением, регламентом органа. Правовое положение должностных лиц, замещающих одинаковые должности в одном подразделении, может отличаться объемом и характером задач, территориальной и предметной компетенцией. Распоряжения, исполнение которых также включает предмет контроля, носят индивидуальный характер. Неподчиненное положение объекта административного надзора не позволяет устанавливать индивидуальные особенности правового регулирования его деятельности. Он обязан исполнять общеобязательные требования, адресованные широкому кругу индивидуально неопределенных лиц. Как только субъект управления получает возможность устанавливать индивидуальное правовое положение пусть даже не подчиненного ему лица, например давая ему обязательное для исполнения предписание с указанием сроков исполнения, возникают контрольные отношения.

Ограниченность предмета административного надзора исключительно законностью в совокупности с направленностью его на поддержание соответствующих административно-правовых режимов позволяет определить цель данной деятельности. Известно, что административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения безопасности (экологической, промышленной, ядерной, транспортной, дорожного движения, санитарно-эпидемиологической и др.). Соответственно, конечной целью административного надзора также является обеспечение безопасности в конкретной отрасли, сфере деятельности[113]