Читать книгу Антимонопольное регулирование в России - Алексей Ульянов - Страница 6

В настоящее время состояние российского антимонопольного регулирования нельзя признать эффективным: в рейтинге глобальной конкурентоспособности Всемирного экономического форума (ВЭФ) Россия в 2016 г. заняла 43 место из 144 участвующих стран, а по эффективности антимонопольной политики – 83 место. То есть эффективность ФАС примерно в 2 раза ниже, чем Правительства в целом с точки зрения обеспечения конкурентоспособности страны. При этом, низкую эффективность антимонопольной политики нельзя списать на монополизацию рынков и слабое развитие конкуренции: по уровню развития конкуренции на локальных рынках, распространению практики доминирования Россия оказалась на 59 и 81 месте соответственно.

При этом, ФАС в отчетах о деятельности указывает не рейтинг ВЭФ, а рейтинг английского юридического журнала Global Competition Review, согласно которому ведомство входит в топ-30 стран. Однако корректность этого рейтинга вызывает сомнения, поскольку в нем участвуют далеко не все антимонопольные регуляторы, и рейтинг составляется на базе субъективных оценок антимонопольных юристов9. У юристов, очевидно, конфликт интересов – их гонорар будет тем выше, чем более размыты полномочия, и чем более агрессивную политику проводит регулятор.

Руководитель ФАС Игорь Артемьев в октябре 2012 года заявил10, что после поглощения ТНК-ВР «Роснефть» ФАС вряд ли разрешит последней покупку, разве что бензоколонку и 2 туалета. В октябре 2016 года непосредственный начальник Артемьева подготовил11 распоряжение об отчуждении в пользу «Роснефти»» акций «АНК «Башнефть»», в активах которой бензоколонок и туалетов явно больше. «Газпром» в 2012 г. отделался легким испугом12 по громкому делу ФАС о поставках труб большого диаметра, а в начале 2016 г. регулятор не смог13 запретить рекламу «Газпром – национальное достояние». Хотя ежегодно тысячи субъектов МСП получают штрафы за «монополизм» в отсутствие ущерба14 и заявителя, или за вполне безобидные рекламные слоганы15. В последние годы не видно дел ФАС против доминирующего на финансовом рынке Сбербанка. То ли из-за грамотной системы предупреждения антимонопольных рисков, то ли – дружбы16 руководителей. ///В дискуссиях Минэкономразвития и ФАС о каталоге товаров и услуг для госзаказа «Ростех» поддержал17 последнего. Не потому ли, что ФАС неоднократно поддерживала эту гигантскую госкорпорацию: оперативно закрыла 300 дел, возбужденных в 2010 г. не в меру ретивыми сотрудниками за несогласование поглощения предприятий, не противилась и поглощению Ростехом успешных частных оборонных заводов, например, «Рыбинских моторов»18 (НПО «Сатурн»).

На самом деле, список неприкасаемых намного шире, и включает в себя бизнесы еще целого ряда особ, приближенных к императору. Поэтому если мы в России думаем, «как наказать монополиста», мы должны понимать, что наказан будет в лучшем случае кто-то из второго эшелона. В худшем – малый и средний бизнес. Более того, любое ужесточение уголовной ответственности за экономические преступления в современных условиях будет иметь лишь один эффект – рост коррупционной ренты.

Смягчение ст. 178 УК РФ путем повышения порогов по ущербу и незаконному доходу в 10 раз, которого нам удалось добиться19 в 2016 г., гарантировало защиту от уголовного преследования только микробизнесу. Ведь только далекий от российских реалий может полагать, что отсутствие дел по ст. 178 вызвано сложностями расчета. Наши силовики давно считают так: незаконный доход – это вся выручка компании, ущерб – сумма контракта. А огромная разница между числом возбужденных и доведенных до суда дел – индикатор коррупции. Кстати, все немногочисленные фигуранты дел по ст. 178 – представители МСП.

С ужесточением законодательства против монополистов у нас и так все в порядке. Многие запрещенные в РФ коммерческие практики в развитых странах де факто перестали считаться нарушением: ценовой параллелизм («согласованные действия»), установление разных цен разным контрагентам («ценовая дискриминация»). Повышение цен в условиях открытых рынков не ограничивает конкуренцию, а привлекает, вследствие повышения рентабельности, новых игроков на рынок, поэтому на весь ОЭСР – единицы дел по популярному у нас составу «монопольно высокая цена». Перекрутив гайки для своих, мы снижаем конкурентоспособность отечественного бизнеса и всей экономики.

Штрафы в процентах от оборота компании (введены в 2007 г.) соответствуют мировому опыту. Ужесточать их дальше некуда. Перед ФАС стоит совсем иная задача – повышение обоснованности предъявляемых «монополистам» претензий и неотвратимости наказания: более 40% решений ФАС суды признают20 незаконными, по делам о крупных штрафах – вообще более 50%, а по данным Счетной палаты только 16% наложенных21 штрафов уплачено.

В Докладе о состоянии конкуренции за 2015 г. ФАС правомерно называет государство главной угрозой конкуренции. Правда, расчет доли госсектора в ВВП (70%) явно завышен. Но не каждое государство вредит конкуренции. Даже СССР, с его сверхмонополизированной экономикой, по животному чутью создал жесткую конкуренцию в тех секторах, которые были важны в соревновании сверхдержав: ВПК, космос, авиастроение. Китайскому государству также удается поддерживать конкуренцию гос- и деревенско-городских предприятий в ряде секторов.

Недостаток конкуренции в России – не в большом государстве как таковом, а в рентном характере нашей экономики, связанном с эксплуатацией и экспортом природных ресурсов, доступом к госконтрактам и «нужным» людям, земле и недвижимости, захвате и перераспределении активов. Многие ГУПы и МУПы, которые ФАС называет главной угрозой конкуренции, занимаются сдачей имущества в аренду, представляя скорее синекуру, чем угрозу для частного бизнеса.

Поиск ренты, как раковая опухоль, разъедает и государство, и бизнес. Даже потенциально конкурентные сектора монополизируются с целью изъятия ренты. Средний размер22 сельхозугодья в РФ в 17—300 раз больше, чем в развитых странах23. Сельхозбизнес во многих регионах аффилирован с региональной властью. В некоторых депрессивных регионах почти все земли принадлежат местной элите.

С введением лицензирования управляющих компаний в ЖКХ их число сократилось24 в разы, в некоторых городах остались только аффилированные с мэрами.

С $50 тыс. до $500 тыс. выросла стоимость вывода на рынок нового лекарственного препарата. Теперь выходить на рынок способны только иностранные фармгиганты и несколько отечественных. Вот почему, а не из-за патологической склонности бизнеса к сговору, при числе25 аптек на душу населения в 3 раз больше, чем в Европе, цены на многие лекарства у нас выше.

Удобные и необременительные налоговые спецрежимы для МСП позволяют ему работать в «гетто» – торговле и сфере обслуживания. Производственных МСП у нас крайне мало из-за проблем с зачетом НДС. Значит, не появляется конкуренция крупному бизнесу в производстве.

Чтобы кредитовать МСП, нужны малые и средние банки. Но зачистка банковской системы приводит не просто к монополизации финансового сектора, а к лишению МСП доступа к финансированию. Наконец, сам уровень процентных ставок (двузначный в РФ и близкий к нулю в развитых странах) позволяет успешно только развиваться рентному бизнесу.

Рентному госкапитализму действительно не нужна конкуренция. Александр Лукашенко еще в 1990-е гг. ликвидировал антимонопольный орган (воссоздав его совсем недавно в рамках евразийской интеграции). Однако в наш госкапитализм ФАС встроился вполне удачно. Он имеет самые большие26 как среди других контрольно-надзорных ведомств, так и среди антимонопольных органов других стран полномочия.

Малый бизнес-«монополист»? В развитых странах это звучит как нелепая шутка, но у нас 40% дел по доминированию и 2/3 по картелям возбуждались27 против МСП. Результатом общественной кампании за антимонопольную реформу стало принятие 3.07.2016 закона об иммунитетах для малого бизнеса от ФАС. Исключения из иммунитетов – картели и состояние естественной монополии, и тут же стали плодиться28 дела против МСП-«картелистов» и ферм, небольших промпредприятий и даже ИП-«естественных монополистов» в границах собственных проводов, котельной или канализации.

В 2015 г. ФАС передано регулирование тарифов. Уже отпущены на свободу тарифы в крупнейших аэропортах – московских, предлагается либерализовать тарифы РЖД29 и Газпрома30. И одновременно ФАС намерена ввести тарифное регулирование вывоза ТБО31 и стивидоров32. В первом секторе трудятся почти исключительно МСП. Во втором компании покрупнее, но явно несопоставимые с РЖД и Газпромом.

Поэтому нет никаких сомнений, что любое расширение карательных полномочий регулятора не позволит ему замахнуться на «национальное достояние», а лишь усилит давление на МСП и остатки независимого крупного частного бизнеса. Например, т.н. «принудительное лицензирование»33 обернется отъемом лицензий у отечественных инноваторов, а не борьбой с иностранной фармой.

Только в России существует мелочный процедурный контроль за госзакупками: ¾ дел ФАС в этой сфере относятся34 к мелким закупкам. Имитация бурной деятельности (свыше 25 тыс. дел ежегодно, в подавляющем большинстве за мелкие процедурные нарушения) похоже, устраивает систему. Переход к мировой практике контроля за результатами подорвет административную ренту.

Антимонопольные органы развитых стран защищают конкуренцию в целом, а не интересы отдельных конкурентов. Исследования проф. Светланы Авдашевой35, Вадима Новикова36 из РАНХ и ГС и автора37 этих строк показывают, что 90—98% дел ФАС против злоупотребления монопольной властью – дела в защиту интересов отдельных конкурентов. Доморощенному чиновнику гораздо интереснее вмешиваться в хозяйственные споры, чем защищать абстрактные общественные интересы.

Из крупных стран только в России «Самсунгу» запретили38 подшутить над Apple в рекламе. Свобода действий чиновников в определении «неэтичности» в рекламе – еще один из инструментов давления на бизнес.

Если риск-ориентированная модель будет реализована, и для ФАС по обыкновению не будет сделано исключение, от вышеперечисленных составов можно будет отказаться или передать их на саморегулирование. Но в дискуссиях о реформе госконтроля нельзя забывать про введение ответственности, в т.ч. материальной, чиновников за заказные проверки и иной ущерб бизнесу (даже Казахстан, где действует Предпринимательский кодекс, нас опередил) и обязательную ротацию руководства контрольных ведомств для избегания того, что нобелевский лауреат Жан Тироль назвал39 захватом регулятора регулируемыми монополиями.

Таким образом, ужесточение антимонопольной политики в условиях сложившейся в России рентоориентированной экономики приводит лишь к ухудшению состояния конкуренции: связанные с государством или высшими чиновниками монополии, все больше напоминающие феодальные вотчины, захватывают антимонопольный регулятор и используют его для уничтожения своих более слабых конкурентов, что конкуренцию только ухудшает. Использование ими антимонопольного органа в конфликтах между собой на конкуренцию влияния не оказывает.

Поэтому кардинально улучшить состояние конкуренции возможно только при отказе от рентоориентированной модели экономики, переходу к модели конкурентного федерализма (подронее см. главу 3.12.). Однако и в краткосрочной перспективе и в рамках сложившейся модели возможно добиться заметного улучшения положения дел в значимых для простых граждан областях в случае смены «захваченного» руководства регулятора, перезагрузки антимонопольной политики, отказа от ее деструктивных элементов и решения 10 важнейших проблем антимонопольного регулирования.