Читать книгу Реформы в России в 2000-е годы. От законодательства к практикам - Коллектив авторов - Страница 10

Большую часть ХХ в. Советы проявляли риторическую активность вокруг аграрной темы. Однако это не решало продовольственной проблемы, и периодически в СССР вводилась карточная система нормированного распределения основных продуктов питания. В 1980-е годы в СССР вновь обратились к нормированию продовольствия в виде талонов на масло, сахар, колбасу, водку и проч. Наибольшего расцвета эта система достигла в 1988–1991 гг., что внесло свой вклад в распад Советского Союза. В начале 1992 г. талонная система была отменена в связи с «отпусканием» цен. Городские жители столкнулись с безудержной инфляцией на основные продукты питания и значительным ухудшением питательной ценности [Wegren, 2011]. Выживание населения поддерживалось за счет продовольственной помощи, преимущественно из США, нормирования потребления и массированного импорта, достигающего, например, по мясу 70–80 % доли российского рынка. Такой импорт был практически беспошлинным и бесквотным [Барсукова, 2009]. В 1990-е годы Россия стала первым экспортным рынком мяса для Соединенных Штатов Америки.

Кардинальные реформы привели к беспрецедентному спаду аграрного производства (по многим продуктам уровень производства 1990-го года удалось достичь только к началу 2010 г.). Ситуация находилась на грани голода. В связи с этим логично было бы ожидать, что в России начнут активно дебатировать концепт продовольственной безопасности и формировать стратегию ее достижения. Ведь исторически понятие продовольственной безопасности «вышло» из темы голода.

И действительно, в этой довольно драматичной для России ситуации оппозиционные коммунисты начали активно обсуждать тему продовольственной безопасности страны. В 1990-е годы Коммунистическая партия, пережиток партии-государства времен СССР, являлась главной оппозицией либеральной политики Б. Ельцина и имела сильную поддержку в сельской местности России. Дискуссия привела к рождению нескольких проектов, посвященных продовольственной безопасности и претендующих на статус федерального закона. Однако такой закон не был принят, несмотря на внушительное представительство компартии в Государственной думе того созыва. В ходе обсуждения выяснилось, что само понятие продовольственной безопасности не имело четкого и однозначного определения.

Конкурировало два определения. Согласно первому, продовольственная безопасность является синонимом самообеспечения, антитезой зависимости от западных компаний, захвативших российский рынок. Это видение совпадало с интересами отечественных аграриев, призывающих увеличить государственную поддержку и защитить внутренний рынок от импорта, в том числе с помощью мер тарифного регулирования.

Второе определение делало акцент на ценовой доступности продуктов питания, что обеспечивало социальную стабильность в стране. Такая трактовка аргументировалась интересами потребителей. Дешевый импорт, разоряя местных производителей, обеспечивал социальный мир. Такое представление соответствовало интересам импортеров и местных чиновников, напуганных перспективой «голодных бунтов». Эту позицию поддерживали эксперты FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) и Всемирного банка, консультирующих российское правительство. В этом же лагере оказались и мэры обеих столиц, которые откровенно поддерживали импорт из-за боязни роста цен как главного фактора нестабильности.

Депутаты-коммунисты, отстаивающие трактовку продовольственной безопасности в терминах защиты внутреннего рынка и поддержки отечественного производителя, не смогли отстоять свою точку зрения, поскольку их призыв к продовольственной самодостаточности в 1990-е годы был экономической авантюрой ввиду беспрецедентного падения аграрного сектора. Обсуждение, инициированное коммунистами, не привело к принятию соответствующего федерального закона. Даже самая «левая» Дума не могла проигнорировать доводы оппонентов – экономические условия не дают возможности говорить о самообеспечении страны продовольствием, поэтому форсированное сокращение импорта может вызвать социальные потрясения. Кроме того, в Государственной думе хорошо понимали, что даже если такой закон будет принят, на него наложит вето Президент Б. Ельцин. Правящие силы во главе с Б. Ельциным не впустили концепт продовольственной безопасности в официальную политическую риторику.

Приход В. Путина дал надежду политическим силам, именуемым себя «государственниками», провести закон о продовольственной безопасности. Однако попытки фракции КПРФ подготовить проект соответствующего закона ничем не закончились. Разработанный летом 2008 г. законопроект «О государственной политике в области продовольственной безопасности РФ» [Продовольственная безопасность… 2008] не был принят, но способствовал позиционированию коммунистической фракции как патриотично ориентированной в противовес правительству, лишенному этих чувств.

Впрочем, тема была электорально важной, и «единоросы» регулярно пытались перехватить у коммунистов лидерство в обсуждении проблемы. Например, провели в 2004 г. научно-практическую конференцию «Продовольственная безопасность России», инициировали акцию «Покупай российское!». Но народ помнит героев, и проблематика продовольственной безопасности прочно связана в памяти с инициативами КПРФ.

Однако в официальный дискурс власти продовольственная безопасность не перешла. Не в последнюю очередь это было связано с тем, что В. Путин в период первого хождения во власть склонялся к либеральному сценарию развития страны, хоть и с явным имперским уклоном, тогда как тема продовольственной безопасности была визитной карточкой коммунистической оппозиции. Так или иначе, но вплоть до 2010 г. понятие «продовольственная безопасность» не входило в расхожий пропагандистский лексикон правящей элиты, оставаясь предметом кулуарных обсуждений политиков и специалистов.

Указ Президента Д. Медведева:

Доктрина продовольственной безопасности РФ (2010 г.)

В связи с этим многих удивило, что в конце января 2010 г. Указом Президента России «Доктрина продовольственной безопасности РФ» была утверждена [Указ Президента… 2010]. Что сделало возможным ее принятие? Каково ее содержание?

В Доктрине прямо и однозначно сформулировано: «Продовольственная безопасность Российской Федерации – состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации…» И далее: «Продовольственная независимость Российской Федерации – устойчивое отечественное производство пищевых продуктов в объемах не меньше установленных пороговых значений его удельного веса в товарных ресурсах внутреннего рынка соответствующих продуктов». (Выделено курсивом авторами статьи.) Таким образом, Указ Президента Д. Медведева зафиксировал тождественность понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственная независимость», резко обозначив российскую специфику в трактовке этого концепта.

Принятая в 2010 г. Доктрина продовольственной безопасности ставила задачу достижения к 2020 г. пороговых значений самообеспечения страны основными продуктами питания: зерно – 95 %, сахар – 80 %, растительное масло – 80 %, мясо и мясопродукты – 85 %, молоко и молокопродукты – 90 %, рыбная продукция – 80 %, картофель – 95 %, соль пищевая – 85 %.

Сильно ли Россия отстояла от этих контрольно-целевых показателей? Если исчислять продовольственную независимость буквально так, как это зафиксировано в Доктрине, т. е. исходя из доли импорта в товарных ресурсах внутреннего рынка, то ситуация представлялась, действительно, трагической: доля импорта продовольствия на внутреннем рынке России составляла в 2005 г. – 28,2 %, в 2010 г. – 32,5 %, в 2012 г. – 31,4 %. Однако аграрные экономисты доказывали, что правильнее измерять продовольственную независимость с учетом экспортной составляющей: не как долю отечественной продукции в товарных ресурсах, а как отношение объема производства к объему личного и производственного потребления внутри страны. При такой методике расчета Россия близка к намеченным показателям продовольственной независимости, имея при этом положительную динамику [Шагайда, Узун, 2015] (табл. 7).

Но научные штудии о том, как правильно исчислять продовольственную независимость страны, не перешли в общественную полемику, где господствовала простая схема: много импорта на полках магазинов – однозначно плохо. Популяризация идей Доктрины в общественном мнении была положена на простую схему: есть страны, которые экспортируют продовольствие, а есть страны-импортеры. Россия должна сойти с «иглы импорта» и в перспективе перейти в разряд экспортеров. Подавляющее большинство россиян не знают, что мир не живет по таким упрощенным схемам. Например, США, крупнейший экспортер сельскохозяйственной продукции, является также крупнейшим импортером продовольствия, при чем по одним и тем же товарным позициям. Та же ситуация в странах Евросоюза, в Китае.

Таблица 7

Продовольственная независимость России по основным продуктам (%)

Продовольственной независимостью от импорта содержание Доктрины не исчерпывалось, в ней говорилось о качестве продовольствия, о его физической и экономической доступности для населения. Но очевидно, что реальные следствия для аграрной политики имели именно контрольно-целевые показатели самообеспечения рынка.

Напомним, что концепт продовольственной безопасности порожден глобалистским дискурсом. Но интерпретации продовольственной безопасности встроены в каталоги смыслов, форматирующих национальную идентичность, что предполагает различное отношение к глобализации, международной конкуренции. Россия резко отклонилась от глобалистского дискурса, увязав продовольственную безопасность с независимостью от импорта, взяв курс на создание условий самообеспечения основными продуктами питания [Wegren, 2010; Вегрен, Троцюк, 2013].

Принятие Доктрины стало возможным ввиду позитивных изменений в российском агробизнесе в 2000-е годы. Прежде на фоне катастрофического спада в АПК о продовольственной безопасности говорили преимущественно оппозиционные политики. Теперь же на фоне успехов в АПК привлечение внимания к продовольственному рынку стало приносить политические дивиденты правящей элите. Кроме того, готовясь уступить место В. Путину, Д. Медведев пытался расширить список важных дел, связанных с его правлением. Продовольственная безопасность обещала быть удачным слагаемым политического имиджа.

Интерпретация продовольственной безопасности в духе самообеспечения была вписана в общий вектор растущего недоверия к неолиберальному консенсусу, следовала традиции противопоставления национально ориентированной политики 2000-х годов «космополитичным» реформам 1990-х.

Чтобы лучше понять «дух» Доктрины, дадим слово одному из авторов этого документа. Нам удалось взять интервью у человека, причастного к ее созданию. Это уникальная история, в ней важны все детали, поэтому позволим себе привести довольно пространный фрагмент интервью:

«Я закончил факультет, который был организован по указанию Иосифа Виссарионовича Сталина для создания оружия возмездия. Занимался проблематикой ядерного оружия вплоть до конверсии Горбачева, когда каждому военному ведомству было предложено заняться какой-то гражданской отраслью. И поскольку мы занимались разделением с помощью центрифуги изотопов урана, нам поручили разделять молоко на сыворотку и сливки. И наше суперминистерство, которое добилось паритета с США, начало заниматься разделением молока. Делали сепараторы из материалов атомного назначения, их охотно покупали, потом – под пресс и через Прибалтику продавали на Запад как лом. И специалистов из оборонки забирали. Так я в 1991 г. попал в Министерство сельского хозяйства… После дефолта я пришел сюда (место работы не указываем ввиду анонимности интервью). Мы сформулировали концептуальные основы продовольственной безопасности. Мой центр выиграл тендер на разработку критериев продовольственной безопасности. Мы вышли с предложением выпустить Закон, пять лет за него боролись, начиная с 1995 г. Но Ельцину доложили из Министерства экономики, что обеспечение продовольственной безопасности не по силе нашему бюджету, и что такой закон принимать нельзя. После этого я сказал людям в Совете Федерации и в Госдуме: “Мужики, действительно, чтобы закон реализовать, нужны средства, но давайте сделаем так: введем доктрину не законом, а указом президента”. …Мы ввели понятие “продовольственной независимости”. Ведь продовольственную безопасность можно купить. Возьмите Гонконг – он не производит продовольствия, но продовольственную безопасность себе обеспечивает. Но представьте себе, что завтра перекроют торговые сети Гонконга, и что там будет? У нас в Доктрине заложена продовольственная независимость на уровне 80 %. То есть если сейчас нам бы объявили любое эмбарго, мы уменьшим выдачу хлеба на 20 %» (научный сотрудник).

Так причудливо сложились обстоятельства: военный специалист по созданию «оружия возмездия» в результате конверсии перешел в аграрную сферу. Доктрина продовольственной безопасности унаследовала типичные черты подхода: быть начеку и помнить, что враг не дремлет.

Конечно, у Доктрины были свои критики. Это были претензии к ее декларативности, отсутствию прописанных механизмов реализации, недостаточности выделенных средств, а потому ничтожно малому влиянию на развитие аграрной сферы. Доктрину обвиняли в том, что она паразитирует на уже принятых документах, регулирующих аграрную сферу [Барсукова, 2012]. Однако трактовка продовольственной безопасности как независимости от импорта возражений не вызывала. Эта была частная критика в рамках общего принципиального согласия. Российские аграрии и политики при поддержке населения взяли курс на самообеспечение страны с перспективой возвращения России былого величия сильнейшей аграрной державы мира. Экономические показатели говорили об утопичности этой цели в ближайшей и среднесрочной перспективе. Но в России довольно часто провозглашались утопичные цели, и чем масштабнее, грандиознее была утопия, тем активнее пытались ее реализовать. Например, построить коммунизм. Равнение на утопию было привычным и понятным делом для россиян.