Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) - С. Е. Чаннов - Страница 5

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления – информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее – подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности;

2) государственные органы – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации;

3) пользователь информацией – гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом;

4) запрос – обращение пользователя информацией в устной или письменной форме, в том числе в виде электронного документа, в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа;

5) официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления (далее – официальный сайт) – сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»), содержащий информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, электронный адрес которого включает доменное имя, права на которое принадлежат государственному органу или органу местного самоуправления.

1. Согласно Закону в понятие «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» включается любая информация, относящаяся к деятельности этих органов. При этом таковая информация может быть создана в пределах собственных полномочий самого государственного органа и органов местного самоуправления либо поступить в указанные органы и организации. Видимо, в данном случае имеется в виду информация, относящаяся к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления.

Интересно то, что Закон к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относит также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления – муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иную информацию, касающуюся их деятельности.

В то же время непонятно, почему законодатель к информации о деятельности органов местного самоуправления относит только муниципальные правовые акты, тогда как порядок формирования и деятельности муниципальных органов могут быть предусмотрены и федеральными законами.

2. Внимание привлекает трактовка Законом понятия «государственные органы». К ним Закон относит – органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Из текста статьи вытекает, что понятие «государственный орган» шире, нежели понятие «орган государственной власти». Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума от 10 февраля 2009 г. № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих»[10]. В нем говорится, в частности, о возможности оспаривания по правилам гл. 25 ГПК РФ решения, действия (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

Следует отметить, что среди ученых существует мнение, согласно которому «понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти»[11].

Известный ученый Д.Н. Бахрах выделяет общие признаки, характерные в целом для государственных органов. Эти органы:

1) являются организованными коллективами:

2) являются автономными частями государственного аппарата;

3) осуществляют государственные функции, реализуют публичный интерес;

4) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

5) обладают собственной компетенцией;

6) несут ответственность перед государством за свою деятельность;

7) учреждаются государством;

8) имеют положение, структуру и осуществляют деятельность, регламентированную правом[12].

В числе признаков, характеризующих государственные органы, выделяют также:

наличие государственно-властных полномочий; функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

непосредственное занятие работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства[13].

Ученые представители теории права под государственным органом понимают учреждение, участвующее в пределах своей компетенции в осуществлении функций государства и наделенное для этого соответствующими властными полномочиями[14].

Как видно из приведенных определений, принципиальных различий в определении понятий «орган государственной власти» и «государственный орган» не наблюдается[15].

3. К пользователям информации комментируемый Закон относит граждан (физических лиц), организации (юридические лица), общественные объединения, государственные органы, органы местного самоуправления.

Такую конструкцию нельзя назвать безупречной. Представляется более верным указывать в качестве субъекта прав на доступ к информации не только граждан РФ, но и иностранцев и лиц без гражданства. Более того, термин «юридические лица» охватывает не все заинтересованные субъекты. Как быть в данном случае индивидуальному предпринимателю, фермерскому хозяйству (они уже не граждане, но и не организации), если им нужна информация?[16]

Более того, такая формулировка противоречит и самой Конституции РФ, которая в ст. 29 (ч. 4) закрепляет право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.

Иными словами, согласно Конституции носителями исследуемого права выступают не только российские граждане, но и иностранцы и лица без гражданства. Анализируемая норма явно ограничивает правовые возможности иностранцев и лиц без гражданства. Хотя законодательно установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

4. Комментируемый Закон дает определение запроса. Запрос понимается не только как право на получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения законодательно установленных требований, но и как возможность не обосновывать необходимость получения информации.

5. Комментируемый Закон вводит понятие «официальный сайт государственного органа или органа местного самоуправления». В целях реализации права граждан и организаций на информацию в электронной форме государственные органы и органы местного самоуправления подключают свои информационные системы к сети «Интернет», открывают для неограниченного доступа официальные сайты, выделяют адреса электронной почты для получения запросов и передачи запрашиваемой информации.

Такой сайт должен содержать информацию о деятельности государственного органа или органа местного самоуправления.