Читать книгу Военная служба в Российской Федерации. Теория и практика правового регулирования - А. В. Кудашкин - Страница 3

Для комплексного изучения военной службы теоретически важно поставить и дать обоснованный ответ на вопрос о месте военной службы в системе общественных отношений, ее назначении и роли в государственном механизме. Ответ на данный вопрос, по нашему мнению, может послужить методологической основой для решения актуальной задачи по реформированию той части государственного механизма, в которой предусмотрено исполнение военной службы.

Каждое государство имеет интересы и цели, детерминированные его сущностью, которая определяется тем, чьим интересам оно (государство) служит. В зависимости от этого различают две стороны сущности государства: классовую (точнее было бы сказать – групповую, или коллективную) и общесоциальную. В разные периоды истории каждого конкретного государства эти две стороны сущности государства либо чередовались, либо действовали одновременно, только в разных соотношениях: на отдельных этапах акценты смещались то на обслуживание интересов каких-либо привилегированных общественных групп, слоев или страт, то на сохранение целостности и обеспечение функционирования всего общества. Таким образом, делает вывод В. М. Шумилов, главный «интерес» государства как явления заключается в том, чтобы сохранить целостность общества и обеспечить его функционирование. Если под государственным интересом понимать совокупный результат интересов нации, общества и его слоев, страт, а также индивидуальных интересов,[24] то в данном случае термин «государственный интерес» совпадает по содержанию с термином «национальный интерес».

В каком соотношении понятие «интерес» находится с близкими ему категориями – «потребность», «цель», «ценность»?

Главная потребность общества заключается в объективной необходимости поддерживать условия жизнедеятельности его составных частей и удовлетворяется созданием государства. Главная потребность государства заключается в сохранении его как такового. Интересы выражают пути и способы удовлетворения потребностей, а все то, что удовлетворяет потребности, обозначается понятием «ценности».[25] В то же время интерес в удовлетворении потребностей реализуется через систему целей и функций государства.

Государство выступает в качестве объекта, обладающего определенной ценностью, поскольку к его сохранению проявляется интерес. Ценность государства заключается в его территориальной целостности, независимости, сохранении прав человека и т. д.

Для того чтобы ценность государства была сохранена или приобретена, государство ставит «цель», определяя при этом свои интересы.

Таким образом, соотношение понятий «интерес», «потребность», «ценность, «цель» можно проиллюстрировать следующим алгоритмом: «потребность» (сохранение государства) может быть удовлетворена «ценностью» (наличием в государстве определенных благ,[26] в том числе институтов для реализации потребности[27]); государство ставит «цель» (пути) – овладеть «ценностью» и определяет в этом плане свои интересы в способах ее реализации, т. е. конкретных функциях.

Для достижения своих целей государство осуществляет определенные функции, представляющие собой устойчиво сложившиеся основные направления его деятельности.

Н. М. Коркунов еще более века назад указывал, что, пытаясь обеспечить осуществление интересов и культурных идеалов, государства находятся в непрестанной борьбе между собой, то вооруженной, то мирной.[28]

Русский ученый-юрист прошлого столетия А. Эртель пишет: «Каждый народ дорожит своею национальностью, как плодом своего исторического развития. Сохранение ее неприкосновенности составляет одно из важнейших благ его. Таким образом, в числе прочих целей государства является и цель самозащиты. Но народ, стоящий на известной ступени культуры и цивилизации, стремится не только к сохранению своей типичности, но старается еще о распространении ее извне, он старается не только о своем развитии в прогрессивном отношении, но в отношении к пространству. Отсюда возникает возможность столкновения интересов и борьбы с соседями, а следовательно, и право защиты от внешних посягательств».[29]

Еще более определенно на наличие государственных интересов, не ограниченных пределами территории государства, указывал известный немецкий юрист прошлого столетия Лоренц фон Штейн, который писал: «…совершенно естественно, что дельный, сознающий свое достоинство народ всегда начинается с того, что признает войну за сущность государства вообще…»[30] Таким образом, по его мнению, право на войну являлось суверенным правом каждого цивилизованного государства.

Приведенные высказывания не потеряли актуальности и в настоящее время. История ХХ в., в том числе события последних лет, подтверждает указанную мысль. На протяжении последнего столетия регулярно велись войны, которые, с одной стороны, были направлены на захват территорий, а с другой – на их защиту, т. е. военные действия осуществлялись в целях сохранения территориальной целостности государства.

Как справедливо отмечает В. М. Шумилов, «…чем более значительную часть своих потребностей государство не может обеспечить за счет внутренних ресурсов, тем в большей степени его интересы направлены вовне и тем большую роль оно стремится обеспечить себе в международных отношениях. Внешние интересы государства в конечном счете ставятся на службу внутренним».[31] Вплоть до ХХ в. внутренние интересы ведущих государств решались, главным образом, в результате открытой борьбы за колонии, за передел зависимых территорий. История ХХ в. также показывает примеры пространственной экспансии, но уже, как правило, в форме агрессии против суверенных государств, которые имели те же цели – захват территории, овладение природными и иными ресурсами.

Кроме того, мировое сообщество является свидетелем участия отдельных государств или их групп в вооруженных конфликтах, которые в отличие от войны носят ограниченный масштаб, как пространственный, так и временной. Военная доктрина Российской Федерации указывает такие формы вооруженных конфликтов, как вооруженный инцидент, вооруженная акция (операции США в Персидском заливе, против Югославии, в Афганистане и Ираке) и другие вооруженные столкновения, которые могут стать следствием попытки разрешить национальные, этнические, религиозные и иные противоречия с помощью средств вооруженной борьбы.

Таким образом, главными целями-ценностями для большинства государств объективно были и остаются сохранение его территориальной целостности и суверенитета, а также возможность получения ресурсов (от материальных до интеллектуальных), необходимых для внутреннего развития. Для того чтобы стабильно получать ресурсы, необходимо установить контроль над их источниками и потоками – в этом состоит сегодня объективный интерес большинства развитых государств.[32]

Помимо этого государство может прибегать к непосредственному принуждению в отношениях со своим населением. «Поэтому, – отмечает Н. М. Коркунов – ни одно государство не может обойтись без вооруженной силы, войска и органов исполнительной полиции, призванных именно к осуществлению непосредственного принуждения».[33]

Таким образом, налицо две группы государственных интересов, преследующих реализацию потребности государства в сохранении самого себя – внешние и внутренние, в основе которых лежат интересы иного порядка: экономические, национальные, культурные, религиозные и др.

Целью-ценностью, определяемой национальными интересами, является национальная безопасность, под которой понимается состояние страны, при котором отсутствуют или устранены (парированы) реальные внешние и внутренние угрозы ее национальным ценностям, интересам и национальному образу жизни, т. е. обеспечивается реализация жизненно важных интересов личности, общества и государства.[34]

Концепция национальной безопасности Российской Федерации[35] дает следующее определение: «Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации».

Национальным интересам могут препятствовать определенные условия и факторы, создающие опасность национальным ценностям и национальному образу жизни, которые в совокупности именуются угрозами национальным интересам. Они бывают как внутренние, так и внешние, в зависимости от источника, которым могут быть другие государства, группировки лиц, отдельные лица, протекающие процессы и явления. Угрозы национальным интересам также классифицируются в зависимости от сферы социальной деятельности (экономической, политической, социальной, международной, военной и пограничной). Угрозы национальным интересам устраняются системой защиты национальных интересов, под которой понимается комплекс мер по предотвращению или нейтрализации посягательств, враждебных действий, опасностей и которая, по сути, является реализацией системы обеспечения национальной безопасности государства.[36]

Национальная безопасность является понятием всеобъемлющим и многоаспектным. В зависимости от сфер жизнедеятельности различают следующие виды национальной безопасности: социально-политическая, экономическая, военная, информационная, экологическая. Национальная безопасность может быть классифицирована и по другим критериям: по характеру угроз, по объектам, местонахождению источника опасности.[37] На протяжении столетий считалось, что безусловные гарантии безопасности обеспечиваются силой или угрозой применения силы, в том числе военной. Современный этап развития человечества характеризуется тем, что все большее значение приобретают научно-технические, экономические, политические, морально-этические, гуманитарные и другие несиловые формы обеспечения национальной безопасности, которые подчас применяются в совокупности с силовыми.

Национальные интересы представляют собой первопричину политических действий и свершений, преломляясь в виде экономических, политических и военных доктрин, программ, концепций и т. д. Выбор форм и средств защиты национальных интересов основывается на концепции национальной безопасности, которая является системой взглядов на национальные ценности, интересы и цели государства, принципы, средства, формы их реализации и защиты от внутренних и внешних угроз.

Реализация и защита национальных интересов относится к основной функции государства. На основе национальных интересов соответствующие институты и органы государства вырабатывают и формируют цели государственной политики, являющиеся по своему содержанию отражением намерений граждан, общества и государства в части удовлетворения своих, прежде всего жизненно важных, интересов.[38] Цели достигаются путем решения соответствующих им задач. Для обеспечения решения таких задач государственными органами и институтами государства вырабатываются и осуществляются специальные меры.

Как соотносятся понятия задачи и функции государства? Под последними понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение.[39] Указанная деятельность осуществляется в присущих именно данному типу государства формах и с помощью специфических методов.[40]

Задачи государства имеют исходное значение по отношению к его функциям, поскольку являются их предпосылкой[41] и воплощаются в жизнь посредством осуществления его функций, которые Г. В. Атаманчук именует общественными и к числу которых он относит функцию обеспечения целостности и сохранности того общества, формой которого выступает данное государство.[42]

Решение государством посредством осуществления определенной деятельности задач приводит к реализации интересов государства, которые существуют объективно и независимо от их нормативного закрепления в том или ином правовом акте. Однако для того чтобы деятельность государства в том или ином направлении была легитимной, необходимо юридическое закрепление функций государства в Основном законе государства, т. е. его Конституции.

Согласно Конституции Российской Федерации, «Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории» (ч. 3 ст. 4). Указанная целевая установка традиционно в юридической литературе связывалась с функцией обороны государства, которая относилась к числу его внешних функций.[43] Однако события последних лет показали, что целостности и сохранности государства могут угрожать не только внешние, но и внутренние угрозы. «Вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерации целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета Российской Федерации».[44]

Как уже было указано ранее, цели государства детерминированы его интересами. Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержании правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.

«Национальные интересы России в военной сфере заключаются в защите ее независимости, суверенитета, государственной и территориальной целостности, в предотвращении военной агрессии против России и ее союзников, в обеспечении условий для мирного, демократического развития государства» – определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации. В Концепции указаны угрозы национальной безопасности Российской Федерации, к которым, в частности, отнесены: переход НАТО к практике силовых (военных) действий вне зоны ответственности блока и без санкции Совета Безопасности ООН, терроризм, в том числе международный, деятельность на территории России иностранных специальных служб и используемых ими организаций и др. Основными задачами в области национальной безопасности Российской Федерации в военной сфере (военной безопасности) являются обеспечение суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, безопасности ее пограничного пространства.

Под военной безопасностью А. В. Возженников понимает «такое состояние межгосударственных отношений и обороноспособности государства, при котором вероятность войны сводится до минимума, поскольку ни одна из сторон не имеет побудительных мотивов к развязыванию боевых действий против другой стороны и не ставится в условия, требующие значительного развития программ вооружений с целью предотвращения невыгодного для себя положения».[45] Указанное определение в целом учитывает внешний аспект военной безопасности, отражающий способность государства противодействовать воздействию военной силы из-за рубежа или сдерживать его. К тому же военные действия ведутся не только при объявлении войны как особого состояния государства, но и при вооруженном конфликте, являющемся одной из форм разрешения противоречий с применением средств вооруженного насилия, который может быть как внешним, так и внутренним.[46]

Такой же точки зрения придерживается В. А. Золотарев, который под военной (оборонной) безопасностью понимает поддержание оборонного потенциала на уровне, достаточном для обеспечения безопасности страны в случае возникновения кризисных ситуаций в непосредственной близости от границ государства, обеспечения эффективной обороны (эффективной защиты интересов), а также, при необходимости, для участия в коллективных международных акциях по сдерживанию потенциальной агрессии в отношении других государств.[47]

Являются ли тождественными понятия военной и оборонной безопасности, данным автором не раскрывается. На дифференциацию вышеназванных понятий указывает А. В. Возженников, который под военной безопасностью понимает ее внешний аспект, а внутренний аспект военной безопасности (сфера деятельности государства и общества по подготовке к отражению возможных военных угроз) отождествляет с оборонной безопасностью.[48] По нашему мнению, данный подход является не совсем оправданным, поскольку не учитывает внутренних военных угроз государству. В Военной доктрине Российской Федерации,[49] представляющей собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации, к внутренним угрозам отнесены: попытка насильственного свержения конституционного строя; противоправная деятельность экстремистских националистических, религиозных, сепаратистских и террористических движений, организаций и структур, направленная на нарушение единства и территориальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической обстановки в стране, и др. Таким образом, военная безопасность – это такое состояние государства, при котором вероятность развязывания боевых действий как извне, так и изнутри сводится к минимуму.

Национальная безопасность, в том числе военная, обеспечивается силами и средствами, которые находятся в распоряжении государства. Одно из основных мест среди них отведено вооруженным силам государства. Французский юрист Ф. Ардан справедливо отмечает, что вооруженные силы при необходимости обеспечивают практическое осуществление некоторых решений, поддерживают порядок и безопасность, защищают национальную территорию.[50] Следовательно, основное назначение вооруженных сил государства – обеспечение его военной безопасности.

После рассмотрения категории интересов государства и целей для их удовлетворения теоретически оправданной является постановка вопроса: как цели государства трансформируются в его функции?

Цели государства по обеспечению независимости и государственного суверенитета воплощены в функциях государства, которые закреплены в предметах ведения[51] исключительно за Российской Федерацией (ст. 71 Конституции Российской Федерации). К предметам исключительного ведения Российской Федерации, в частности, отнесены: внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира (п. «к»); оборона и безопасность (п. «м»); определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ (п. «н») и др.

Концепция национальной безопасности РФ определила принципы применения военной силы для обеспечения своей национальной безопасности – только в случае необходимости отражения агрессии, если все другие меры разрешения кризисных ситуаций исчерпаны или оказались неэффективными; применение военной силы внутри государства допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного строя. Однако правовое регулирование применения военной силы для решения внутренних задач до принятия федеральных конституционных законов от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» и от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении»[52] отсутствовало, что позволяло говорить о неконституционности привлечения Вооруженных сил РФ и других государственных военных организаций к участию в контртеррористической операции в Чеченской Республике, на что неоднократно обращалось внимание в средствах массовой информации.[53] Легитимность использования вооруженных сил для устранения внутренних угроз соответствует мировой практике. Так, согласно Основному закону Федеративной Республики Германия вооруженные силы могут быть применены для борьбы с организованными и располагающими боевым вооружением повстанцами.[54] Президентом США, кроме национальной гвардии и специальных войск, в качестве крайней меры могут быть использованы вооруженные силы в случае восстания населения.[55] После Второй мировой войны президенты США неоднократно использовали данные полномочия.[56]

Кроме перечисленных выше предметов, к исключительному ведению Российской Федерации относятся и иные предметы, имеющие военные аспекты. Например: принятие и изменение федеральных законов; установление системы федеральных органов государственной власти; федеральный бюджет; федеральный транспорт, информация и связь; судоустройство и прокуратура; федеральная государственная служба и т. д.

Предметы ведения отражены в компетенции системы государственных органов, создаваемых для исполнения государственно-значимых (общественных) функций. Конкретной формой компетенции государственного органа в отношении исполнения общественной функции являются его полномочия, которые включают в себя функции государственного органа, права (правомочия) и обязанности. Они носят правообязательный характер, т. е. обязательны для осуществления.

На какие государственные органы возложить те или иные предметы ведения и исполнение соответствующих им функций, определяется государством посредством реализации полномочий высшими органами государственной власти (Федеральным Собранием, Президентом, правительством и высшими судебными органами), что находит свое конкретное воплощение в федеральном законодательстве.

В области безопасности, как и в других областях и сферах жизни государства, нужна постоянная организаторская работа. Эта деятельность в сфере обороны государства в соответствии с Федеральным законом «Об обороне»[57] ведется как всеми органами государственной власти на всех уровнях, так и специально для того учрежденными и создаваемыми государственными органами и организациями, в совокупности образующими военную организацию государства.

Немецкий юрист XIX столетия Л. фон Штейн, исследовавший деятельность государства в указанной сфере, именовал ее «военным бытом». По его мнению, «…когда одному государству угрожает другое; когда вследствие нападения последнего подвергается опасности целость первого или даже само существование его, тогда государственная жизнь преобразуется в физическую силу, которая в неприкосновенности государства должна сохранять и защищать высочайшие блага, которые государство, в качестве такового, вообще предоставляет своим подданным. В этом организме совокупляет государство всю свою материальную и духовную силу, которая, с величайшим напряжением всех стихий государственной жизни, должна защищать извне и внутри всю самостоятельность государства … как окончательное условие для возможности выполнения всех лежащих на нем задач. Этот организм государственной силы, обнаруживающийся самостоятельным образом и выражающий самостоятельную деятельность государства, и называем мы военным бытом его».[58] Современным аналогом термина «военный быт» является термин «военная деятельность».[59]

Наряду с термином «военная организация государства» очень часто применяются и другие термины («военная сила», «армия», «войско», «силовые структуры», «вооруженная сила» и т. п.). Как уже было отмечено ранее, Концепция национальной безопасности Российской Федерации определяет принципы применения военной силы, к которой, как правило, относят Вооруженные силы и все иные государственные военные организации (войска, воинские формирования) и органы, в которых предусмотрена военная служба.[60]

Под термином «армия» (от фран. «armee», от лат. «armare» – «вооружать») понимается военный орган государства, предназначенный для проведения его политики средствами вооруженного насилия. Иногда под этим термином понимаются его вооруженные силы. Армия обладает рядом специфических признаков: во-первых, она создается и содержится государством; во-вторых, она представляет собой организацию вооруженных людей и выполняет свои функции вооруженными средствами; в-третьих, армия способна вести войну и обладает для этого необходимой боевой мощью.[61] Перечисленные взаимосвязанные признаки отличают армию от других вооруженных организаций, в том числе государственных, и проявляются в процессе ее возникновения и деятельности.

Термин «силовые структуры» объединяет, кроме ранее перечисленных, также другие государственные органы и организации, которые в своем составе имеют военизированные формирования (органы внутренних дел, налоговая полиция, органы по исполнению наказаний и ряд других), но в которых организация исполнения служебных обязанностей не предполагает исполнения военной службы, а осуществляется в ином нормативно определенном порядке.

Содержание термина «военная организация государства» раскрыто в Военной доктрине Российской Федерации. Военная организация государства включает в себя Вооруженные силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы военного управления. В военную организацию государства также входит часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности. Однако ни Концепция национальной безопасности Российской Федерации, ни Военная доктрина не определили задачи военной безопасности и военные методы, которыми они должны решаться.

Профессор Штейн, исследуя вопросы военного быта (военной сферы, военной деятельности) государства, пришел к выводу об объективном характере этой деятельности и обращал внимание на то, что ее источником является опасность, которая оправдывает военную деятельность государства; требование ее – жертва, а содержание – борьба и смерть.[62] Военная сфера государства является широким понятием, включающим не только оборону, но и выявление, нейтрализацию, пресечение и парирование угроз с применением вооруженной силы.[63]

Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации позволяет предположить, что задачи военной безопасности изложены в п. 10 разд. I Военной доктрины, в котором определено основное содержание обеспечения военной безопасности в мирное время, в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта). Причем эти задачи должны решаться военными методами, поскольку в той или иной степени в решении задач военной безопасности принимают участие все государственные институты, а также общественные институты и отдельные граждане. Без нормативного определения военных методов, используемых для решения задач военной безопасности, практически сложно определить критерии включения тех или иных органов в военную организацию государства. В военную организацию Российской Федерации входит более десяти различных государственных военных организаций и органов, решающих подчас аналогичные задачи в сфере военной безопасности, а иногда не имеющих к их решению никакого отношения. Как справедливо отмечает председатель Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по обороне А. И. Николаев, «…надо еще раз терпеливо и основательно сосредоточить особое внимание на анализе задач, которые в ближайшей и более отдаленной перспективе, скажем, вплоть до 2020 года, будут решать Вооруженные cилы и другие структуры, непосредственно занятые в сфере безопасности и обороны… Нас интересует общая тенденция и весь набор задач, которые “потянут” за собой структуру военной организации, способы комплектования, требования к оружию, боевой технике и, самое главное, к человеку».[64]

Проблема определения военных методов решения задач военной безопасности заключается также в том, что если при ведении боевых действий (при нахождении в состоянии войны или при вооруженных конфликтах) они являются очевидными, то в условиях мирного времени необходимо четко определить, какие конкретно методы являются военными, т. е. могут быть использованы только входящими в военную организацию государства структурами, и, соответственно, не могут использоваться иными государственными органами и организациями, не говоря уже об организациях, не относящихся к государственным. Возможность параллельного использования тех или иных методов для решения одних и тех же задач организациями, как входящими в военную организацию государства, так и не входящими, а также использование одних и тех же методов для решения задач иных (кроме военной) видов безопасности неизбежно ставят вопрос о целесообразности включения этих организаций в военную организацию государства.

Так, например, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»[65] (с изм. и доп.) к личному составу Государственной противопожарной службы относятся военнослужащие, состоящие на соответствующих штатных должностях. Государственная противопожарная служба является основным видом пожарной охраны и входит в состав МЧС России в качестве единой самостоятельной оперативной службы. Без законодательного определения указанным военнослужащим задач в сфере военной безопасности отнесение их к военной организации, по нашему мнению, является не целесообразным.

Можно предположить, что военные методы не подлежат правовому регулированию, а относятся к области военной науки, т. е. право не должно и не может вторгаться в сферу исключительной компетенции войск. На указанную особенность взаимодействия военного права и военной науки указывал Штейн, который писал: «Государственное устройство может создать войско и управлять им, но одного только не может оно: это повелевать войску. Закон находит по отношению к войску границу, которой он не имеет ни в какой другой области государственной жизни… когда закон по отношению к войску определяет слишком много, он подвергает опасности силу, а когда определяет слишком мало, то подвергает опасности свободу».[66] Однако такой подход вряд ли оправдан в современных условиях, поскольку приведет к бесконтрольному использованию самых бесчеловечных методов ведения боевых действий для достижения стоящих перед вооруженной силой задач.

Военные методы в конечном счете определяют специфическое содержание деятельности войск, которое, в свою очередь, находит отражение в конкретных формах этой деятельности (операции, боевые действия и т. д.).[67] Не определив военных методов решения задач военной безопасности, Военная доктрина Российской Федерации тем не менее определила основные формы применения войск: операции (стратегические, совместные, контртеррористические) и боевые действия. По нашему мнению, военные методы решения задач военной безопасности также подлежат правовому регулированию, причем исключительно в императивной, а не диспозитивной форме.

Военные методы предполагают использование оружия и вооружения для решения задач военной безопасности. В то же время оружие на законном основании могут применять и некоторые военизированные формирования и государственные органы (сотрудники органов внутренних дел, налоговой полиции, исполнения наказаний). Однако указанные органы и организации при этом решают иные, отличные от военной безопасности, задачи. Следовательно, только совокупное сочетание военных методов с решением задач военной безопасности позволяет включать ту или иную государственную организацию и орган в военную организацию государства.

Таким образом, по нашему мнению, необходимо провести хотя бы формальное различие между составными частями военной организации государства и подобными им военизированными формированиями, которое заключается, во-первых, в особом порядке исполнения служебных обязанностей – военной службы, во-вторых, регламентации их деятельности военным законодательством, не распространяющимся на иные виды деятельности, в-третьих, и это основное, решении специфических задач военной безопасности специфическими (военными) методами.

Необходимость решения данного вопроса доказало ведение боевых действий в Чечне как в 1994–1996 гг., так и в настоящее время, поскольку в них принимали и принимают участие представители почти всех силовых структур, в том числе те, которые не являются военнослужащими (сотрудники органов внутренних дел и Главного управления исполнения наказаний при Минюсте России). Военизированные формирования могут быть включены в состав военной организации государства, однако при соблюдении определенных условий, так как не следует ограничиваться простым присоединением их к вооруженным силам в целях кажущимся образом увеличить массу вооруженной силы, поскольку «даже при совершенно одинаковом внешнем виде эти вооруженные команды существенно отличаются от войска уже тем, что не предназначены для войны».[68]

Поэтому, если возникает необходимость включения военизированных подразделений в состав военной организации, следует соблюсти три обязательных условия, составляющих существо вооруженной силы.

Во-первых, военизированные подразделения должны быть включены в состав военной организации формальным образом – изданием публичного акта государственной власти, приняты в состав конкретного войскового подразделения, подчинены определенным воинским должностным лицам, указанным в публичном акте, тем самым переведены под военное управление и, таким образом, сделаны частью готового к боевым действиям войска. При этом, учитывая их первоначальное предназначение, им может быть поручено решение ограниченных задач, например оборона определенного пункта (дороги, коммуникаций и т. д.). Во-вторых, на лиц, входящих в состав военизированных формирований, включенных в состав военной организации государства, должен распространяться статус военнослужащих (прав, обязанностей и ответственности, включая уголовную и дисциплинарную). Указанное условие должно также соблюдаться посредством издания публичного акта (указа, постановления, приказа). В-третьих, наряду с соблюдением двух первых условий необходимо осуществить перевод указанных подразделений на довольствие той части военной организации государства, в состав которой они включены.

Издание публичного акта о включении в состав военной организации того или иного военизированного формирования должно происходить не спонтанно, исходя из целесообразности и необходимости в конкретный временной отрезок увеличения численности вооруженных сил, а следовать из законодательно закрепленных полномочий главы государства и возможности их применения в соответствующих законодательных актах, определяющих правовое положение военизированных формирований, в которых представляется целесообразным определить формы, способы их применения, а также методы, которые они могут использовать для решения временно возложенных на них задач.

Несоблюдение перечисленных условий при проведении боевых действий в Чеченской Республике, особенно в 1994–1996 гг., приводило подчас к несогласованности применения войск и иных сил и как следствие – к недостаточной эффективности, что в результате повлекло за собой неоправданные потери личного состава. За 10 месяцев в Чечне погибло более 2500 и ранено более 7000 человек личного состава, участвовавшего в контртеррористической операции.[69]

Часть промышленного и научного комплекса страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности, также относится к военной организации, поскольку она задействована в непосредственном обеспечении задач органов и организаций, решающих военными методами задачи военной безопасности. Организации, относящиеся к указанной части военной организации государства, не применяют для обеспечения задач военной безопасности военных методов, но обеспечивают их применение другими организациями. Указанное дополнение структуры военной организации государства является оправданным, поскольку позволяет оперативно осуществлять обеспечение организаций, решающих задачи военной безопасности военными методами. К таким организациям относятся предприятия (заводы, мастерские, сельскохозяйственные предприятия и т. д.), полигоны, научно-исследовательские учреждения и др.

Решение военной организацией государства задач военной безопасности специфическими военными методами предполагает особый порядок функционирования входящих в нее государственных органов и организаций и исполнения должностных обязанностей объединяемых ими людей посредством исполнения военной службы. Таким образом, государство определяет необходимость военной службы в тех или иных своих учреждениях, исходя из целей военной безопасности и необходимости применения военных методов для ее достижения.

Структуру военной организации государство определяет исходя из задач военной безопасности. В США военную организацию составляют вооруженные силы (сухопутные войска, военно-воздушные и военно-морские силы), национальная гвардия и резерв. Согласно конституции США,[70] конгресс имеет право принимать меры для общей обороны, набирать и содержать армии, снаряжать и содержать флот, издавать правила для организации сухопутных и военно-морских сил, издавать законы, необходимые для пользования вышеперечисленными правами (отдел 8 ст. I). Ни один из штатов не имеет права, без согласия конгресса, содержать в мирное время войска или военные корабли, предпринимать войны иначе, как вследствие неприятельского нашествия или в случае неминуемой опасности, которая не допускает промедления (отдел 10 ст. I).

Конституция Китайской Народной Республики[71] и принятый в соответствии с ней Закон «Об обороне Китайской Народной Республики» определяют задачи вооруженных сил, которыми являются укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита Родины; устанавливают пути достижения этих задач – усиление строительства вооруженных сил в направлении модернизации и регулярности (ст. 29); закрепляют принцип законности их деятельности – вооруженные силы должны соблюдать конституцию и законы (ст. 5). Конституция КНР закрепляет функции и полномочия высших органов государственной власти. Всекитайское собрание народных представителей, осуществляющее законодательную власть в стране, решает вопросы войны и мира (ст. 62). Постоянный комитет Всекитайского собрания народных представителей, осуществляющий законодательную власть между сессиями Всекитайского собрания народных представителей, устанавливает воинские звания, учреждает государственные ордена и награждает ими, устанавливает государственные почетные звания и присваивает их, принимает решения о всеобщей или частичной мобилизации в стране (ст. 69). Председатель КНР, являющийся главой государства, издает указы на основании принятых решений Всекитайского собрания народных представителей и Постоянного комитета собрания (ст. 79).

Военную организацию Германии составляют вооруженные силы, состоящие из сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил, и территориальные войска. Основными задачами территориальных войск являются: обеспечение оперативного развертывания ОВС НАТО на территории ФРГ и оказание им непосредственной поддержки в ходе боевых действий, а также инженерное, материально-техническое и медицинское обеспечение, восполнение потерь в личном составе сухопутных войск, борьба с тактическими воздушными и морскими десантами и разведывательно-диверсионными группами противника, охрана важных военных и промышленных объектов, организация взаимодействия между вооруженными силами и гражданским сектором.[72]

По Основному закону ФРГ[73] вопросы обороны относятся к исключительной компетенции федерации (ст. 73). Законом от 24 июня 1968 г. в Основной закон ФРГ включен раздел «Состояние обороны», в котором определяется термин «состояние обороны», и закреплен механизм определения состояния обороны: констатация этого факта бундестагом двумя третями поданных голосов и большинством голосов его членов с одобрения бундесрата и по ходатайству Федерального правительства. Констатация состояния обороны публикуется Федеральным президентом в федеральном вестнике законов, если это невозможно сделать иными способами (ст. 115а). Основной закон ФРГ устанавливает структуру органов власти в период состояния обороны и их полномочия. Так, в случае невозможности нормального функционирования бундестага вся совокупность его прав и прав бундесрата переходит к Объединенному комитету, состоящему из депутатов бундестага и членов бундесрата (ст. 115е). Фактически в Основном законе ФРГ закреплены основные положения законодательства военного времени, что является его существенной особенностью по сравнению с конституциями других государств, в том числе России.

В военную организацию Франции входят вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил. Составной частью вооруженных сил является военная жандармерия. В военную организацию также входит корпус «быстрого реагирования», который предназначен для участия в операциях ОВС НАТО на центрально-европейском театре военных действий самостоятельно или в составе вооруженных сил, защиты интересов Франции за пределами Европы, главным образом в Африке, решения в случае необходимости задач территориальной обороны.[74]

Согласно Конституции Французской Республики,[75] парламент принимает законы, устанавливающие нормы, относящиеся к обязанностям, касающимся граждан и их имущества, обусловленным задачами национальной обороны, и основных гарантий, предоставляемых военнослужащим, а также законы, определяющие основные принципы общей организации национальной обороны (ст. 34). Объявление войны разрешается парламентом (ст. 35). Осадное положение вводится декретом Совета министров, а продолжение его на срок свыше 12 дней может быть разрешено только парламентом (ст. 36).

Функции защиты государства нашли свое отражение в конституциях большинства европейских государств. Палаты парламента Итальянской Республики объявляют состояние войны и облекают Правительство необходимыми полномочиями (ст. 78 Конституции Итальянской Республики[76]). Парламент Греции по предложению правительства своим решением вводит в силу на части или всей территории страны закон об осадном положении в случае войны, мобилизации по причине внешней опасности или прямой угрозы национальной безопасности, а также выявления вооруженного движения, направленного на свержение демократического правления (ст. 48 конституции Греции). Конституция Испании[77] возлагает на правительство функции руководства внутренней и внешней политикой, управления военными делами и защитой государства (ст. 97). В Конституции Португальской Республики[78] записано, что защита национальной независимости закреплена в качестве одной из задач государства (ст. 9), обязанностью государства является обеспечение национальной обороны, целями которой, в свою очередь, являются гарантии национальной независимости, территориальной целостности и свободы и защиты населения от любой агрессии или внутренней угрозы (ст. 273).

Военную организацию Великобритании составляют ее вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-воздушных и военно-морских сил и резервных компонентов.[79] В Конституции Великобритании, не представляющей единого правового акта, а состоящей из различных правовых форм, вопросы защиты государства закреплены в специальных законах (статутах), например в законах 1920 г. и 1964 г. о чрезвычайном положении[80] и др.

Таким образом, следует констатировать, что вопросы защиты государства, независимости и территориальной целостности находят свое закрепление в конституции любого государства. Степень детализации конституционных положений зависит от многих факторов: развития и становления государственности, историко-правовых традиций конкретного государства, форм правления и др. Конституционные акты государств англосаксонской системы права (США, Великобритания) определяют основы деятельности государства в сфере обороны государства. Конституции государств романо-германской системы права достаточно подробно регулируют вопросы обороны и безопасности государства, на которых мы более подробно остановимся чуть позже.

Провозглашая в конституции независимость и территориальную целостность одной из основных целей, наделяя государство функцией обороны от внешних посягательств и защиты от внутренних посягательств, государства создают органы и организации, которые решают задачи для достижения этой цели. Такими организациями являются вооруженные силы государства, выполняющие задачи военной безопасности средствами вооруженной борьбы. Рассмотрим конституционное закрепление задач, возлагаемых на вооруженные силы иностранных государств.

Конституция США упоминает применительно к полномочиям президента США о существовании армии и флота, которые в совокупности образуют ее вооруженные силы (отдел 2 ст. II). Возможность использования вооруженных сил для устранения «незаконных препятствий функционированию государственной власти и исполнению законов» предусмотрена не конституцией США, а специальной нормой, закрепленной в разд. 1 °Cвода законов США.[81]

Задачей вооруженных сил Китайской Народной Республики являются укрепление обороны страны, отражение агрессии, защита родины, охрана мирного труда народа, участие в деле строительства государства, всеми силами служение народу (ст. 29 Конституции КНР, ст. 1 Закона «Об обороне Китайской Народной Республики»).

Конституция Французской Республики не содержит каких-либо положений об обязанностях французских граждан. В то же время преамбула конституции 1946 г. в этих вопросах отсылает к Декларации прав человека и гражданина, принятой Национальным собранием 26 августа 1989 г., в которой записано: «Обеспечение прав человека и гражданина влечет необходимость применения вооруженной силы; эта сила, следовательно, установлена в интересах всех, а не в частных интересах тех, кому она вверена» (ст. 12). Конституция закрепляет полномочия высших органов государственной власти, в том числе по отношению к вооруженным силам (ст. 14, 20).

По Основному закону ФРГ государство создает для обороны вооруженные силы, численность и основные формы организации которых определяются в соответствии с бюджетом. Основной закон закрепляет основной принцип использования вооруженных сил не по назначению. Они могут использоваться, кроме обороны, лишь постольку, поскольку это определенно допускает Основной закон. Так, в условиях состояния обороны или напряженности они облечены полномочиями по защите гражданских объектов и решению задач регулирования транспорта, а также могут быть привлечены для поддержки полиции и федеральной пограничной охраны (ст. 87а).

Конституция Греции упоминает о существовании вооруженных сил в контексте особого законодательства военного времени (п. 3 ст. 18).

По Конституции Испании вооруженные силы, состоящие из сухопутных войск, военно-морских и военно-воздушных сил, призваны обеспечить суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целостность и конституционный строй. Основы организации вооруженных сил определяются органическим законом в соответствии с конституционными принципами (ст. 8).

На вооруженные силы Португальской Республики возлагается военная оборона республики. По иному назначению вооруженные силы могут участвовать только в рамках закона в решении задач по удовлетворению основных потребностей и улучшению качества жизни населения исключительно в условиях катастроф (ст. 275 конституции Португальской Республики).

Конституция Российской Федерации прямо не закрепляет функции обороны, а также иные задачи, решаемые средствами вооруженной борьбы, за Вооруженными силами Российской Федерации, что в целом не соответствует правовой традиции развитых европейских государств романо-германской правовой системы. Назначение Вооруженных сил РФ определено Федеральным законом «Об обороне» от 24 апреля 1996 г.: отражение агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации и выполнение задач в соответствии с международными договорами. Применение Вооруженных сил не по предназначению осуществляется на основании иных законодательных актов (ст. 10).

В Российской Федерации перечень организаций[82] и органов, которые входят в военную организацию и в которых предусмотрена военная служба, определен ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (с изм. и доп.). К ним отнесены: войска (Вооруженные силы Российской Федерации, пограничные войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны), воинские формирования (инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти), государственные органы (Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органы Федеральной пограничной службы Российской Федерации, федеральные органы правительственной связи и информации, федеральные органы государственной охраны, федеральный орган обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации) и создаваемые на военное время специальные формирования.

Далее, для того чтобы выяснить, насколько адекватна сложившаяся структура военной организации Российской Федерации современным угрозам, рассмотрим законодательное закрепление задач, решаемых перечисленными организациями, и методов, которыми они их решают.

Войска, подчиненные непосредственно министру обороны, т. е. входящие в Вооруженные силы. Вооруженные силы Российской Федерации – государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации (ст. 10 Федерального закона «Об обороне»). Вооруженные силы Российской Федерации предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. В мирное время Вооруженные силы обеспечивают военную безопасность Российской Федерации. Задачи, решаемые Вооруженными силами и другими войсками по обеспечению военной безопасности и по отражению вооруженного нападения (агрессии) на Российскую Федерацию, а также ее союзников, определены Военной доктриной Российской Федерации.

Привлечение Вооруженных сил Российской Федерации к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Как справедливо отмечается в периодической печати, следует признать ошибочность длительное время господствовавшего в отечественной военной политике взгляда об отсутствии у российских (ранее – советских) Вооруженных сил внутренней функции, которая существует объективно и предполагает их применение для решения задач военной безопасности военными методами для ликвидации внутренних угроз государству.[83] Таким образом, представляется целесообразным проанализировать правовое регулирование, изучить и учесть опыт применения вооруженных сил зарубежных государств для решения государством внутренних задач.[84]

В отсутствие законодательного правового регулирования вопрос о применении Вооруженных сил для решения задач военной безопасности военными методами принципиально закреплен в Военной доктрине Российской Федерации, что, безусловно, предполагает внесение изменений в законодательство Российской Федерации. На Вооруженные силы и другие войска во внутренних вооруженных конфликтах возлагается решение следующих задач: разгром и ликвидация незаконных вооруженных формирований, бандитских и террористических групп и организаций, уничтожение их баз, центров подготовки, складов, коммуникаций; восстановление законности и правопорядка; обеспечение общественной безопасности и стабильности; поддержание правового режима чрезвычайного положения в районе конфликта; локализация и блокирование района конфликта; пресечение вооруженных столкновений и разъединение противоборствующих сторон; изъятие оружия у населения в районе конфликта; усиление охраны общественного порядка и безопасности в районах, примыкающих к району конфликта.

Применение Вооруженных сил Российской Федерации для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации осуществляется на условиях и в порядке, оговоренных в этих договорах и установленных Федеральным законом от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности».[85] В соответствии с Военной доктриной РФ в операциях по поддержанию и восстановлению мира Вооруженные силы РФ решают следующие задачи: разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон; обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта; блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санкций, принятых международным сообществом; создание предпосылок для политического урегулирования. Часть состава Вооруженных сил Российской Федерации может входить в объединенные вооруженные силы или находиться под объединенным командованием в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Внутренние войска Министерства внутренних дел РФ подчинены министру внутренних дел Российской Федерации и предназначены для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств (ст. 1 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»[86]). Они состоят из соединений и воинских частей оперативного назначения и воинских частей специального назначения.

На внутренние войска возлагаются следующие задачи: пресечение массовых беспорядков в населенных пунктах, а при необходимости и в исправительных учреждениях; разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований, организованных преступных групп, пресечение массовых беспорядков, сопровождающихся вооруженным насилием, изъятие у населения незаконно хранящегося оружия; пресечение актов терроризма; участие в обезвреживании лиц, захвативших заложников, важные государственные объекты, специальные грузы, сооружения на коммуникациях, а также здания органов государственной власти; участие совместно с органами внутренних дел Российской Федерации в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в территориальной обороне Российской Федерации; оказание содействия пограничным войскам в охране Государственной границы Российской Федерации и др.

Для решения возложенных на них задач военной безопасности внутренние войска имеют право использовать оружие, боевую и специальную технику и, как следствие, применять военные методы. Основное назначение внутренних войск заключается в устранении внутренних угроз военной безопасности Российской Федерации. Во внутренних вооруженных конфликтах они действуют в составе объединенных (разноведомственных) группировок войск и сил, участвуя в основном в противодиверсионных специальных действиях, задачами которых являются: охрана тыла действующей объединенной группировки, коммуникаций, противодействие диверсионным группам противника и их уничтожение и др.[87] При агрессии против Российской Федерации внутренние войска участвуют в территориальной обороне, а также оказывают содействие Вооруженным силам по ее отражению. В США аналогичные задачи решает национальная гвардия, в ФРГ – территориальные войска.

С. Иванов в общих чертах определил направления реформирования внутренних войск. Предполагается преобразовать внутренние войска в Федеральную гвардию (Федеральную милицию внутренней безопасности); в соответствии с новым военно-административным делением территории Российской Федерации образовать региональные командования (управления) Федеральной гвардии с упразднением внутренних войск.[88] Таким образом, предполагается создать вооруженное формирование, промежуточное по своей организационной структуре между милицией (полицией) и воинским формированием, служба в котором является военной.

Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз возложена на Пограничную службу Российской Федерации, которая в соответствии с Федеральным законом «О Пограничной службе Российской Федерации»[89] состоит из пограничных войск, органов и других организаций.

Пограничная служба решает следующие основные задачи: защита и охрана государственной границы в целях недопущения противоправного ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.

Управление Пограничной службой осуществляется специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по пограничной службе. Основное назначение пограничных войск состоит в защите и охране государственной границы, тем самым решаются задачи военной безопасности – защита неприкосновенности территории Российской Федерации, охрана и защита природных ресурсов и др. (подп. «а» п. 10 разд. I Военной доктрины Российской Федерации). Пограничные войска совместно с Вооруженными силами РФ участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Органы Пограничной службы РФ решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции Пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.[90]

В пределах своих полномочий Пограничная служба РФ применяет оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства. Следовательно, Пограничная служба РФ, решая возложенные на нее специфические задачи в пограничной сфере, также решает задачи военной безопасности, в том числе военными методами. В ходе реформирования военной организации Российской Федерации предполагается до 2005 г. осуществить переход к дифференцированному построению группировок войск и органов Пограничной службы Российской Федерации с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетном порядке развивать органы Пограничной службы Российской Федерации при сокращении войскового компонента, численности военнослужащих и гражданского персонала; обеспечить приоритетное развитие органов Пограничной службы с последовательным переходом на преимущественно невойсковые способы служебной деятельности и адекватным сокращением войсковой компоненты Пограничной службы России, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.[91] Таким образом, предполагается дальнейшее сокращение пограничных войск Российской Федерации. Соотношение войсковой и невойсковой компоненты в составе Пограничной службы предполагается изменить в пользу невойсковой, которую планируется довести к 2010 г. до 50 %.[92] Указом Президента РФ от 11 марта № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»[93] с 1 июля 2003 г. упраздняется Федеральная пограничная служба Российской Федерации и передаются в состав Федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздняемой Пограничной службы Российской Федерации.

Железнодорожные войска Российской Федерации предназначены для технического прикрытия, восстановления и заграждения железных дорог в целях обеспечения боевой и мобилизационной деятельности Вооруженных сил Российской Федерации и других войск, для строительства как в военное, так и в мирное время новых и повышения живучести и пропускной способности действующих железных дорог, для восстановления железных дорог, разрушенных в результате стихийных бедствий, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации.[94]

На Железнодорожные войска возлагаются следующие основные задачи: в мирное время – организация и проведение подготовительных работ по техническому прикрытию и восстановлению порученных Железнодорожным войскам наиболее важных объектов железных дорог Российской Федерации; накопление, размещение, хранение и своевременная замена вооружения, военной и специальной техники, других материальных средств для развертывания войск на военное время, а также решение других задач; в военное время – техническое прикрытие, восстановление и заграждение наиболее важных объектов железных дорог во фронтовой полосе и в глубине страны; разминирование и эксплуатация головных участков восстанавливаемых железнодорожных направлений; наведение и эксплуатация наплавных железнодорожных мостов и инвентарных эстакад; строительство новых железнодорожных линий, обходов узлов и мостов на территориях стратегических (оперативно-стратегических) объединений и другие задачи.[95]

Железнодорожные войска являются составной частью сил, привлекаемых к обороне, и состоят из федерального органа управления Железнодорожными войсками, соединений, воинских частей, научно-исследовательских учреждений, организаций и военных образовательных учреждений профессионального образования. Таким образом, Железнодорожные войска, выполняя обособленные от других войск функции, обеспечивают решение задач военной безопасности военными методами другими войсками (Вооруженными силами, пограничными, внутренними и др.).

Войска гражданской обороны, входящие в состав сил гражданской обороны, являются воинскими формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны.[96] Под гражданской обороной понимается система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий. Понятие «гражданская оборона» входит в содержание более широкого понятия «гражданская защита», под которой понимается совокупность всей гуманитарной деятельности, связанной с защитой населения, окружающей природной среды и собственности (имущества) в случае аварий, стихийных бедствий и воздействия оружия в мирное и военное время. Конкретным содержанием этой деятельности является спасение жизни, имущества и окружающей среды в экстремальных (чрезвычайных) ситуациях специальными гражданскими силами, средствами и мерами в мирное и военное время.[97]

Деятельность войск гражданской обороны осуществляется с момента объявления состояния войны, фактического начала военных действий или введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в мирное время при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, крупных авариях, катастрофах, ставящих под угрозу здоровье населения и требующих проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Основными задачами войск гражданской обороны являются: эвакуация населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы; проведение аварийно-спасательных работ в случае возникновения опасностей для населения при ведении военных действий или вследствие этих действий; борьба с пожарами, возникшими при ведении военных действий или вследствие этих действий; обнаружение и обозначение районов, подвергшихся радиоактивному, химическому, биологическому и иному заражению; обеззараживание населения, техники, зданий, территорий и проведение других необходимых мероприятий; восстановление и поддержание порядка в районах, пострадавших при ведении военных действий или вследствие этих действий, и др.

Таким образом, войска гражданской обороны решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами, и соответственно этому включены в военную организацию Российской Федерации. По нашему мнению, требуется уточнение задач войск гражданской обороны с учетом того обстоятельства, что по основному функциональному предназначению они могут применяться не только для отражения агрессии против Российской Федерации, но и при внутреннем вооруженном конфликте, что наглядно показали действия в Чеченской Республике.

В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что необходим новый подход к организации и ведению гражданской обороны, с дальнейшим реформированием войск гражданской обороны и возможной передачей их функций другим войскам, т. е. к решению задач гражданской защиты должна также привлекаться военная организация государства в целом. Задача науки – определить формы, средства и методы такого участия.[98] Предстоит реформирование войск гражданской обороны с учетом создания Государственной спасательной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации (ФАПСИ) включают в себя войска правительственной связи, части радиоразведки и инженерно-строительные части, которые создаются, содержатся и используются в том числе за пределами Российской Федерации. Правовое положение войск определено Законом РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации» от 19 февраля 1993 г. № 4524-I.[99]

На войска ФАПСИ возлагаются следующие задачи: обеспечивать правительственной связью, иными видами специальной связи государственные органы, высшее военное руководство и командования объединений Вооруженных сил Российской Федерации, а также организации, предприятия, банки и иные учреждения; обеспечивать безопасность правительственной связи Российской Федерации и готовность систем правительственной связи и специальной информации для работы в военное время и в чрезвычайных ситуациях и т. д. Анализ законодательно определенных задач позволяет сделать вывод, что в целом войска ФАПСИ решают задачи национальной безопасности в информационной сфере, которая соприкасается с военной безопасностью. Таким образом, в сфере военной безопасности они обеспечивают деятельность других войск.

Указом Президента РФ от 11 марта № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»[100] с 1 июля 2003 г. упраздняется Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации и ее функции передаются Федеральной службе безопасности Российской Федерации, Службе внешней разведки Российской Федерации и Службе специальной связи и информации при Федеральной службе охраны Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации»[101] предусмотрена военная служба в Федеральной службе безопасности Российской Федерации. Федеральная служба безопасности Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти. Она создает территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках, осуществляет руководство ими и организует их деятельность, непосредственно реализует основные направления деятельности органов Федеральной службы безопасности, которыми являются контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью.

Структура и организация деятельности Федеральной службы безопасности Российской Федерации определены Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденным Президентом Российской Федерации от 6 июля 1998 г. № 806.[102] Указом Президента РФ от 19 февраля 1993 г. № 277[103] утверждено Положение об органах государственной безопасности в Вооруженных силах РФ и иных воинских формированиях (военной контрразведке).

Задачами органов военной контрразведки являются: выявление, предупреждение и пресечение разведывательно-подрывной деятельности иностранных спецслужб и организаций против Российской Федерации, ее Вооруженных сил и иных воинских формирований (частей); добывание разведывательной информации об угрозах безопасности Российской Федерации, ее Вооруженных сил и иных воинских формирований и частей; ограждение Вооруженных сил и иных воинских формирований и частей от диверсионных и террористических актов и т. д.

Таким образом, функциональное предназначение Федеральной службы безопасности состоит в осуществлении контрразведывательной деятельности и противодействии терроризму в целях национальной безопасности Российской Федерации. Указанная деятельность осуществляется в интересах не только военной, но и всех других видов национальной безопасности. Следовательно, ФСБ России в сфере военной безопасности играет обеспечивающую роль по отношению к другим организациям, непосредственно решающим задачи военной безопасности.

Федеральным законом от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»[104] часть личного состава Службы внешней разведки является военнослужащими (ст. 17) и проходит военную службу по общим правилам военной службы с учетом специфики своей деятельности. Внешняя разведка обеспечивает национальную безопасность от внешних угроз. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечено особое значение для обеспечения национальной безопасности разведки и контрразведки, поскольку эффективное использование и всестороннее развитие их возможностей решает задачи своевременного обнаружения угроз национальной безопасности и определения их источников.

Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране»[105] установлено, что органы государственной охраны комплектуются, в частности, военнослужащими. Под государственной охраной понимается функция федеральных органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности объектов государственной охраны, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических и иных мер. Федеральным органом охраны является Федеральная служба охраны РФ, регулирование деятельности которой осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента РФ от 2 августа 1996 г. № 1136.[106]

Анализ Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации позволяет сделать вывод, что Федеральная служба охраны России в широком смысле также участвует в решении задач военной безопасности, поскольку, реализуя функции охраны высших должностных лиц государства, обеспечивает тем самым поддержание внутриполитической стабильности, защиты конституционного строя и решение других задач.

Инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования, в которых также предусматривается прохождение военной службы, в настоящее время реформируются в соответствии с Указом Президента «О мерах по реформированию специального строительства в Российской Федерации» от 4 февраля 1999 г. № 174 (в ред. Указа от 27 августа 1999 г. № 1117).[107] Штатная численность военнослужащих инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований установлена в количестве 14,7 тыс. человек. Указанные воинские формирования занимаются специальным строительством в интересах обороны и безопасности государства.[108] Служба специальных объектов при Президенте Российской Федерации, являющаяся федеральным органом обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации,[109] также входит в военную организацию государства.

Основными задачами службы являются: разработка предложений по нормативному правовому и научному обеспечению мероприятий по мобилизационной подготовке федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации, в том числе по условиям их функционирования при размещении на пунктах управления государством и Вооруженными силами Российской Федерации и на иных специальных объектах мобилизационного назначения (далее именуются – специальные объекты) при проведении мобилизации, в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени; реализация в пределах своей компетенции мероприятий по обеспечению мобилизационной подготовки федеральных органов государственной власти и их аппаратов, а также Администрации Президента Российской Федерации; разработка и реализация мобилизационных планов обеспечения функционирования специальных объектов по предназначению, согласованных с мобилизационными планами федеральных органов исполнительной власти, участвующих в обеспечении мобилизационной, оперативно-технической готовности и функционирования специальных объектов в военное время и в чрезвычайных условиях мирного времени, и т. д.

В структуру военной организации включены создаваемые на военное время специальные формирования, правовое положение которых до настоящего времени не определено, в том числе и в Федеральном конституционном законе «О военном положении».

Таким образом, структура военной организации Российской Федерации отличается от зарубежных аналогов тем, что кроме Вооруженных сил в нее входит ряд других организаций (войск, воинских формирований), а также отдельных государственных органов, которые, решая задачи военной безопасности, тем не менее не используют при этом военных методов и имеют вспомогательное значение по отношению к Вооруженным силам, т. е. обеспечивают решение ими поставленных задач в области военной безопасности. Указанное положение дел обусловлено только тем, что в ходе военного строительства и военной реформы в России пока не выработано концептуальных требований к военной организации государства. В то же время излишняя «военизация» (иногда говорят «милитаризация») отдельных сфер государственной жизни, доставшаяся нам от советского периода истории нашего государства, не отвечает интересам государства на пути строительства гражданского общества.

Поэтому на повестке дня стоит вопрос о выводе из военной организации Российской Федерации органов, участвующих в обеспечении военной безопасности государства невоенными методами (Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной пограничной службы Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации и Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации (Службы специальных объектов)).

Военная организация Российской Федерации предназначена для решения задач военной безопасности в мирное время (внешних и внутренних), отражения агрессии против Российской Федерации и ее союзников, по поддержанию мира, а также иных задач, требующих высокой степени организованности личного состава и связанных с риском для жизни.

Поскольку составные части военной организации государства решают поставленные перед ними задачи в особом порядке, который связан с их внутренней организацией, особым порядком пополнения личным составом, исполнения служебных обязанностей, постольку целесообразным представляется исследование такого явления общественной жизни, как военная служба – особой формы деятельности части населения практически любого государства.