Читать книгу Административная ответственность за нарушения в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Практические рекомендации для заказчиков и участников закупок - А. Н. Борисов, Александр Николаевич Чашин, Инна Евгеньевна Скворцова - Страница 4

В части 1 ст. 7.29 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ[11]) установлена ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в т. ч. решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), с нарушением требований, установленных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 2¹ данной статьи. Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30 тысяч рублей.

Общие положения о способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) закреплены в ст. 24 Закона о контрактной системе, согласно ч. 5 которой заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 «Осуществление закупок» данного Закона; при этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

Случаи, в которых закупка может осуществляться заказчиком у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотрены положениями ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе. Как установлено в ч. 3 данной статьи (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 475-ФЗ[12]), в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) для заключения контракта заказчик обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта; положения данной части не распространяются на случаи осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные пунктами 1, 2, 4, 5, 7, 8, 15, 16, 19–21, 24–26, 28, 29, 33, 36, 42, 44, 45, 47–48, 50–54 ч. 1 данной статьи.

Часть 2 ст. 7.29 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) предусматривает ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя), в т. ч. решения о закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), в случае, если определение поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок должно осуществляться путем проведения конкурса или аукциона. Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тысяч рублей.

Ранее в ч. 2 ст. 48 Закона о контрактной системе устанавливалось, что заказчик во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных статьями 56 «Особенности проведения конкурса с ограниченным участием», 57 «Особенности проведения двухэтапного конкурса», 59 «Аукцион в электронной форме (электронный аукцион)», 72 «Проведение запроса котировок», 83 «Проведение запроса предложений», 84 «Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)» и 93 «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» данного Закона.

Данная часть 2 ст. 48 Закона о контрактной системе признана утратившей силу с 1 июля 2018 г. Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ[13], внесшим изменения в данный Закон в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме.

Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ статья 112 Закона о контрактной системе дополнена частью 43, устанавливающей, что заказчики, уполномоченные органы и уполномоченные учреждения при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных, муниципальных нужд:

1) с 1 июля 2018 г. вправе определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения открытого конкурса в электронной форме, конкурса с ограниченным участием в электронной форме, двухэтапного конкурса в электронной форме, запроса предложений в электронной форме, запроса котировок в электронной форме;

2) с 1 января 2019 г. определяют поставщиков (подрядчиков, исполнителей) путем проведения электронных процедур. При этом предусмотрено, что заказчики, уполномоченные органы и уполномоченные учреждения не вправе проводить открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос котировок, запрос предложений не в электронной форме.

Данные положения согласно ч. 44 ст. 112 Закона о контрактной системе (часть введена тем же Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) не распространяются на заказчиков в случае осуществления закупок, указанных в ст. 75 «Особенности проведения запроса котировок для обеспечения деятельности заказчика на территории иностранного государства», 76 «Особенности проведения запроса котировок для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме и нормального жизнеобеспечения граждан», 80 «Порядок подачи заявок на участие в предварительном отборе участников закупки в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера», 82 «Особенности осуществления закупок путем проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера», 84 «Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)», 93 «Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)», 111 «Особенности осуществления закупок в соответствии с решением Правительства Российской Федерации» и 111¹ «Особенности планирования и осуществления закупок на территории иностранного государства для обеспечения деятельности заказчиков, осуществляющих деятельность на территории иностранного государства» данного Закона.

В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством РФ, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта РФ, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона. Включение товаров, работ, услуг в указанные перечни осуществляется в случае одновременного выполнения следующих условий:

1) существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки;

2) критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Перечень товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержден распоряжением Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р[14].

В части ч. 2¹ ст. 7.29 КоАП РФ (часть введена Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ) установлена ответственность за принятие решения о проведении конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого двухэтапного конкурса, закрытого конкурса, закрытого аукциона в случаях, не предусмотренных законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок, или нарушение порядка и сроков направления в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, информации и документов для согласования применения закрытого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Санкция – наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 50 тысяч рублей.

Случаи, в которых заказчик осуществляет закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием, определены в ч. 2 ст. 56 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ[15]):

1) если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.

Случаи отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также дополнительные требования к участникам закупки путем проведения конкурсов с ограниченным участием установлены в приложении № 2 к Постановлению Правительства РФ от 4 февраля 2015 г. № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям»[16];

2) выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.

Как предусмотрено в ч. 2¹ указанной статьи 56 Закона о контрактной системе (часть введена Федеральным законом от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ), заказчик вправе осуществлять закупки товаров, работ, услуг, указанных в ч. 2 данной статьи, с учетом требований данного Закона путем проведения электронного аукциона, закрытого аукциона, запроса котировок, запроса предложений, а также у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя); при этом к участникам таких закупок не применяются дополнительные требования, установленные в соответствии с ч. 2 ст. 31 данного Закона в отношении участников закупок, которые осуществляются только путем проведения конкурса с ограниченным участием.

Особенности проведения двухэтапного конкурса предусмотрены в ст. 57 Закона о контрактной системе, согласно ч. 2 которой (в ред. Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 365-ФЗ[17]) заказчик вправе провести двухэтапный конкурс в соответствии с данным Законом при одновременном соблюдении следующих условий:

1) конкурс проводится для заключения:

а) контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в т. ч. архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции;

б) энергосервисного контракта;

в) контракта на создание произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности);

2) для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки.

Особенности применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) предусмотрены в ст. 84 Закона о контрактной системе, из ч. 1 которой следует, что к таким способам относятся закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс, закрытый аукцион.

В соответствии с ч. 2 указанной статьи 84 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ) закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются только в случаях:

1) закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;

2) закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;

3) заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, на оказание услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение и передаваемых заказчиками физическим лицам или юридическим лицам либо принимаемых заказчиками от физических лиц или юридических лиц во временное владение и пользование либо во временное пользование, в том числе в связи с проведением выставок на территории России и (или) территориях иностранных государств;

4) закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов;

5) закупок федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики в области обороны, государственного управления в области обеспечения безопасности России, подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, за исключением случаев, установленных частью 2 ст. 84¹ данного Закона. Перечень указанных органов, учреждений и предприятий утверждается Правительством РФ.

Как предусмотрено в ч. 3 указанной статьи 84 Закона о контрактной системе (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ), закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление данных функций, за исключением закупок, предусмотренных пунктом 5 ч. 2 данной статьи; согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок; при этом срок такого согласования не должен быть более чем 10 рабочих дней с даты поступления обращения о согласовании применения закрытого способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Порядок согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) утвержден Приказом Минэкономразвития России от 31 марта 2015 г. № 189 «Об утверждении Порядка согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и Порядка согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)»[18].

В условиях действия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[19] (далее – Закон о размещении заказов) – «предшественника» Закона о контрактной системе – в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2010 года[20], утв. Постановлением Президиума ВС России от 16 июня 2010 г., отмечалось следующее по вопросу, возможно ли в силу положений ст. 2.7 КоАП РФ об административных правонарушениях освобождение должностного лица государственного или муниципального заказчика, уполномоченного на осуществление функций по размещению заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, от административной ответственности за совершенное правонарушение, предусмотренное ст. 7.29 данного Кодекса:

статья 7.29 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за несоблюдение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

как следует из содержания ст. 2.7 КоАП РФ, лицо может быть освобождено от административной ответственности в случае причинения лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости только при соблюдении трех условий в совокупности: наличия опасности, непосредственно угрожавшей личности, правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства; невозможности устранения такой опасности иными средствами; причинение вреда менее значительного, чем предотвращенный;

в части 2 ст. 10 Закона о размещении заказов закреплено общее правило, согласно которому во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов;

применение других способов размещения заказа, т. е. без проведения торгов (запрос котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), размещение заказа на товарных биржах), рассматривается как исключение и допускается только в случаях, непосредственно предусмотренных указанным Законом;

в соответствии со ст. 48 Закона о размещении заказов заказчик вправе разместить заказ путем запроса котировок у участников размещения заказа, которые прошли предварительный отбор в целях устранения последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера и квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям;

перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, устанавливается Правительством РФ;

в случае возникновения потребности в товарах, работах, услугах, не предусмотренных таким перечнем, размещение заказов должно осуществляться в соответствии с общей нормой ч. 3 ст. 10 Закона о размещении заказов, то есть заказчик обязан принять решение о том способе размещения заказа, который предписан данным Законом (ч. 3 ст. 48);

исключение из этого правила содержится в п. 6 ч. 2 ст. 55 указанного Закона, в котором предусмотрено право заказчика осуществить размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), если вследствие непреодолимой силы либо необходимости срочного медицинского вмешательства возникла потребность в товарах, работах, услугах, не предусмотренных таким перечнем, и применение иных способов размещения заказа нецелесообразно в связи с затратой времени;

в данном случае в соответствии с указанным пунктом на государственного или муниципального заказчика возлагается обязанность в срок не позднее трех рабочих дней со дня заключения такого контракта уведомить уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган государственной власти, орган местного самоуправления с приложением к указанному уведомлению копии акта обследования аварии или копии документа, составленного государственным или муниципальным заказчиком и подтверждающего обстоятельство, на основании которого заключен контракт, а также копии заключенного контракта;

при этом должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 7.29 КоАП РФ, либо судье, рассматривающему жалобу на постановление о привлечении к административной ответственности за данное правонарушение, при оценке документов, составленных государственным или муниципальным заказчиком и подтверждающих причинение вреда вследствие непреодолимой силы, необходимо учитывать, что к квалифицирующим признакам понятия непреодолимой силы, содержащимся в ст. 401 части первой ГК РФ, относится чрезвычайность обстоятельств, делающих невозможным исполнение обязательства, и невозможность их предотвращения. Одновременно в ГК РФ содержится примерный перечень обстоятельств, не являющихся непреодолимой силой (отсутствие у должника денежных средств, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров и т. п.);

исходя из изложенного в случае наступления обстоятельств, которые, в частности, могут повлечь причинение вреда, а также создать опасность, непосредственно угрожающую личности либо охраняемым законным интересам общества и государства, заказчик, уполномоченный орган не освобождаются от обязанности по соблюдению требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд при принятии решения о способе размещения заказа;

при этом в случае наступления чрезвычайной ситуации или обстоятельств непреодолимой силы при выполнении заказчиком условий, указанных в ст. 48, п. 6 ч. 2 ст. 55 Закона о размещении заказов, состав административного правонарушения, предусмотренный ст. 7.29 КоАП, не образуется;

вместе с тем при решении вопроса о возможности освобождения от административной ответственности лица, уполномоченного на размещение заказа, на основании ст. 2.7 КоАП РФ в случае если данное лицо ссылается на то, что допустило нарушение законодательства в указанной сфере в целях предотвращения обстоятельств, которые могли повлечь наступление какой-либо ситуации, угрожавшей личности, правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, необходимо учитывать, что на лицах, уполномоченных на размещение государственного заказа, в силу их служебного положения лежит обязанность по своевременному размещению такого заказа в целях недопущения ситуаций, которые могут повлечь причинение вреда;

в случае, если будет установлено, что причиной возможности наступления указанных ситуаций является предыдущее бездействие уполномоченных лиц, выразившееся в неразмещении государственного заказа, например, в срок, установленный графиком для выполнения работ по профилактике, ремонту, замене и необходимому плановому обслуживанию оборудования, зданий, строений и т. п., то положения ст. 2.7 КоАП РФ об освобождении этих лиц от административной ответственности применены быть не могут, в связи с чем они подлежат привлечению к административной ответственности на основании ст. 7.29 данного Кодекса.