Читать книгу Комментарий к Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» (постатейный) - А. Н. Борисов - Страница 4

1. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права.

3. Отношения, указанные в части 1 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом. Отношения, указанные в части 2 настоящей статьи, регулируются законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению настоящим Федеральным законом, и по вопросам, не урегулированным непосредственно настоящим Федеральным законом. Нормы, которые регулируют отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, и содержатся в законах субъектов Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону.

4. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

1. Положения ч. 1–3 комментируемой статьи определяют систему актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование отношений, возникающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства (следует обратить внимание на то, что при этом данная система актов не названа в качестве самостоятельной отрасли законодательства, например, «законодательство об опеке и попечительстве»).

Прежде всего, в ч. 1 данной статьи установлено, что отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства, регулируются: 1) ГК РФ; 2) комментируемым Законом; 3) иными нормативными правовыми актами РФ, принимаемыми в соответствии с ГК РФ и комментируемым Законом. Регулирование ГК РФ данных отношений предопределено общей нормой п. 1 ст. 2 данного Кодекса, в соответствии с которой (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-Ф3[5]) гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

На то, что к отношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства и не урегулированным ГК РФ, применяются положения комментируемого Закона и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты РФ, прямо указано в п. 4 ст. 31 данного Кодекса (пункт 4 включен в ст. 31 Законом, вносящим изменения в связи с принятием комментируемого Закона). Также следует отметить, что непосредственная отсылка к комментируемому Закону содержится также в п. 1 ст. 34 ГК РФ в отношении определения порядка возложения при перемене места жительства подопечного полномочий органа опеки и попечительства возлагаются на орган опеки и попечительства по новому месту жительства и в п. 2 ст. 37 ГК РФ в отношении порядка управления имуществом подопечного (обе нормы Кодекса, разумеется, в ред. Закона, вносящего изменения в связи с принятием комментируемого Закона).

Регулирование в соответствии с ч. 1 комментируемой статьи отношений в сфере установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства актами только федерального уровня предопределено положением п. «о» ст. 71 Конституции РФ, относящим гражданское законодательство к вопросам исключительного ведения России (на то, что в соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении России, указано в п. 1 ст. 3 ГК РФ). В то же время ч. 3 комментируемой статьи допускает регулирование названных отношений законами субъектов РФ, но только по вопросам, отнесенным к их ведению комментируемым Законом (см. ниже).

Иными нормативными правовыми актами федерального уровня, нежели федеральные законы, являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (это следует в том числе и из положений ст. 3 ГК РФ, посвященных гражданскому законодательству и иным актам, содержащим нормы гражданского права).

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № З-ФКЗ)[6] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Издание Правительством РФ постановлений по предмету регулирования комментируемого Закона прямо предусмотрено рядом норм комментируемого Закона. В частности, Правительством РФ: устанавливаются случаи и порядок осуществления образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (ч. 4 ст. 6); определяется уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству (ч. 5 ст. 6); определяется порядок подбора, учета и подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (п. 10 ч. 1 ст. 8); определяются перечень документов, предоставляемых гражданином, подавшим заявление о назначении его опекуном или попечителем, сроки предоставления таких документов (ч. 2 ст. 10); определяются порядок и сроки заключения договора об осуществлении опеки или попечительства (ч. 1 ст. 14); устанавливается предельный размер вознаграждения по договору об осуществлении опеки или попечительства за счет доходов от имущества подопечного (ч. 2 ст. 16); определяются порядок и сроки осуществления органами опеки и попечительства проверок условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также выполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению своих прав и исполнению своих обязанностей (ч. 2 ст. 24); устанавливаются правила ведения личных дел подопечных, форма отчета опекуна или попечителя (ч. 5 ст. 25).

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (вред, постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[7], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[8]