Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (постатейный) - А. Н. Борисов, Александр Николаевич Чашин, Инна Евгеньевна Скворцова - Страница 3

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовую основу и принципы организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства Российской Федерации об обязательном пенсионном страховании, лицах, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (далее – лица, имеющие право на дополнительные меры государственной поддержки), а также сведений о детях.

В Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленных письмом Аппарата Государственной Думы от 18 ноября 2003 г. № вн2-18/490[27] предусмотрено, что преамбула (введение) – это самостоятельная часть законопроекта, которая определяет его цели и задачи, но не является обязательной. Но, как видно, преамбула Федерального закона от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования (далее – комментируемый Закон) содержит несколько иное регулирование, а именно определяет предмет регулирования данного Закона.

С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В качестве предмета регулирования комментируемого Закона в первоначальной редакции его преамбулы были названы установление правовой основы и принципов организации индивидуального (персонифицированного) учета сведений о гражданах, на которых распространяется действие законодательства РФ о государственном пенсионном обеспечении (в части трудовых пенсий).

Подготовка к принятию такого законодательного акта началась одновременно с формированием новой пенсионной системы России. Так, в Основных направлениях социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год, утв. Постановлением Правительства РФ от 6 мая 1994 г. № 474[28], отмечалось, что в дальнейшем предусматривается обеспечить постепенный переход к формированию системы пенсионного обеспечения на основе более полной реализации принципов социального страхования, введения механизма индивидуального учета трудового вклада работающих граждан, стимулирующего заинтересованность активной части населения в «зарабатывании» пенсии.

Постановлением Правления ПФР от 24 января 1995 г. № 13 была утверждена Концепция организации персонифицированного учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования[29], в которой в отношении актуальности и состава организации персонифицированного (индивидуального) учета застрахованных лиц отмечалось следующее:

действующая в России система государственного пенсионного страхования формировалась, начиная с 1912 г., и основана на общепринятых в мировой практике принципах всеобщности, обязательности, гарантированности и независимости от форм собственности. Однако механизмы реализации указанных принципов в период перехода России к рыночной экономике нуждаются в корректировке;

хотя в обществе укрепилось понимание пенсионного страхования, как системы самообеспечения работающего населения в пожилом возрасте, однако по нынешнему законодательству назначение пенсий осуществляется независимо от взносов государственного пенсионного страхования. Работающий гражданин России на основе своего предыдущего опыта считает, что уплачиваемые за него (в т. ч. и из его заработной платы) взносы в ПФР не влияют непосредственно на размер пенсии, которая в будущем будет ему назначена. В результате распространено уклонение работодателей и других плательщиков от этих платежей, и следовательно, имеет место снижение сумм средств, которые могут быть направлены на выплату пенсий нынешним пенсионерам;

разгосударствление собственности и изменение экономических отношений в стране привело к ликвидации сложившихся до этого механизмов контроля за соблюдением пенсионного законодательства и достоверностью сведений, представляемых при назначении пенсий. Как показали проведенные ПФР в III-м квартале 1994 г. проверки, до трети справок, представляемых гражданами для назначения пенсии, содержат искаженные значения заработка. В целом можно констатировать, что информационный поток о страховых взносах, стаже и других данных о застрахованных лицах в настоящее время неполон и недостаточно достоверен. Он практически никак не сопоставляется с финансовым потоком – уплачиваемыми взносами ОПС;

в результате, деформируется практическое применение нормы, записанной в преамбуле действующего Закона РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР»: основным критерием дифференциации условий и норм пенсионного обеспечения признается труд и его результаты;

обеспечить соблюдение действующего законодательства, создать мотивацию к уплате страховых взносов, наладить контроль за правильным назначением пенсий и полнее учитывать трудовой вклад граждан можно, применяя механизм персонифицированного (индивидуального) учета тех сведений о застрахованных лицах, которые впоследствии используются при назначении, индексации и выплате трудовых пенсий;

подобный механизм используется в большинстве стран с рыночной экономикой. Учет ведется для каждого застрахованного лица в течение всего его страхового стажа, начиная с первого дня работы. Он предполагает регистрацию всех граждан, начинающих свою трудовую деятельность; своевременное представление сведений о месте работы, заработной плате, профессиональных и других льготах; учет страховых взносов, уплачиваемых за данное застрахованное лицо; назначение пенсий с учетом всего страхового стажа и относительных размеров страховых платежей; индексацию пенсий;

система хранения этих данных должна обеспечить возможность их оперативного использования в ПФР для анализа и прогнозирования процессов, происходящих в пенсионной системе, для планирования при финансировании выплаты пенсий, для более точного определения тарифа и для решения других проблем государственного пенсионного страхования;

персонификация учета застрахованных лиц позволяет создать механизм саморегулирования при сборе страховых взносов: поскольку при назначении пенсий будут использоваться данные этого учета, работники будут заинтересованы в своевременном перечислении страховых взносов работодателями (плательщиками) и будут сами контролировать этот процесс, чтобы данные о взносах соответствовали заработку и были в ПФР. Это должно положительно сказаться на собираемости страховых взносов, привести к увеличению потока денежных средств в ПФР, а следовательно, улучшить обеспечение нынешних и будущих пенсионеров, что и является основной целью данного мероприятия. Фактически, механизм персонифицированного учета обеспечит строгое выполнение РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР»;

в принципе, на основе данных персонифицированного учета можно будет назначать пенсии с учетом всего страхового стажа, что повысит их обоснованность. Появится возможность принятия простых, но эффективных процедур осовременивания заработка и индексации пенсий. В любом случае назначение пенсий на базе данных персонифицированного учета можно будет осуществлять полностью с помощью ЭВМ;

план финансирования выплаты пенсий тоже будет формироваться на основе данных персонифицированного учета пенсионеров и будет точным и достоверным. Ряд макроэкономических показателей, которые определяются сегодня на основе далеко не достоверной статотчетности, могут быть рассчитаны точно с использованием данных персонифицированного учета. Сюда относятся: численность пенсионеров и работающих в целом по России, по регионам и отраслям (профессиям), средняя заработная плата, количество работающих, имеющих льготы для назначения пенсий, количество временно неработающих и др. В результате можно прогнозировать развитие ситуации в области пенсионного обеспечения и необходимые финансовые и другие ресурсы;

индивидуальный учет и контроль создадут предпосылки для развития в будущем реабилитационных услуг работающим, что поможет увеличить их возможность активно трудиться и позже уходить на пенсию;

данные персонифицированного учета позволят более обоснованно рассчитывать и прогнозировать тариф страховых взносов, существенно влияющих на социальные и экономические процессы;

на основании международного опыта можно утверждать, что персонифицированному учету в области государственного пенсионного страхования не найдено лучшей альтернативы. Учитывая, что полный переход на такой вид учета потребует определенного времени, необходимо начинать его безотлагательно.

Чуть позже было издано Постановление Правительства РФ от 7 августа 1995 г. № 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации»[30], которым одобрена Концепция реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Названной Концепцией планировалось ввести персонифицированный учет уплаты страховых взносов и приобретенных пенсионных прав, осуществляемый на основе применения современных средств информатики, и таким образом упорядочить весь процесс осуществления пенсионного обеспечения при переходе на новые принципы назначения пенсий в жесткой зависимости от уплаты страховых взносов. Как отмечалось при этом, такой учет не только укрепит дисциплину плательщиков этих взносов, но и позволит существенно упростить и облегчить процедуру назначения пенсий, избавит от необходимости сбора и представления в органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, многочисленных документов о стаже работы (страхования) и заработке, поскольку эти органы будут располагать всеми требующимися сведениями; в результате сократятся сроки оформления пенсий и отпадет необходимость ведения трудовых книжек, с которыми в условиях перехода к рыночным отношениям связаны многочисленные злоупотребления.

До вступления в силу комментируемого Закона в ч. 1 ст. 96 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (наименование в ред. Федерального закона от 14 января 1997 г. № 19-ФЗ)[31] предусматривалось, что трудовой стаж устанавливается на основании документов, выдаваемых в установленном порядке организациями. Часть 2 указанной статьи указывала, что работа у отдельных граждан по их обслуживанию (в качестве домашней работницы, няни и т. д.) подтверждается справкой организации, с участием которой заключен трудовой договор между нанимателем и работником. Наряду с этим действовало Положение о порядке подтверждения трудового стажа для назначения пенсий в РСФСР[32], утв. Приказом Министерства социального обеспечения РСФСР от 4 октября 1991 г. № 190.

Соответственно, в связи с принятием комментируемого Закона, который в первоначальной редакции имел наименование «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования, принят Федеральный закон от 5 мая 1997 г. № 77-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и в Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации»[33], которым указанная статья 96 Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» изложена в новой редакции, предусматривающей следующее: трудовой стаж, приобретенный до регистрации в качестве застрахованного лица в соответствии с комментируемым Законом, устанавливается на основании документов, выдаваемых в установленном порядке соответствующими государственными и муниципальными органами, организациями; трудовой стаж, приобретенный после регистрации в качестве застрахованного лица, устанавливается на основании сведений индивидуального (персонифицированного) учета.

На смену Закона РФ «О государственных пенсиях в Российской Федерации» приняты Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[34], Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Закон об обязательном пенсионном страховании) и Федеральный закон от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (обозначается в настоящем комментарии как Закон о трудовых пенсиях). В целях реализации положений Закона об обязательном пенсионном страховании и Закона о трудовых пенсиях в системе индивидуального (персонифицированного) учета принят Федеральный закон от 31 декабря 2002 г. № 198-ФЗ, которым внесен ряд изменений в комментируемый Закон, в т. ч. изменено название на ныне действующее, а в преамбуле Закона указание на государственное пенсионное обеспечение (в части трудовых пенсий) заменено указанием на обязательное пенсионное страхование.

В свою очередь, Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ, принятым в связи с принятием Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[35], в преамбулу комментируемого Закона введено указание на то, что система индивидуального (персонифицированного) учета распространяется также на лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, лицах, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (обозначается в настоящем комментарии как Закон о материнском (семейном) капитале), а также не детей. При этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение «лица, имеющие право на дополнительные меры государственной поддержки».