Читать книгу Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер - Страница 14

Через несколько часов после того как 8 июня 2001 г. Тони Блэр одержал судьбоносную победу, получив власть на второй срок, он обратился к народу Великобритании и сказал, что результаты этих выборов и есть «мандат на реформу… наказ обеспечить реализацию предвыборных обещаний о преобразованиях». Один из самых популярных таблоидов страны – газета «Daily Mirror» обобщила настроение британской общественности, поместив на первой полосе броский заголовок «Get Back to Work!» («Принимайтесь за работу!»).

Спустя несколько дней мне позвонил главный личный секретарь премьер-министра Джереми Хейвуд и сообщил, что премьер подтвердил свое намерение создать под моим руководством специальную Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

– На обговоренных условиях? – уточнил я.

– Каких условиях? – спросил Хейвуд напряженно, возможно, в ожидании непомерных запросов заработной платы.

– Офис на Даунинг-стрит, 10 и непосредственное подчинение Блэру, – ответил я.

Он облегченно вздохнул:

– Это не проблема.

На следующей неделе меня пригласил и принял премьер-министр, чтобы лично подтвердить свое предложение. И хотя он этого не говорил, я почувствовал в тот момент, что задача выполнить наказ на проведение реформ, который, по его мнению, дал ему британский электорат, переходил ко мне. У меня же к нему был всего один вопрос: будет ли он лично и постоянно уделять внимание Группе и ее работе? И в качестве примера я привел деятельность сэра Дерека Райнера, проводившего в 1980-х гг. анализ деятельности министерств, в котором Маргарет Тэтчер принимала самое живое участие. Блэр с готовностью согласился. И сразу после этого меня проводили в мой будущий небольшой, слегка обшарпанный кабинет всего в нескольких ярдах от кабинета премьера. Однажды я прочел, что в Белом доме о статусе чиновника администрации судят по близости его кабинета к офису президента. В этом смысле мне не на что было жаловаться[60].

Через день или два о моем назначении известили общественность. Газета «Times» от 22 июня 2001 г. написала: «Главный специалист по школьным стандартам прибыл на подкрепление в Уайтхолл». Только что назначенный министром внутренних дел Дэвид Бланкетт, с которым я так много сотрудничал на протяжении четырех лет его пребывания на посту министра образования, прислал мне письмо с выражением сердечных поздравлений. «Я с нетерпением жду нашего сотрудничества на новом поприще. Надеюсь, Вы постараетесь не слишком на нас наседать». Передо мной была поставлена необычайно сложная задача, но я ни минуты не колебался и не отказался от этой возможности. Я страстно верил в то, что трещащую по швам и весьма неэффективную систему государственных услуг Великобритании необходимо реформировать. Ее значительное усовершенствование изменило бы жизнь миллионов людей.

Я чувствовал, что это был переломный момент в британской политике. Либо мы сумеем доказать, что инвестирование заработанных нелегким трудом денег налогоплательщиков ощутимо улучшает жизнь общества, как я и надеялся, либо волей-неволей мы окажемся в ситуации, когда в обществе богатые люди будут иметь средства для оплаты качественных услуг, а государственные услуги останутся жалким прибежищем для тех слоев населения, которые не могут себе позволить ничего лучшего. Кроме того, реформы в области образования, которые Бланкетт и я проводили на протяжении предыдущего срока правления лейбористов, и Блэр, и общественность расценивали как несомненный и самый заметный успех в выполнении предвыборных обещаний. В то время я еще считал, что с работой в Министерстве образования ничто не сравнится, но предвкушал возможность усовершенствовать, а затем применить на практике в области других государственных услуг знания, приобретенные на ниве реформирования образования.

В любом случае я ощущал огромный внутренний подъем. На протяжении минувшего года я постоянно твердил советникам Блэра, включая Дэвида Милибанда, что они не о том меня спрашивают. Когда мы с ними обсуждали политику в области образования, то, как правило, от меня ждали новых смелых идей. Разумеется, в этом не было ничего плохого, но я постоянно повторял, что не мешало бы поинтересоваться, насколько эффективно мы реализуем намеченную политику и приводит ли это к каким-либо реальным результатам. Подобные вопросы задевали обитателей Даунинг-стрит, 10, поскольку и премьер-министр, и его ближайшие советники были расстроены отсутствием прогресса в реформировании сферы государственных услуг. Блэр и его соратники получили власть, имея большой багаж ведения политических кампаний, но минимальный практический опыт осуществления широкомасштабных реформ. И в отличие от других премьер-министров, управлявших страной в послевоенное время, у Блэра не было опыта руководства крупными организациями. Блэр и его команда полагали, что методы, с помощью которых им удалось добиться триумфальной победы на выборах в мае 1997 г., помогут им и в правительстве. На протяжении большей части первого года пребывания у власти это было в определенной мере справедливо. А пока они изучали механизм действия государственных услуг изнутри. «Новые лейбористы» предполагали, что после 18-летнего пребывания у руля команды Маргарет Тэтчер их встретят с консервативной предвзятостью. И это было вполне естественно. С исторической точки зрения члены Лейбористской партии считали чиновников руководящего звена неотъемлемой частью истеблишмента, а следовательно, людьми, не заслуживающими доверия. На деле же оказалось, что такое подозрение беспочвенно, и это стало приятной неожиданностью. То, с чем мы столкнулись в Министерстве образования, как в зеркале, отражало положение дел в Уайтхолле: в целом государственные служащие положительно воспринимали правительство, уверенно идущее к своей цели и обладающее реальной властью. Не в последней степени это было связано с тем, что именно этих двух качеств в последнюю пару лет так не хватало ушедшему правительству во главе с Джоном Мейджором. Поэтому и в Министерстве образования при Бланкетте, и в Казначействе при Гордоне Брауне государственные служащие были заинтересованы в переменах. Тем более что цель была четко поставлена. Там же, где отсутствовало политическое руководство (например, в социальном страховании), мотивация чиновников была менее ощутимой.

Во время первого срока правления в Министерстве образования мы в большой степени пользовались поддержкой неуемно энергичного постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Он являлся редким по тем временам высокопоставленным чиновником, который добивался результатов вне Уайтхолла, как в местном правительстве, так и в Агентстве по социальным пособиям (Benefits Agency)[61]. К сожалению, в Уайтхолле очень не хватало подобного руководства. Там плохо представляли себе, что необходимо для практического выполнения предвыборных обещаний. И это открытие стало неприятным сюрпризом для Блэра и его соратников. Неспособность осознать необходимость радикальных социальных реформ была ошибкой, которую сам Блэр понял с опозданием, и это дорого ему обошлось. Опубликованная в 2000 г. Белая книга «Modernising Government» («Модернизация правительства») получилась посредственной и «беззубой».

Вдобавок попытки добиться политического влияния через аппарат Кабинета министров[62] также оказались сомнительными по эффективности. Члены кабинета в первый срок правления (например, Питер Манделсон и Чарли Фальконер), несомненно, обладали влиянием благодаря своим связям с премьер-министром. Однако в целом концепция аппарата Кабинета министров как «проводника» воли премьера в правительстве провалилась. Летом 1998 г. при первой перестановке кадров Блэр назначил в аппарат кабинета Джека Канингема с четкой миссией проводить в жизнь идеи правительства. Но результат был мизерным. Когда в аппарате с аналогичной миссией пришла Мо Моулам[63] после напряженной работы в Северной Ирландии, это тоже не дало эффекта.

С учетом отсутствия реформ в сфере государственной службы и невозможность проводить свою линию неудивительно, что Блэр испытывал разочарование, которое выразил в июле 1999 г. в знаменитой речи, где говорилось «о шрамах у него на спине». Несмотря на полученный во время всеобщих выборов мандат безграничного доверия избирателей и – на тот момент – всеобъемлющую власть на политической арене, Блэр обнаружил не просто слабость имевшихся у него рычагов управления, но и то, как далеко могут зайти руководители государственной службы, чтобы отстоять существующий статус-кво, даже если он был неадекватным. Отсюда и резкие высказывания Блэра в выступлении в Ассоциации рискового капитала (Venture Capital Association) [Riddell, 2005, p. 39]:

Мы стараемся добиться перемен в государственном секторе и коммунальных службах. После двух лет пребывания в правительстве у меня шрамы на спине, и бог знает, что будет спустя еще некоторое время. У тех, кто работает в общественном секторе, больше, чем у любой другой группы населения, с которой мне приходилось сталкиваться, глубоко укоренилось убеждение, что если что-то всегда делалось определенным образом, то так должно быть и впредь.

Эти высказывания вызвали бурный и разноречивый отклик у общественности, а у руководителей профессиональных союзов коммунальных служб – ярость. Как смеет премьер-министр так критически отзываться о трудящихся, которых, по его словам, он представляет?! Мнение большинства сводилось к тому, что премьер-министр допустил оплошность. Возможно, если взглянуть на ситуацию объективно, так оно и было. Однако моя реакция в то время оказалась иной. Я тогда был очень занят реализацией программ правительства по повышению грамотности, улучшению знаний математики и суровым подходом Блэра к неэффективно работающим школам, поэтому мое мнение отличалось от точки зрения большинства. Во-первых, я считал, что премьер-министр попал точно в цель. Я чувствовал то же самое, находясь на переднем крае реформ в сфере государственных услуг. Во-вторых, и это сыграло решающую роль в создании Группы, сказанное Блэром свидетельствовало о том, что премьер в своем стремлении добиться реальных подвижек в системе извлек нелегкие уроки из попыток решить эту сложную, запутанную и всегда противоречивую задачу. Освещение темы в СМИ с выгодной для правительства точки зрения не решало проблемы.

Уроки, извлеченные из практики, стали еще убедительнее зимой 1999/2000 г., когда разразилась эпидемия гриппа, высветившая все недостатки Государственной службы здравоохранения (National Health Service – NHS). Началась радикальная реформа, последовали существенные инвестиции в здравоохранение, которые подкрепили подход Блэра к этому сектору экономики. В лице Алана Милбурна, назначенного как раз за несколько месяцев до кризиса на пост министра здравоохранения, Блэр обрел союзника, обладавшего высоким интеллектом и сильной политической волей, необходимыми для того, чтобы продвигать вперед честолюбивые замыслы правительства и разжать мертвую хватку производителей. Как писал Питер Ридделл[64], после 2000 г. сформировалось «ясное представление», или стратегия явно демократического толка, то есть убеждение, что для решения существующих в Великобритании проблем и улучшения положения в сфере государственных услуг необходима активная позиция правительства, подкрепленная увеличением расходов на социальные нужды [Riddell, 2005, p. 55].

После того как эту стратегию, сформулированную в 2000 г., в 10-летнем плане развития здравоохранения, в более общем виде применили к общественному сектору (в том же году – при составлении обзора расходных статей), как никогда очевидной стала потребность в эффективном осуществлении намеченной премьер-министром программы и по отношению к компетентной государственной службе. Короче говоря, к 2000 г. для Блэра было очевидно, что применительно к государственному сектору, реформирование которого всегда было его приоритетом, нужно выполнить предвыборные обещания или погибнуть. Вот что писал об этом тот же Ридделл: «Именно в этот период советники премьера (особенно Дэвид Милибанд в отделе политики) были убеждены, что правительству следует сосредоточить усилия на практическом выполнении уже взятых на себя обязательств, а не увеличивать бесконечное множество новых инициатив» [Riddell, 2005, p. 103]. Мой собственный опыт подтверждает заявление Ридделла: Милибанд начал направлять ко мне, тогда еще работавшему в Министерстве образования, чиновников из других министерств на сеансы политического психоанализа.

Именно на базе этого опыта и зашел разговор о создании чего-то вроде Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. За несколько недель до выборов, после беседы с Милибандом, Джереми Хейвуд предложил мне написать докладную записку о том, как я представлял себе будущую работу такой Группы. И содержание этого документа стало предметом для обсуждения сначала с самим Хейвудом, а потом с руководителем аппарата премьера Джонатаном Пауэллом и с сэром Ричардом Уилсоном, главой аппарата Кабинета министров. Поскольку теперь мне уже официально предложили руководить Группой, служебную записку можно было рассматривать как предложение о структуре будущего подразделения. В предложение входили две новаторские концепции, которые с ретроспективной точки зрения можно назвать ослепляющими проблесками очевидного.

Во-первых, документ в большей степени, чем описание организационной структуры Группы, призванной контролировать выполнение внутренней политики правительства, отражал необходимость энергичного и неустанного осуществления ключевого набора приоритетов, намеченных премьер-министром. Такая концентрированность на жизненно важных целях потребовала от премьер-министра и правительства определить круг преимущественных направлений работы и неукоснительно их придерживаться, чего не было ни во время всего первого срока пребывания Блэра у власти, ни при любом другом правительстве. Это также означало, что Группа должна быть небольшой, мобильной, ее нельзя превращать в огромную бюрократическую структуру, надзирающую за еще более громоздкой бюрократической структурой, что было бы абсурдом в духе Кафки.

Во-вторых, в документе предлагалось, чтобы премьер-министр проводил серию совещаний по ходу реализации реформ раз в два-три месяца. На таких совещаниях соответствующие министры должны докладывать о достигнутых результатах по реализации намеченных приоритетов. В Уайтхолле самый ценный ресурс – это время премьер-министра. Предложенные мною отчетные совещания по ходу реализации реформ, идею проведения которых премьер-министр одобрил, когда предлагал мне создать Группу, доказывали, что для выполнения предвыборных обещаний потребуется немалая часть этого ресурса, и Блэр был к этому готов. Эти совещания для министров, приглашенных на них, явно представляли определенную угрозу, но вместе с тем этим людям предоставлялась возможность объяснить свою позицию, принять участие в дискуссии, обсудить решение, привлечь внимание премьер-министра и его самого к решению насущных вопросов. Разумеется, члены кабинета имеют регулярный доступ к премьеру. А вот заместители министра, не входящие в состав кабинета, были рады случаю познакомить премьера со своей работой, ведь от этого могло зависеть их продвижение по службе. Таким образом, можно сказать, что именно так и реализовалась роль «проводника» политики премьера, отведенная Группе; и она могла делать это эффективно.