Читать книгу Комментарий к Федеральному закону «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (постатейный) - А. Н. Борисов - Страница 3

Правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами.

Комментируемая статья определяет систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр.

Причем эта система нормативных правовых актов обозначена в наименовании комментируемой статьи (а вслед за этим и в ряде норм комментируемого Закона) как законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты).

В комментируемой статье установлено, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии со следующими актами:

Гражданский кодекс РФ;

комментируемый Закон;

другие федеральные законы;

законы субъектов РФ;

иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с комментируемым Законом.

Соответственно, определяя структуру законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр, комментируемая статья выделяет два уровня – акты федерального законодателя (среди которых прямо названы ГК РФ и комментируемый Закон) и акты законодателей субъектов РФ. Если исходить из того, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению России, то в этой структуре должен быть только один уровень – федеральный (на этом, в частности, настаивало Правовое управление Аппарата Государственной Думы при работе над законопроектом, см. заключение от 10 ноября 2006 г. № 2.2–1/3765[8]). Однако представляется, что необходимо учитывать и положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее административное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов. Это конституционное положение и является основой для закрепления двух уровней – федерального и регионального – в системе актов, регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр.

Регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр Гражданским кодексом РФ подразумевает, прежде всего, то, что в его части второй содержится глава 58 «Проведение игр и пари». Кроме того, непосредственное отношение к такому регулированию имеет норма п. 2 ст. 928 гл. 48 «Страхование» части второй ГК РФ, устанавливающая, что не допускается страхование убытков от участия в играх, лотереях и пари.

Указанная глава 58 ГК РФ включает в себя только две статьи – 1062 и 1063, причем первая из указанных статей, посвященная требованиям, связанным с организацией игр и пари и участием в них, до недавнего времени содержала единственную норму. Согласно этой норме требования граждан и юридических лиц, связанные с организацией игр и пари или с участием в них, не подлежат судебной защите, за исключением требований лиц, принявших участие в играх или пари под влиянием обмана, насилия, угрозы или злонамеренного соглашения их представителя с организатором игр или пари, а также требований, указанных в п. 5 ст. 1063 ГК РФ (см. ниже). Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), в соответствии с Федеральным законом от 26 января 2007 г. № 5-ФЗ ст. 1062 ГК РФ дополнена новым пунктом 2, разрешившим проблему судебной защиты прав и интересов сторон сделок, являющихся производными финансовыми инструментами.

Статья 1063 ГК РФ (в ред. Федерального закона «О лотереях»), регламентируя проведение лотерей, тотализаторов и иных игр государством и муниципальными образованиями или по их разрешению, предусматривает следующее:

отношения между организаторами лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр – Россией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, лицами, а для лотерей – юридическими лицами, получившими от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр в порядке, установленном законом, – и участниками игр основаны на договоре (п. 1);

в случаях, предусмотренных правилами организации игр, договор между организатором и участником игр оформляется выдачей лотерейного билета, квитанции или иного документа, а также иным способом (п. 2);

предложение о заключении договора, предусмотренного пунктом

1 данной статьи, должно включать в себя условия о сроке проведения игр и порядке определения выигрыша и его размере. В случае отказа организатора игр от их проведения в установленный срок участники игр вправе требовать от их организатора возмещения понесенного из-за отмены игр или переноса их срока реального ущерба (п. 3);

лицам, которые в соответствии с условиями проведения лотереи, тотализатора или иных игр признаются выигравшими, должен быть выплачен организатором игр выигрыш в предусмотренных условиями проведения игр размере, форме (денежной или в натуре) и срок, а если срок в этих условиях не указан, не позднее 10 дней с момента определения результатов игр либо в иной срок, установленный законом (п. 4);

в случае неисполнения организатором игр указанной в п. 4 данной статьи обязанности участник, выигравший в лотерее, тотализаторе или иных играх, вправе требовать от организатора игр выплаты выигрыша, а также возмещения убытков, причиненных нарушением договора со стороны организатора (п. 5). Именно эти требования в соответствии с п. 1 ст. 1062 ГК РФ подлежат судебной защите.

Указания на «иной» способ и на «иной» срок включены в положения п. 2 и 4 данной статьи Федеральным законом «О лотереях». Соответственно, эти «иной» способ и «иной» срок регламентированы названным Законом.

Среди иных регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр федеральных законов, нежели ГК РФ и комментируемый Закон, следует назвать, прежде всего, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», который согласно п. 1 его ст. 1 регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 ст. 17 данного Закона. Также следует упомянуть о гл. 29 части второй НК РФ, определяющей порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.

Безусловно, актом (причем, одним из важнейших актов) законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр является Федеральный закон «О лотереях». Однако названный Закон регулирует отношения, не входящие в предмет регулирования комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).

В отношении «иных» нормативных правовых актов, о которых говорится в комментируемой статье, необходимо отметить, что это акты также двух уровней – федерального и регионального. На федеральном уровне такими актами являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а на региональном – нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[9] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Издание Правительством РФ постановлений по вопросам регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр прямо предусмотрено рядом норм комментируемого Закона. В частности, Правительством РФ:

устанавливаются состав и порядок представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (ч. 3 ст. 6);

устанавливаются правила совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр (ч. 5 ст. 6);

могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч. 8 ст. 6);

определяются порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон (ч. 3 ст. 9);

определяется порядок выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (ч. 2 ст. 14);

могут быть установлены дополнительные требования к букмекерским конторам и тотализаторам (ч. 3 ст. 15).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (вред, постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[10], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[11].

С учетом нормы ч. 2 ст. 3 комментируемого Закона в комментируемой статье речь идет о нормативных правовых актах, издаваемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр (т. е. Минфином России). Издание таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти нормативных правовых актов по вопросам регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр прямо предусмотрено двумя нормами комментируемого Закона – нормой ч. 7 ст. 6 (установление для целей данного Закона порядка расчета стоимости чистых активов организаторов азартных игр) и нормой ч. 5 ст. 10 (установление порядка предоставления и содержания отчетности органами управления игорных зон).

Издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ регламентировано положениями ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12].

Так, согласно п. 1 указанной статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения. В пункте 2 статьи установлено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. В соответствии с п. 3 статьи акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что в нормах комментируемого Закона говорится как о законодательстве субъектов РФ (а это понятие, очевидно, также использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты), так и о соглашениях между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Речь идет о соглашениях, заключаемых между органами государственной власти таких субъектов РФ, как Краснодарский край и Ростовская область, поскольку согласно норме ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона единственная из четырех создаваемых игорных зон включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов РФ. На основании такого соглашения в соответствии с нормой ч. 6 ст. 9 комментируемого Закона определяются порядок управления такой игорной зоной, порядок реализации в такой игорной зоне прав, предоставленных субъектам РФ законодательством РФ о налогах и сборах, порядок распределения между бюджетами соответствующих субъектов РФ средств от уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.

Согласно нормам комментируемого Закона законодательством субъекта РФ или соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ:

устанавливается порядок передачи органами управления игорными зонами организаторам азартных игр, а также иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных в игорных зонах (п. 2 ч. 2 ст. 10 и ч. 2 ст. 12);

устанавливается порядок заключения соглашения, на основании которого часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр (ч. 4 ст. 10);

устанавливается порядок выдачи органом управления игорной зоной разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ч. 2 ст. 13).

Следует также отметить, что согласно заключительному положению, закрепленному в ч. 10 ст. 16 комментируемого Закона, нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений данного Закона, должны были быть приняты Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ до истечения шести месяцев со дня вступления в силу, т. е. до 1 июля 2007 г.