Читать книгу Рабочие тетради. Выпуск 1. Арктическое право России: Каким ему быть? - А. Н. Пилясов - Страница 7

Хотелось бы остановиться на нескольких фундаментальных противоречиях, которые обнаруживаются в работах над законопроектом и которые очень сильно ее тормозят.

Первое противоречие связано с тем, что абсолютно все разработчики закона отрывают его от современных реалий социально-экономического развития Арктики (даже называя свой закон «О развитии Арктической зоны РФ» – и в этом состоит любопытный парадокс!). Вот они, эти современные вызовы: депопуляция российской Арктики (наши зарубежные коллеги уже отмечают, что мировая Арктика проходит реперную точку, когда население российской Арктики уже более не формирует большинство населения всей циркумполярной зоны; в 20-летнем прогнозе уменьшения населения глобальной Арктики оказывается «повинной» Россия – вносит основной вклад); ее инвестиционная непривлекательность для малого и среднего бизнеса; отсутствие бюджетных средств в утвержденной Госпрограмме развития Арктической зоны РФ; фрагментация арктического пространства, когда чтобы добраться из Салехарда в Мурманск, нужно лететь через Москву. Представляется, что закон об Арктике должен отвечать на реальные экономические вызовы текущего момента, иначе он просто не нужен. Закон должен институционально, нормативными правовыми механизмами укреплять арктическую экономику, формировать позитивную повестку для талантливой российской молодежи, которая пока бежит с Арктики, а нужно – чтобы приезжала.

Второе противоречие абсолютно всех версий законопроекта – между отраслевым и территориальным подходом к решению экономических и социальных проблем Арктики. Здесь необходимо отметить три момента. 1) В условиях присоединения России к ВТО неизбежно меняются акценты государственной промышленной политики от ныне запрещенных отраслевых, через назначение сверху отраслей и предприятий-победителей в битве за ресурсы федерального бюджета, на территориальные – господдержка промышленности через инструменты особых экономических зон, территорий опережающего развития, экономические кластеры и др. В работе над законом нужно обязательно это учитывать. 2) Неслучайно именно в последние два года «территориальный блок» российского федерального законодательства стал активно развиваться, о чем свидетельствует, например, принятие Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития» от 29 декабря 2014г. №473-ФЗ. 3) Разработчики из Института законодательства и сравнительного правоведения справедливо отмечают, что «в правовом регулировании освоения и развития Арктики преобладает отраслевой подход: действуют акты конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного и других отраслей законодательства». Они пишут в сопроводительных документах к закону, что «Южная Корея, Китай, Сингапур успешно создают особые территории, которые действуют, как правило, на основании отдельного правового акта высшей юридической силы, который содержит существенные изъятия из общих правил регулирования в сфере земельных отношений, предпринимательской, инвестиционной деятельности, налоговых, таможенных режимов и т. д. При этом в каждом случае определяется свой набор необходимых экономических, правовых, институциональных инструментов для обеспечения, регионального развития». Однако затем, уже на следующей странице, предлагается структура законопроекта об Арктике, в котором утверждаются принципы прежнего отраслевого (и так отчетливо и грамотно ранее раскритикованного) подхода, пролоббированные различными федеральными ведомствами: экология, транспорт, туристическая деятельность и т. д. И опять все отдельно, разрозненно, дробно. Указывается, что «анализ „территориальных“ законов (например, ФЗ от 1 мая 1999 г. №94-ФЗ „Об охране озера Байкал“) свидетельствует, что имеющаяся в них регламентация построена в основном на базе стандартных подходов, не учитывающих особенности регионов, формирующие тот комплекс необходимых правовых механизмов, который даст наибольший эффект и обеспечит стимулирование регионального развитии». Но разве это оправдание тому, чтобы на законе об Арктической зоне, наконец, не попытаться поломать эту негативную традицию! А так получается, что диагностика проблемы абсолютно верная, мировой опыт изучен, известен, но смелости применить его на российской почве, очевидно, не хватает. Однако в реальности мало говорить про пагубность отраслевого подхода – нужно утверждать принципы территориального подхода в законе о развитии Арктики.

В этой связи можно указать еще на одно противоречие, тесно связанное с дилеммой «отрасли или территории первичны в господдержке развития Арктики»: между провозглашаемой всеми разработчиками «необходимостью комплексного регулирования правоотношений, складывающихся в сфере развития Арктической зоны Российской Федерации» и реалиями очень кусочного, очень дробного, разведенного по отраслевым квартирам, законопроекта.

О том, как же обеспечить так остро необходимую арктической экономике и арктическим территориям комплексность подхода в господдержке и регулировании, будем говорить дальше.

Третье противоречие – между арктическим и северным законодательством. Никто из разработчиков не обратил на него внимание, однако в неявном виде оно присутствует во всех документах (концепция, структура закона, обосновывающие материалы по составу арктических территорий), представленных в связи с подготовкой законопроекта. Напомню, что северное законодательство в связи с отменой (в 122-ФЗ от 22.08.2004 г.) действия Федерального закона от 19 июня 1996 г. №78-ФЗ «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», на котором базировалась Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера с середины нулевых годов, по сути, остановлено. С другой стороны, по Арктической зоне в последние годы, наоборот, осуществлен мощный прорыв: приняты указом Президента РФ «Основы государственной политики России в Арктике», Стратегия социально-экономического развития Арктической зоны РФ и обеспечения национальной безопасности, Госпрограмма социально-экономического развития Арктической зоны РФ, федеральный закон от 28 июля 2012 года №132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

Этот дисбаланс между северным и арктическим законодательством есть тот фон, на котором проходит работа над законопроектом об арктической зоне. И его нельзя не учитывать. Например, как нужно оценивать современные споры о составе арктических территорий – кому войти, кому выйти из «президентского» списка? Как проблемность обособления Арктики от Севера. В такой степени отчетливости эта проблема никогда не возникала в советское время: были районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, по которым осуществлялась политика государственных социальных гарантий и компенсаций, а районы Арктики определялись отдельным, секретным списком, и упоминались лишь в контексте вопросов обороны и международных экологических обязательств России и экологического сотрудничества. Эти списки были четко разведены. Теперь они сосуществуют вместе и, естественно, возникает вопрос их размежевания.

Стагнация северного законодательства и бурное развитие арктического вызывает закономерное желание ряда северных территорий, прежде всего дотационных республик, «поднять» статус части своих территорий до теперь более привлекательных – арктических. Очевидно, что если бы северное законодательство развивалось в России с темпами арктического, то никаких «волн» вверх, в Арктику, у северных районов никогда бы не возникло. Может быть, нужно не зачислять в Арктику новые территории, а адекватно и внятно развивать северное законодательство, и это напряжение тогда спадет?

Понимание тесной интеграции северного и арктического законодательства позволяет разработчикам закона решать проблемы, которые, на первый взгляд, кажутся неопредолимыми. Например, вопрос о гарантиях и компенсациях для жителей арктической зоны или вопрос об устойчивом развитии коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Есть ли смысл развивать эти темы в статьях арктического закона, если уже существует и функционирует (правда, с многочисленными проблемами – которые, однако, не исчезнут, если эти сюжеты будут повторены в арктическом законе) северное право, в котором эти объекты регулирования уже давно существуют? Системный подход, интегрирующий северное и арктическое законодательство, очень важен для успеха в работе над нашим законом «Об арктической зоне».

Четвертое противоречие, которое проявилось в процессе работы над законом, это противопоставление прибрежных и внутренних территорий в Арктической зоне при обсуждении списка «новых» арктических территорий. Видимо, Указ Президента РФ от 2 мая 2014 года №296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» своим название неожиданно пробудил стремление части северных, внутренних территорий обрести новый престижный статус полярных. Здесь очень важно вспомнить, что именно длительные споры по составу арктических территорий, по «точной и честной» южной границе Арктической зоны РФ, по сути, утопили три предыдущих версии законопроекта. Вся энергия разработчиков ушла на обоснование «точных» критериев отнесения территорий к полярной зоне; на споры по вытекающему из той или другой группы критериев состава полярных территорий и так далее. А на сущностные вопросы поддержки, инициирования динамичного развития Арктики новыми институтами уже просто не оставалось ни сил, ни времени. Нельзя позволить снова завести себя в этот тупик! К счастью, Указ Президента дает нам теперь такой шанс здесь успокоиться и сконцентрировать интеллектуальные усилия для институциональной поддержки экономического развития в Арктической зоне.

Наконец, пятое противоречие состоит в существенном игнорировании разработчиками законопроекта триады уже утвержденных документов по развитию Арктической зоны: Указа Президента, Стратегии и Госпрограммы. Есть упоминание, но нет сущностной интеграции всех документов в единую систему. Почему это важно? Но дело в том, что опора на «Основы госполитики в Арктической зоне» позволяет избежать «проходного» упоминания в тексте закона моментов, которые ранее уже получили развитие, были отражены. Аналогично есть ли смысл развивать тему завоза грузов на Север, если существует специальный Федеральный закон (ФЗ от 22.08.2004 №122-ФЗ)? Аналогично по гарантиям и компенсациям, по Северному морскому пути, по коренным народам Севера – есть утвержденные блоки федерального законодательства по каждому направлению! С другой стороны, есть Госпрограмма без бюджетных средств, есть реальные проблемы современного социально-экономического развития Арктической зоны РФ. И закон должен внести свою лепту, чтобы укрепить эти, пока институционально оголенные, направления развития Арктики. Иначе говоря, он должен иметь проблемный, а не декларативный характер, быть обращен на решение реальных современных проблем развития арктической зоны.

Анализ многочисленных сопутствующих законопроекту документов (конкурирующие концепции, структуры, обоснования), которые родились в процессе коллективной работы экспертов, позволяют определить несколько распространенных мифов, которые не так безобидны, как кажется, потому что отвлекают нашу энергию на обсуждение проходных, а не действительно значимых для развития Арктики, вопросов.

Миф 1. «Районирование российской Арктики должно осуществляться на основе выделения целостных природно-хозяйственных систем арктического и субарктического облика». Нигде в мире обособление Арктики по природно-хозяйственным системам не производится, но всегда – по границам административно-территориального деления, в очень редких случаях – по широте. Для целей государственного управления определять Арктику по «целостным природно-хозяйственным системам» невозможно просто потому, что они не могут, не являются объектом управления. Кроме того, по ним нет государственной статистики. А как можно управлять тем, по чему нет информации? Вместо природно-хозяйственных систем должны использоваться реальные, объективно существующие муниципальные образования и субъекты Российской Федерации.

Миф 2. Арктический закон должен быть направлен на решение «стержневой» проблемы внеэкономического «северного удорожания» в его экстремальной арктической форме, в котором фокусируются практически все проблемы макрорегиона. Неверно видеть сущность нового закона в нейтрализации северных удорожаний для граждан и хозяйствующих субъектов. Вспомним, что этой идеологией была пронизана первая версия законопроекта 1998 года: дайте нам федеральных денег, потому что мы – Арктика. В значительной степени именно поэтому он и не был принят. Однако в данном мифе воспроизводится та же идеология, только в закамуфлированном, скрытом виде: не дай денег, а компенсируй северные удорожания для выравнивания условий конкуренции. Ни одна арктическая страна не идет этим путем. Везде поддержка государства развития полярных территорий имеет совершенно другой характер: гарантии и компенсации бюджетникам и формирование условий инвестиционной привлекательности для крупных (глобальных) ресурсных компаний и местного малого и среднего бизнеса. Разница между этими подходами принципиальная.

Первый (мифологический) подход построен на принципе «издержки плюс» – все свои «объективные» арктические издержки вменяем для компенсации государству, с небольшой «маржой», чтобы иметь и прибыль. Понятно, что это абсолютно нереалистичное предложение. Ставить целью закона нейтрализацию северных удорожаний, это значит надеяться на откровенный патернализм со стороны государства, хотя и прикрытый личиной – «мерами налогового и вненалогового регулирования, тарифной политикой, политикой в сфере установления регионально дифференцированных нормативов в сфере строительной деятельности, нормативов амортизации, иных нормативов». На самом деле суть иждивенчества при этом никоим образом не меняется. Второй подход нацелен на концентрированную работу по снижению затрат (трудосбережение, энергоэффективность, вахтовые формы организации работ и др.). И именно он, как показывает мировой опыт, и является стержневым.

Миф 3. Прописывать ресурсную основу арктической экономики в статьях закона об экономическом развитии Арктики нецелесообразно, потому что есть отдельный блок федерального ресурсного законодательства. Сердцевинной спецификой арктической экономики является ресурсный характер. От ресурсов она начинается, с истощением природных ресурсов связаны ее последующие проблемы, экономическая недоступность далеко от транспортной инфраструктуры расположенных месторождений определяет направления государственного инициирующего импульса для развития многих арктических территорий. Поэтому писать закон об Арктике и не прописывать инвестиционные проекты освоения ресурсных месторождений, ресурсные корпорации как основные акторы арктической экономики, ресурсную базу традиционного природопользования невозможно. Ресурсы – это сквозная, «нутряная» специфика арктической экономики, которая определяет весь вектор ее развития.

Можно сформулировать несколько ключевых «развилок» в дальнейшей работе над проектом ключевого закона об Арктической зоне, по которым необходимо принципиальное решение.

Первая: каким быть закону – прорывным или традиционным – в смысле повторения обязательных ритуальных танцев про «особенности осуществления полномочий органов государственной власти», «совершенствование системы государственного управления развитием», «разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления в области развития» с добавлением слов «арктический», «особый», «особенности».

С более радикальной точки зрения, закон «Об арктической зоне» нужен для того, чтобы закладывать прорывные идеи, создавать новые структуры и институты на перспективу. Например, такие как признание необходимости и механизм инновационного регулирования Арктической зоны государством, ответ России на вызовы, которые возникают перед нашей Арктикой в условиях глобализации. Закон должен работать на обеспечение безопасности – личностной, общественной, региональной и национальной.

С этой первой развилкой непосредственно связана вторая: каким быть закону – «всеядным» или сфокусированным на проблемах экономического развития Арктической зоны? Уверены, что прорывной закон – только нацеленный на одну-две ключевые сферы нормативного регулирования. Здесь прописываются меры для обеспечения инвестиционной привлекательности арктической зоны, инструменты государственно-частного партнерства и др. Широта же разжижает прорывной характер и неизбежно превращает закон в заурядно-традиционный.

Третья развилка: закон прямого действия или рамочный? здесь опять закономерность: чем шире объект регулирования, тем больше вероятность рамочного закона. А чем она уже, тем больше правды у закона прямого действия.

Четвертая развилка: как формировать меры господдержки хозяйствующих субъектов Арктической зоны – единым подходом или на проектной основе, конкретный проект, под него специальная институциональная оснастка и проектное финансирование. Зарубежный опыт свидетельствует, что крупные ресурсно-транспортные проекты в Арктике идут в основном на проектной основе, т.е. индивидуализировано. Значит, закон мог бы прописать списком или реестром перечень приоритетных крупных инвестпроектов в Арктике и основные механизмы их господдержки.