Читать книгу Аналитический Конструктор. Методы решения конфликтных ситуаций в общественно-политической сфере. 2-издание - Андрей Владимирович Попов, Андрей Владимирович Гребенюк, Андрей Владимирович Дмитриев - Страница 6

Динамическая модель ситуации

Результат:

Динамическая модель ситуации, которая позволяет нам не только выделить ключевых участников, но и факторы, влияющие на их активность/пассивность

Метод:

Когнитивное моделирование (инструмент – когнитивная карта)

Когнитивное картирование является традиционным методом макроструктурного анализа, который направлен на выявление причинно-следственных связей между факторами. Как правило, он используется для изучения слабоструктурированных систем, обладающих большим количеством факторов, влияющих (или способных влиять) на их характер и динамику.

Добавим, что подобного рода системы характеризуются[4]:

– многоаспектностью происходящих в них процессов (экономических, социальных и т. п.) и их взаимосвязанностью; в силу этого невозможно вычленение и детальное исследование отдельных явлений – все происходящие в них явления должны рассматриваться в совокупности;

– отсутствием достаточной количественной информации о динамике процессов, что вынуждает переходить к качественному анализу таких процессов;

– изменчивостью характера процессов во времени и т. д.

Все это как нельзя лучше подходит для понимания конкретных конфликтных/проблемных ситуаций, возникающих в общественно-политической сфере, для которых характерны все перечисленные выше пункты.

В упрощенном виде алгоритм составления когнитивной модели включает в себя следующие шаги:

1. Выделение списка значимых факторов;

2. Построение матрицы взаимовлияний;

3. Определение начальных тенденций изменения факторов.

Более детализированный процесс построения когнитивной модели проблемной ситуации включает в себя выполнение следующих этапов[5]. Однако отметим, что в нашем анализе мы будем опираться на оба этих подхода.

А) выделение факторов, характеризующих проблемную ситуацию:

1) выделение базисных (основных) факторов, описывающих суть проблемы, и выделение в совокупности базисных факторов целевых факторов;

2) определение факторов, влияющих на целевые факторы;

3) определение факторов-индикаторов, отражающих и объясняющих развитие процессов в проблемной ситуации и их влияние.

Б) кластеризация. Группировка факторов по блокам – в один блок объединяются факторы, характеризующие данную сферу проблемы и определяющие процессы в этой сфере:

1) выделение в блоке группы интегральных показателей (факторов), по изменению которых можно судить об общих тенденциях в данной сфере;

2) выделение в блоке показателей (факторов), характеризующих тенденции и процессы в данной сфере более детально.

В) определение связей между факторами:

1) определение связей и взаимосвязей между блоками факторов – это позволяет определить основные направления влияния факторов разных блоков друг на друга;

2) определение непосредственных связей факторов внутри блока;

3) определение связей между факторами различных блоков.

Г) проверка адекватности модели, то есть сопоставление полученных результатов с характеристиками системы, которые при тех же исходных условиях были в прошлом. Если результаты сравнения неудовлетворительны, то модель корректируется.

Теперь рассмотрим эти этапы на примере конкретной ситуации.

Предположим, в некоем Н-ске возник конфликт между главой города и председателем думы. Причем данный конфликт вышел в публичную плоскость – о нем пишут местные (и не только) СМИ, его обсуждают депутаты и т. п.

Причина конфликта состоит в том, что председатель думы требует выделения дополнительных средств для депутатов, которые необходимо потратить в конкретных округах для решения проблем избирателей, оценивает работу сотрудников администрации города как неквалифицированных и т. д. Глава города, в свою оч ередь, не согласен с этими требованиями. Следствием этих разногласий стал сбой бюджетного процесса, реализация внутригородских программ, невхождение в областные целевые программы.

Добавим сюда ряд справочных данных:

1. Глава города в свое время был избран при поддержке председателя думы. Не обладает собственными финансовыми ресурсами.

2. Председатель думы имеет влияние на большинство депутатов думы (как на фракцию «Единой России», поскольку является секретарем местного отделения «ЕР», так и на избравшихся самовыдвижением). Обладает собственными финансовыми ресурсами – предприниматель (местный бизнес).

3. В городе есть муниципальная газета, но фактически отсутствуют независимые общественные активисты.

4. В городе отсутствуют крупные предприятия. Муниципалитет не находится в зоне влияния какой-либо ФПГ. Численность населения – до 40 тысяч человек.

В самом первом приближении схема этого конфликта может выглядеть следующим образом (см. схему 1):

Есть два основных участника, которые «воюют» между собой. Мотивация понятна (деньги и власть[6]). Цели условно могут быть сформулированы следующим образом: председатель – получение всей полноты власти в муниципалитете (в т. ч. над распределением финансовых ресурсов), глава – сохранение власти.

Однако на этом возможности версии 1 исчерпываются, поскольку на основе этой схемы мы можем только строить безосновательные гипотезы. Понять (и тем более обосновать), как будет развиваться ситуация, кто и как может на нее повлиять, уже не представляется возможным.

Когнитивный подход обладает существенно большим потенциалом для анализа, позволяя нам выделить как основных участников, описывающих суть проблемы, так совокупности факторов, влияющих на них. При этом нам не требуется дополнительная информация (что немаловажно в условиях оперативной оценки).

Основываясь на этом подходе, мы можем получить уже несколько иную картину (см. схему 2).

Как можно увидеть, у нас существенно увеличилось количество элементов. Причем их появление обусловлено исходной информацией и спецификой общественно-политической сферы.

Мы всего лишь попробовали задать себе следующие вопросы:

Кого подобная ситуация может коснуться в силу должностных обязанностей? Какими властными полномочиями обладают эти субъекты? На кого еще, кроме непосредственных подчиненных, может распространяться это влияние? Ответы на эти вопросы позволяют выделить как внутренние (внутригородские) элементы, так и внешние.

В частности, глава города осуществляет свои полномочия с помощью аппарата администрации. Местные СМИ являются каналом распространения проблемы в публичной плоскости. А поскольку в нашем кейсе местное СМИ является муниципальным, а, следовательно, живущим на бюджетные средства, то в определенной степени оно будет контролироваться главой, являющимся исполнителем бюджета. Поскольку председатель думы взаимодействует (а в нашей ситуации – по сути контролирует) с депутатами гордумы, можно предположить, что они будут вовлечены в конфликт. При этом не стоит забывать, что депутаты могут повлиять на решение об отзыве главы.

В связи с тем, что депутаты, как правило, представляют интересы местного бизнеса (при поддержке которого они избирались и на помощь которого рассчитывают при решении проблем в своем округе), то мы получаем еще один элемент модели. Сюда же можно отнести и местное отделение «Единой России», которое (с формальной точки зрения) заинтересовано в стабильной работе муниципалитета и поддержании своей репутации.

Что касается внешних факторов, то в данном примере их можно выделить два. С одной стороны – губернатор (субъект региональной власти), заинтересованный в устойчивой работе местной власти и низком уровне социальной напряженности. С другой – депутат регионального парламента, в чей одномандатный округ входит данный муниципалитет (несколько реже здесь можно рассматривать депутата-списочника). Как правило, такой депутат обладает связями и с местным бизнесом, и с муниципальными депутатами, а также главой и председателем, а потому имеет потенциальную возможность для влияния на ситуацию. Именно такая логика позволила нам внести в схему 2 все отраженные на ней элементы.

Следующий этап когнитивного картирования предполагает построение матрицы взаимовлияний. Применительно к нашей ситуации мы смогли получить следующую модель (см. схему 3), при этом опять же опираясь только на исходные данные и логику активности субъектов общественно-политической сферы и не привлекая какой-либо дополнительной информации.

Логично предположить, что глава города по умолчанию будет влиять как на аппарат своей администрации, так и на муниципальную газету. В свою очередь, аппарат (который готовит в том числе и документы для гордумы) в определенной степени будет влиять на местных депутатов. Также публикации в местной газете могут сказываться на активности народных избранников. Аналогичным видится влияние на местный бизнес. Мы пока не говорим о характере этого влияния – для нас важно зафиксировать его возможность.

Что касается факторов, которые будут влиять на главу, то в приоритете здесь губернатор (представитель государственной власти субъекта, от которого зависит экономическая (дотации, субсидии, проекты на территории муниципалитета) и политическая (влияние на кадровые вопросы, поддержка политических сил) составляющие жизни города. Помимо этого, можно допустить здесь определенное воздействие на главу депутатов областного уровня, избравшихся от округа, в который входит данный муниципалитет.

Аналогично мы можем проанализировать факторы, взаимосвязанные с другой стороной конфликта. Председатель гордумы имеет влияние на депутатов, местный бизнес и отделение «Единой России». Таким образом, на первом этапе построения когнитивной модели мы в качестве примера можем зафиксировать следующие элементы и позиции[7]:

1.) основные участники (базисные факторы) – глава и председатель, между которыми конфликт;

2.) (возможные) влияющие факторы:

– депутаты гордумы,

– губернатор,

– аппарат администрации города,

– местный бизнес,

– местные СМИ,

– «Единая Россия»,

– депутаты областного уровня.

Сразу добавим сюда еще один пункт, связанный факторами-индикаторами.

1) в качестве факторов-индикаторов (в данном случае речь идет только о внешних проявлениях активности), отражающих и объясняющих развитие процессов в проблемной ситуации:

– публикации в СМИ,

– заявления официальных лиц (см. п. 2),

– публичные акции (митинги, пикеты).

Что касается внутренних факторов (не имеющих публичных проявлений), то об этом мы поговорим несколько позже.

Теперь несколько слов о кластеризации.

Приведенный выше анализ ситуации уже позволил нам выделить определенные группировки, связанные с главой города и председателем думы. Основным критерием этих объединений является влияние субъектов (глава, председатель) на различные факторы либо выделение факторов, имеющих возможность повлиять (например, губернатор) на субъектов. При этом влияние в данном случае синонимично проявлению власти («способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью к.-л. средства»[8]).

Исследование различных кейсов в общественно-политической сфере позволяет нам говорить о том, что подобные группировки являются достаточно типичными и устойчивыми. Устойчивость подразумевается в том смысле, что не имеют значения личностные качества субъектов, занимая ту или иную позицию в органах исполнительной или законодательной власти, муниципального или регионального уровня, относясь к социальной сфере или бизнесу, они автоматически получают определенные потенциал и ресурсы влияния. Ниже см. таблицу 5. Группировка факторов в кластеры.

Другое дело – уровень контроля и возможности управления ими. Именно это в конечном счете может определить характер (усиливающий или ослабляющий) данных кластеров (группировок факторов).

Выше мы уже говорили о наличии устойчивого кластера главы города, включающего в себя аппарат администрации и муниципальную газету. Анализируя данную ситуацию с точки зрения главы, его кластер может оказывать позитивное (для главы) влияние на депутатов городской думы (см. схему 4).

Это влияние может проявляться в том, что аппарат ускоряет работу по запросам/решению проблем одних депутатов и/или замедляет у других. Муниципальная газета позитивно говорит об одних народных избранниках и (как минимум) ничего не пишет о других. Эти каналы воздействия в конечном счете могут привести к корректировке в необходимую сторону активность депутатов гордумы.

Приведем другой пример. Продолжая анализировать ситуацию с позиции главы, мы можем увидеть потенциал кластера председателя. В данном случае каждый фактор, включенный в его группировку, имеет возможности для (негативного, ослабляющего) воздействия на главу.

В частности, депутаты гордумы могут выражать (на заседаниях, в форме письменных обращений, заявлениях в СМИ) недовольство работой главы, голосовать за досрочное прекращение его полномочий, не принимать отчет о проделанной работе и т. д. Местный бизнес (несмотря на свою зависимость от исполнительной власти) также может выражать неудовлетворение главе, что будет отражаться как на их участии в реализации городских программ, так и в коллективных обращениях в вышестоящие органы власти (губернатор). Существенно меньшее влияние в данном случае будет иметь местное отделение «Единой России». Задача провластной партии – поддерживать действующую власть. В конфликте между представителями этой власти местное отделение «ЕР» будет ориентироваться на того, кто имеет на него прямое структурное влияние. Поскольку из условий кейса председатель является секретарем МОП «ЕР», то он и будет его контролировать, лишая возможности главу через МОП воздействовать на фракцию «ЕР» в гордуме.

По итогам нашего анализа мы смогли построить когнитивную карту, которая достаточно полно отражает происходящий в Н-ске конфликт (см. схему 6).

При этом необходимо отметить еще одно обстоятельство. Как мы могли увидеть в двух этих примерах (схемы 4–5), различные элементы даже одного кластера обладают разным уровнем влияния (разным весом). Когнитивное моделирование предполагает экспертное обсуждение, результатом которого является измерение веса каждого фактора. Однако в силу экономии времени для анализа ситуации, на наш взгляд, можно отказаться от такой детализированной оценки. Условия кейса и логика активности того или иного фактора сами по себе диктуют значимость влияния каждого из них. Добавим, что даже в этом случае речь идет о наличии потенциала такого влияния – он может быть использован, а может и нет.

Подведем итоги первого раздела «Что происходит?».

На первый взгляд, проведенный нами анализ ситуации конфликта между главой города и председателем думы выглядит достаточно долгим и не во всем простым. Для того чтобы ответить на вопросы, возникающие в процессе первичного исследования субъектов и факторов, необходимо владеть общим пониманием всех возможных участников и потенциал их влияния. Добавим сюда еще и понимание/знание того, как они могут быть сгруппированы в отдельные кластеры.

Аналитический конструктор как раз и решает эту сложность. Наши исследования позволили нам выделить типовые элементы конструктора, которые включают в себя как список и характеристики возможных факторов – участников, так и стандартные кластеры (см. таблицы 3–5). Используя эти элементы, комбинируя их в зависимости от специфики муниципалитета, особенностей его общественно-политической сферы, силы и возможностей для влияния различных субъектов, можно в течение очень непродолжительного времени получить ответ на вопрос, что происходит, и отчасти – возможные направления развития.

Ниже мы привели пример того, как в аналитической записке может выглядеть данный раздел, выполненный на основе данной методики с точки зрения главы города.

Пример раздела 1. Оценка ситуации

Справка по ситуации*

Конфликт между главой города и председателем городской думы Н-ска.

Раздел 1. Оценка ситуации

Схема ситуации

* Безусловно, когда речь идет о справке по конкретной ситуации, то подразделы 3, 5, 6 могут и должны наполняться персональной информацией, источниками которой могут стать официальные сайты местного избиркома (данные о депутатах и участниках выборов), администрации и думы муниципалитета, публикации в СМИ и т. п. Но в нашем случае полученная модель ситуации позволяет определить направленность поиска этих данных.

Участники конфликтной ситуации. Общая характеристика.

Более подробно остановимся на характеристиках реальных и потенциально возможных участниках конфликтных ситуаций. Для удобства работы с моделями, о которых речь пойдет во второй части книги, ниже приводится краткое описание, графические изображения участников, а также наборы устойчивых «кластеров» (см. Таб. 3–5.)

Более детальный анализ, собственно «карточки» основных субъектов конфликта вынесены в Приложение 1., где описаны не только их возможности («сила») и «болевые зоны», но и «правила», по которым они действуют.

Давайте немного пройдемся по одной из них, чтобы в дальнейшем не было каких-либо вопросов. В качестве примера возьмем Карточку «Глава города» и, связанную с ним, Карточка «Администрация города. Полномочия.».

Карточка «ГЛАВА ГОРОДА»

Основная сила: возможность использования «административного» ресурса для достижения необходимых целей.

Карточка «Администрация города. Полномочия.» (фрагмент)

Организация и контроль за (на основе 131 ФЗ):

1) электро-, тепло-, газо- и водоснабжением населения, водоотведения, снабжением населения топливом;

2) дорожной деятельностью, в т. ч. обеспечение безопасности дорожного движения на них;

3) строительством и содержанием муниципального жилищного фонда, созданием условий для жилищного строительства, осуществлением муниципального жилищного контроля;

4) жилищно-коммунальным хозяйством, бытовым, торговым обслуживанием, общественным питанием, транспортом и связью;

5) сферой образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта….

На основе чего были сделаны эти карточки и как в последующем с ними работать?

Разберемся по порядку. Карточка «Глава города» (ка и все остальные) включает в себя две колонки. В первой выделены основные обобщенные «возможности» (ресурсы), которые Глава может использовать для оказания влияния на своих оппонентов. Эти «возможности» обусловлены, с одной стороны, полномочиями, которые определены 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с другой – потенциалом, обладающим управленческой структурой муниципального органа власти (см. Рис. 8.).

На Рис. 8. Выделены только основные элементы, которые Глава может использовать своей работе, начиная от Аппарата администрации, который так или иначе является операционным регулятором в сферах, за которые несет ответственность муниципалитет (см. Карточка «Администрация города. Полномочия.»), и заканчивая определением информационной политики муниципальной газеты, издающейся за счет местного бюджета.

Помимо этого, можно выделить отдельные группы населения (как организованные, так и нет), с которыми местная администрация должна выстраивать нормальные отношения (см. Рис. 9.). В свою очередь, эти группы, могут являться, как потенциальным или реальным ресурсом, так и наоборот – источником проблем.

Таким образом формируется первая колонка Карточки «Глава города». Содержание второй колонки выстраивалось по той же логике. За основу также брался 131 ФЗ, а затем результаты нашего анализа различных конфликтных ситуаций, с которыми сталкивались руководители различных муниципалитетов за последние несколько лет.

Можно сказать, что, разрабатывая карточки по всем потенциальным участникам конфликтов, мы опирались на несколько оснований:

1. Нормативно-правовую базу, которая определяет «правила» активности того или иного субъекта.

2. Практика применения этих «правил».

3. Существующие примеры конфликтных ситуаций, отражающие возможности по воздействию (ресурсы) и направления этих воздействий («болевые зоны»).

Таблица 3. Участники конфликтной \ проблемной ситуации[9]

Наш анализ показал необходимость более детализированного описания глав и депутатов гордумы. В частности, возможности главы муниципалитета во многом определяются сроком, который он находится в своей должности. Что касается местных депутатов, то здесь в качестве значимого фактора мы определили его партийную принадлежность и вхождение/невхождение во фракцию.

Таблица 3.1. Графическое изображение

Таблица 3.2. Графическое изображение видов связи

Таблица 4. Возможные внешние индикаторы

Таблица 5. Группировка факторов в кластеры