Читать книгу Монетизация льгот - Михаил Петров - Страница 3

В Российской Федерации в настоящее время проживает 30 коренных народов общей численностью около 200 тыс. человек, что составляет менее 2 % от общей численности населения Севера.

Коренные народы традиционно являются кочевыми, полукочевыми и сельскими жителями (около 75 % этого населения проживает в сельской местности).

Негативные процессы в социально-экономическом развитии этих народов крайне усилились в период перехода страны к рыночным отношениям и привели к разрушению хозяйственных основ их жизнедеятельности и катастрофическому снижению уровня жизни.

Законодательную основу гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов формирует ФЗ от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г.).

Существующая правовая база в решении озвученного вопроса не отличается большим разнообразием, поэтому малейшие изменения в ней могут существенным образом переформировать устоявшуюся систему гарантий, льгот и компенсаций. Именно в этом аспекте столь необходимо оговорить те нюансы и «подводные камни», которые привнес Закон о замене натуральных льгот социальными гарантиями и денежными выплатами. Озвученный Закон не отличается широким нормативным содержанием, кардинальным образом меняющим представления социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации. Однако некоторые из них вносят определенную корректировку в государственную политику в этой области, поэтому пересмотр бытующей в настоящее время ситуации необходим.

Законодательному воздействию подвергнуты народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. К числу таковых, опять-таки с легкой руки властей предержащих, отнесены: абазины (Карачаево-Черкесская Республика); алеуты (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); алюторцы (Корякский автономный округ); бесермяне (Удмуртская Республика); вепсы (Республика Карелия, Ленинградская область); долганы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края, Республика Саха (Якутия)); ижорцы (Ленинградская область); ительмены (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Магаданская область); камчадалы (районы Камчатской области, Корякский автономный округ); кереки (Чукотский автономный округ); кеты (Красноярский край); коряки (Корякский автономный округ, районы Камчатской области, Чукотский автономный округ, Магаданская область); кумандинцы (Алтайский край, Республика Алтай, Кемеровская область); манси (Ханты-Мансийский автономный округ, районы Тюменской области, Свердловская область, Республика Коми); нагайбаки (Челябинская область); нанайцы (Хабаровский край, Приморский край, Сахалинская область); нганасаны (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, районы Красноярского края); негидальцы (Хабаровский край); ненцы (Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, районы Архангельской области, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Коми); нивхи (Хабаровский край, Сахалинская область); ороки (ульты) (Сахалинская область); орочи (Хабаровский край); саамы (Мурманская область); селькупы (Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Красноярский край); сойоты (Республика Бурятия); тазы (Приморский край); теленгиты (Республика Алтай); телеуты (Кемеровская область); тофалары (Иркутская область); тубалары (Республика Алтай); тувинцы-тоджинцы (Республика Тыва); удэгейцы (Приморский край, Хабаровский край); ульчи (Хабаровский край); ханты (Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, районы Тюменской области, Томская область, Республика Коми); челканцы (Республика Алтай); чуванцы (Чукотский автономный округ, Магаданская область); чукчи (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); чулымцы (Томская область, Красноярский край); шапсуги (Краснодарский край); шорцы (Кемеровская область, Республика Хакасия, Республика Алтай); эвенки (Республика Саха (Якутия), Эвенкийский автономный округ, районы Красноярского края, Хабаровский край, Амурская область, Сахалинская область, Республика Бурятия, Иркутская область, Читинская область, Томская область, Тюменская область); эвены (Республика Саха (Якутия), Хабаровский край, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ, районы Камчатской области); энцы (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ); эскимосы (Чукотский автономный округ, Корякский автономный округ); юкагиры (Республика Саха (Якутия), Магаданская область)[3].

С 1 января 2005 г. жизнь отдельно взятых граждан, принадлежащих к одному из названных народов, компактно проживающих на территории Российской Федерации, в части обеспечения ряда прав и гарантий выбывает из-под контроля местных или региональных властей. Предположительно решением вопросов обеспечения самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов Российской Федерации, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов займутся федеральные органы власти и в первую очередь Правительство РФ.

Вместе с тем буквальное толкование Закона о монетизации льгот позволяет отметить, что намечается некоторое свертывание государственной политики в области обеспечения прав малочисленных народов на социально-экономическое и культурное развитие. Такой вывод обусловливает отмена законодателем ст. 4 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», которая, в частности, обязывала органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивать права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Малейшие попытки заполнить образовавшийся правовой вакуум на сегодняшний день отсутствуют. Таким образом, складывается мнение, что проводится очередная попытка перехода коренных народов к развитию на принципах самообеспечения, первый шаг на пути которой был заложен постановлением Правительства РФ от 27 июля 2001 г. № 564 «О федеральной целевой программе “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года”» (с изменениями от 14 февраля, 6 июня 2002 г.). Государство в целях реализации своей социальной сущности наметило ряд мер, предусматривающих социально-правовую защиту и развитие самоуправления коренных народов, создание условий для развития образования, национальной культуры, традиций, языка и обычаев, активного участия этих народов в процессе решения экономических и социальных проблем, в том числе на международном уровне, которые предположительно могут быть выражены в проведении мероприятий в области социальной поддержки коренных народов, предусматривающих приведение в соответствие с новыми экономическими условиями системы социальных льгот, гарантий и компенсаций, предоставляемых этим народам, и социальную поддержку малообеспеченных семей. Также предусматриваются меры по созданию условий для деятельности объединений коренных народов, а также национально-культурных обществ.

Предусматриваются реконструкция и строительство школ. Намечено создание кочевых школ и классов (8-летних и начальных школ в малых селах, малокомплектных начальных школ на вновь организуемых факториях и возрождаемых поселениях (общинах), кочевых классов, семейных школ в тундре на базе школ-интернатов). Будет обеспечено применение нетрадиционных форм обучения детей кочевого населения в виде летних сессий, экстерната, индивидуального и домашнего обучения.

Намечается создание экономических лицеев, финансово-экономических колледжей, региональных и межрегиональных школ бизнеса с углубленным преподаванием основ рыночной экономики и новых практических дисциплин, школ национальных промыслов и ремесел, спортивных школ.

Будут приняты меры по созданию письменности четырех коренных народов, не имеющих ее (орочей, ороков, нганасанов, энцев), по обеспечению образовательных учреждений учебниками нового поколения, в том числе по русскому языку с учетом языковой специфики, учебными наглядными пособиями и транспортом.

Для подготовки специалистов в системе профессионально-технического и среднего специального образования предусматривается расширение сети средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ с ориентацией на традиционные отрасли хозяйствования. На базе средних специальных образовательных учреждений и профессионально-технических училищ намечается создание отделений по подготовке специалистов для нетрадиционных отраслей (минерально-сырьевой, энергетической, гидрометеорологической, транспортной, туристической).

В целях расширения возможностей коренных народов для получения высшего образования намечено создание филиалов высших учебных заведений на базе существующих на Севере образовательных учреждений и предусмотрено выделение целевых мест для обучения национальных кадров в высших учебных заведениях Российской Федерации.

Предусматривается реализация комплекса мероприятий по формированию системы содействия занятости населения, подготовки и переподготовки национальных кадров, созданию рабочих мест. На базе действующей образовательной системы намечается создание центров подготовки, переподготовки и повышения квалификации национальных кадров. Будут организованы службы содействия занятости населения по трудоустройству, профессиональной ориентации и профессиональному обучению коренных народов.

Получит развитие издательско-просветительская деятельность (издание книг и учебников на языках коренных народов, сборников национального фольклора, антологий по истории этих народов и др.).

Намечается развитие библиотечной сети и пополнение книжных фондов изданиями на языках коренных народов, создание архивов и фондов национального фольклора, национальных музеев и музейных комплексов, организация этнических и этнографических культурных центров и филиалов, а также строительство новых культурных центров.

Планируется проведение фестивалей культуры, праздников оленеводов и охотников, традиционных спортивных состязаний, оказание поддержки самодеятельному творчеству коренных народов.

Предусматриваются меры по оказанию поддержки и развитию туризма, особенно его перспективных направлений на территориях проживания и хозяйственной деятельности коренных народов.

Однако окончательные сроки реализации таковых оттянуты до 2011 г.

Механизм реализации намеченных действий имеет трехступенчатую структуру и предусматривает использование различных форм и методов государственного регулирования. На федеральном уровне осуществляются управление, координация и контроль за их реализацией, прямое финансирование из федерального бюджета, установление льгот, создание благоприятного инвестиционного климата, формирование механизма государственных закупок продукции традиционных отраслей хозяйственной деятельности коренных народов, заключение договоров (контрактов) с инвесторами и исполнителями программных мероприятий, разработка нормативно-правовой базы, научное и правовое сопровождение.

В целях эффективного управления финансовыми ресурсами, направляемыми на реализацию программных мероприятий, будут привлечены заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

На уровне органов государственной власти субъектов РФ осуществляется финансирование из средств бюджетов субъектов РФ, предоставление льгот по налогам и тарифам, установленным в соответствии с региональным законодательством, заключение договоров по разведке и использованию минеральных ресурсов на территориях проживания коренных народов, а также заключение лизинговых соглашений, согласование титульного списка строек, проектов и мероприятий, имеющих важное значение для этих народов.

На уровне органов местного самоуправления решаются находящиеся в их компетенции вопросы финансирования, нормативно-правового регулирования жизнедеятельности коренных народов, осуществление оперативного контроля за реализацией мероприятий и проектов.

Ответственность за реализацию комплекса мероприятий по улучшению социально-экономического положения коренных малочисленных народов в полном объеме и в установленные сроки, за эффективное и целевое использование средств, направляемых на ее осуществление, несет Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации.

Отмеченные выше цели и намеченные мероприятия до настоящего времени остаются декларативными и не имеют под собой достаточного правового базиса. Законодатель предусматривает перераспределение обязанностей в области нормотворчества по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, регулирования деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Снимая обозначенные вопросы компетенции с региональных и местных органов власти, все бремя ответственности в этом направлении с 2005 г. перекладывается на территориальные органы общественного самоуправления малочисленных народов, т. е. на общины, иных представителей этнических общностей.

Создание подобного структурного подразделения в области гарантий прав малочисленных этносов происходит, по мнению законодателя, в целях социально-экономического и культурного развития, защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов, а также для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения лиц, относящихся к малочисленным народам, в местах их компактного проживания. И, по-видимому, именно в этих целях представители малочисленных народов ограничены в занятии мест в законодательных (представительных) органах субъектов РФ и представительных органах местного самоуправления сообразно предоставляемым квотам. Норма ст. 13 Закона о защите прав коренных малочисленных народов РФ, составляющая правовую основу квотирования, с января 2005 г. прекращает свое существование.

Схожие противоречия наблюдаются и в правовом регулировании национально-культурных автономий. Вступающие в силу с января 2005 г. изменения законодательства в этой области утрачивают ранее жесткие позиции в правовом регулировании вопросов финансового обеспечения, культурного и иного содействия в развитии национально-культурных автономий как форм национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.

Нововведения, принятые в этой области государственной политики, позволяют региональным и местным органам власти осуществлять, если можно так выразиться, дозированное регулирование и содействие в отдельных вопросах национально-культурного самоопределения национальных меньшинств.

Так, в частности, чтобы не быть голословным, приведем пример такого рода ослабления государственной политики. С 1 января 2005 г. органы государственной власти вправе выбирать, оказывать ли содействие национально-культурным автономиям в издании книг, выпуске периодической печати, организации телерадиовещания, создании средств массовой информации как на русском, так и на национальных (родных) языках; обмене теле– и радиопрограммами, аудио– и видеоматериалами, печатной продукцией на национальных (родных) языках между субъектами РФ, а также между Российской Федерацией и иностранными государствами или нет. Однако ранее возможной альтернативы в этой области не существовало, решение соответствующего вопроса должно было быть исключительно в пользу этих самых автономий.

Приблизительно схожая картина наблюдается и в области финансовой поддержки национально-культурных автономий со стороны государства и местного самоуправления. До недавнего времени в целях сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ:

1) предусматривали в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов РФ ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям;

2) учитывали национальные потребности при формировании и расходовании федеральных фондов регионального развития;

3) создавали специальные федеральные, региональные фонды национально-культурного развития;

4) предоставляли национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ (ст. 19 ФЗ от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (с изменениями от 21 марта 2002 г., 10 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.)). В силу законодательного распределения полномочий между вертикальными ветвями власти все бремя финансовой поддержки возложено на региональные органы власти, и, как следствие, происходит отток денежных средств на цели сохранения национальной самобытности, развития национального (родного) языка и национальной культуры, реализации национально-культурных прав граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям.

Следует также отметить, что перераспределение соответствующих финансовых потоков, выделение в бюджете субъекта РФ финансовых средств для оказания поддержки национально-культурным автономиям стало исключительным правом, а не обязанностью, как было ранее, что кардинальным образом меняет политику государства в обозначенной области защиты своих граждан.

В числе ухудшений положения национально-культурных автономий можно отметить и то обстоятельство, что финансовые вливания, направленные на развитие данной отрасли, лишаются целевой направленности. Следствием подобной государственной опеки стала утрата возможности выявления путей распределения денежных средств, предоставленных для нужд национально-культурных автономий.