Читать книгу Административная юстиция. Сравнительно-правовой анализ. Учебное пособие - Азамат Нурболатов - Страница 5

§1. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ЮСТИЦИИ ВО ФРАНЦИИ

Краткая характеристика

Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием в системе исполнительной власти специальных автономных административных трибуналов25, самостоятельных, независимых и полностью отделенных от системы судов общей юрисдикции, которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т.е. все жалобы на акты (действия) органов управления.

К французской модели в той или иной мере относятся системы административной юстиции в таких странах как Италия, Греция, Канада, Египет, Сирия, Ливан, Тунис, Сенегал, Колумбия и др.

Историческая справка

Зарождение административной юстиции во Франции имеет определенные исторические предпосылки26. С одной стороны, французская теория разделения властей с самого начала негативно относилась не только к возможности вмешательства исполнительной власти в деятельность законодательных и судебных органов, но и к возможности обратного вмешательства. Законодательные и судебные органы не должны напрямую вмешиваться в деятельность администрации (исполнительной власти) – противное означает нарушение баланса властей. Так, основоположник теории разделения властей Шарль Луи Монтескье27 предупреждал, «когда законодательная власть объединена с властью исполнительной в одном лице либо в одном аппарате магистрата, свободы быть не может, ибо налицо законное подозрение, что сам монарх или же сенат может принять тиранические законы, чтобы затем тираническим образом заставить их исполнять. Бесконтрольный произвол обеспечен, если судья одновременно является законодателем. И наконец, можно потерять все, объединив в руках у одного человека, одной знати одновременно три власти: разработку и принятие законов, исполнение общественных решений, а также рассмотрение гражданских дел и суд над преступниками»28. Как видим, теория разделения властей трактовалась ее основоположниками как полное обособление ветвей власти, и это не удивительно, ведь ни Монтескье, ни Руссо, стоявшие у истоков учения о правовом государстве, не знали и не обращали внимания на институт административной юстиции29.

С другой стороны, у руководителей Французской революции, которым на практике пришлось воплощать эти идеи, доверия к действующим судам, состоявшим из судей-аристократов, не было. Вследствие чего они, создав органы управления, упразднили старую систему контроля и возложили эту функцию на новые коллегиальные органы – Государственный совет (высшая инстанция), а в административно-территориальных органах – советы префектур (своего рода прообраз административных трибуналов)30. В результате во Франции была создана сильная, самостоятельная и свободная от вмешательства судов административная власть.

Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей была изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации, и сделано это с целью обеспечить самостоятельность администрации и независимость ее от судов. «Современная административная юстиция, – отмечает Г. Брэбан, – … была создана как результат недоверия революционеров к судебным властям и необходимости любой ценой обеспечить юрисдикционный контроль над аппаратом управления»31.

И нужно заметить, что сформированная в русле данного незыблемого положения полной независимости администрации от суда административная юстиция Франции функционирует и по наши дни. Однако вернемся к истории дальнейшего развития данного института.

Между тем в процессе практики в XΙX столетии цель административной юстиции эволюционировала – от защиты самостоятельности администрации к защите прав граждан, что привело к трансформации административных органов в административные суды. Так Законом 1872 г. советам были переданы судебные полномочия – право выносить судебные постановления. При этом определенное влияние на порядок производства в указанных учреждениях оказали принципы судопроизводства по гражданским и уголовным делам. Благодаря этому влиянию устанавливались начала состязательности, устности и гласности, а также возможность участия в рассмотрении дел представителей общественного обвинения32.

Таким образом, в результате обособления советов от системы административных органов возникла автономная административная юстиция с особым правовым положением, и как справедливо отметили исследователи: «они – не часть активной администрации и не часть судебной системы; специфична и процедура рассмотрения дел в органах административной юстиции»33.

В своих решениях новые суды сформулировали множество норм административного права, которые впоследствии были закреплены в законах и других правовых актах. В целом необходимо отметить, что именно институт административной юстиции в странах «старой демократии» сыграл решающую роль в процессе позитивного развития административного права, дав ему «второе рождение».

По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин «правосудие» ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией. Несмотря на все это исследователи, в том числе и сами французы, отмечают, что систему административной юстиции в том виде, в каком она существует ныне во Франции, можно считать достигшей высокой степени совершенства. Как справедливо отмечено Н. С. Колесовой, особенно заметно роль административной юстиции проявляется в сфере охраны прав граждан от незаконных действий органов управления. Ж. Каньон подчеркивает, что административная юстиция во Франции всегда играла важную роль как в глубокой концептуальной разработке самого понятия «правовое государство», так и в его создании34. Французская идея административной юстиции вначале была скопирована в итальянском и германском праве, но затем после критического осмысления она была модифицирована в Германии.

Таким образом, административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране.

Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов – общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т.е. возникает проблема: в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности (Трибунал конфликтов). В состав трибунала определялись высшие судьи республики, председательствовал министр юстиции. Трибунал занимался разрешением споров о подсудности и о противоречиях в юрисдикции разных учреждений и институтов исполнительной власти. В 1852 г. трибунал был ликвидирован, но в 1875 г. вновь восстановлен.

Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась, в основном, нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. С другой стороны, административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.

Вместе с тем, по мнению некоторых исследователей, французская административная юстиция – это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель – регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права.

§2. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ ФРАНЦИИ

При изучении специфики французской модели необходимо также иметь в виду, что административные трибуналы подразделяются на два вида: трибуналы общей административной юрисдикции и трибуналы специальной административной юрисдикции. Но обо всем по порядку.

Так, система административной юстиции Франции включает:

– Государственный совет – центральный и руководящий орган;

– административные апелляционные суды;

– региональные (общие административные трибуналы) и специализированные административные трибуналы (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения).

Основную массу жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц по первой инстанции рассматривают региональные административные трибуналы35 (их насчитывается 31), округа которых охватывают территории нескольких департаментов (от 2 до 7)36.

К специализированным административным трибуналам относятся:

1) Счетная палата – самый старый, важный и значительный из них; в 1982 г. в регионах были учреждены региональные счетные палаты, подчиненные столичной;

2) дисциплинарные суды – как внутри административной системы (например, для преподавателей публичных учебных заведений), так и за ее пределами (для архитекторов, врачей и других лиц свободных профессий);

3) суды по вопросам социального обеспечения, занимающиеся рассмотрением дел в сфере пенсионного обеспечения и выплатой пособий.

Специализированные суды создаются в основном по двум причинам: 1) в интересах использования выгод узкой специализации служащих администрации (как в случае со Счетной палатой) и 2) в целях привлечения представителей общественности (пенсионеров, преподавателей, врачей и т.д.) к участию в них37.

Административный трибунал состоит из председателя и 3—4 членов. Члены административных трибуналов не считаются судебными чиновниками, а являются государственными служащими, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудитора и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом по представлению министра внутренних дел, согласованному с министром юстиции; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

Постановления административных трибуналов могут быть обжалованы в административные апелляционные суды (их всего пять). Они были созданы в 1987 году в качестве промежуточной инстанции38. Каждый из них разделен на 2 или 3 палаты. Лица, назначенные в административный апелляционный суд в качестве административных судей, должны выполнять свои обязанности не менее четырех лет; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов. На решения административных апелляционных судов могут быть поданы кассационные жалобы в Государственный совет.

Возглавляет систему административной юстиции Государственный совет, который одновременно является органом государственного управления – консультативным учреждением при правительстве (выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления). Члены Госсовета также не считаются должностными лицами суда, а являются государственными служащими. С одной стороны, они независимы, с другой, сменяемы, что существенно отличает их от профессиональных судей. Предельный возраст для них – 65 лет. Продвижение их по службе проходит не по выбору руководства, а в зависимости от стажа, что является гарантией против субъективизма и волюнтаризма по отношению к ним. По обычаю дисциплинарные меры к ним не применяются. В составе Государственного совета есть отдел по рассмотрению споров39 (в ней около 30 членов Государственного совета), в свою очередь состоящая из 10 (в других источниках – 9) подотделов. В них от имени Государственного совета рассматриваются кассационные и апелляционные жалобы на решения нижестоящих органов административной юстиции.

В настоящее время Государственный совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые осуществляют судебный контроль за администрацией и не осуществляют активных административных функций. Судья по административным делам защищает в установленном порядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

Исторически Государственный совет создавался как консультативный орган при правительстве, наделенный полномочиями по даче заключения на принимаемые им акты. Только после положительного заключения Государственного совета эти акты могут быть направлены в парламент для утверждения и вступления в силу. В последующие годы он стал разрешать жалобы частных лиц против органов управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного специального судебного органа. И сегодня Государственный совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции (разрешает жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения, в том числе профсоюзов, и др.), а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов.

Так, Госсовет в качестве высшего административного суда выносит по первой и последней инстанции в порядке исключения решения по наиболее важным делам: по жалобам на акты правительства и министров, по спорам о статусе высокопоставленных служащих и военных, назначенных правительством, и по ряду других особых или исключительно важных дел. В качестве суда второй и последней инстанции он выносит решения по жалобам и протестам на постановления апелляционных и специализированных административных судов, а в отдельных случаях и региональных судов. Все это делается главным образом в отделе по спорам, состоящим из 10 подотделов: трех финансовых и семи общих. Большинство дел решается на заседаниях подотделов или на совместных заседаниях двух подотделов. Более сложные дела, в особенности трудные в правовом отношении, рассматриваются на заседании всего отдела, в котором обычно участвуют 17 человек. И, наконец, дела с политической окраской рассматриваются собранием Госсовета из 10 человек под председательством вице-председателя совета с правом решающего голоса. В рассмотрении дел обязательно участвуют правительственные комиссары, которые назначаются правительством и образуют в совете подразделение прокурорского надзора. Комиссар – это самостоятельная фигура. Он должен быть независимым и беспристрастным, излагать по делу свое личное мнение. Комиссар не принимает непосредственного участия в вынесении решения. Только его мнение по делу становится известным общественности. Мнения членов совета не оглашаются. Судебное дело проходит в Госсовете через несколько фильтров, что обеспечивает достаточно высокое качество правосудия, но вместе с тем растягивает процесс во времени. Дело рассматривается не только с точки зрения правильности применения норм права, но и по существу, так как оцениваются все собранные по делу доказательства, все установленные факты, т.е. рассматриваются и вопросы права, и вопросы факта.

Небезынтересной будет рассмотреть в этой главе роль, которую выполняет Государственный совет в качества консультанта правительства по вопросам управления, тем более если учесть, что из пяти входящих в него отделов только один по спорам (судебный), а остальные четыре – консультативные.

Так, к консультативным относятся отделы общественных работ, внутренних дел, финансов и социальный, каждый из которых осуществляет контроль в соответсвующей сфере управления. Они курируют группы соответствующих смежных министерств. Председатели отделов назначаются советом министров из числа государственных советников – членов совета. Главой Госсовета формально является премьер-министр, а его заместителем – министр юстиции. На деле совет возглавляет его вице-председатель, назначаемый Советом министров из числа председателей отделов или госсоветников. Вице-председатель руководит заседаниями наиболее важных подразделений Госсовета. Он является чиновником высшего ранга. Помимо вице-председателя совета и председателей отделов в его основной состав входят заместители председателя отдела по спорам, председатели подотделов, титулярные госсоветники, докладчики и аудиторы первого и второго классов. Как уже было отмечено, члены Госсовета формально – не должностные лица суда, а государственные служащие. С одной стороны, они независимы, с другой, сменяемы. Предельный возраст для них – 65 лет. Продвижение их по службе проходит не по выбору руководства, а в зависимости от стажа, что является гарантией против субъективизма и волюнтаризма по отношению к ним. По обычаю дисциплинарные меры к ним не применяются. Характерным для Госсовета является откомандирование его членов: временное или постоянное. Иногда до трети состава совета работает в парламенте, министерствах, публичных учреждениях и предприятиях, конкурсных комиссиях и даже в посольствах. Такая ротация позволяет совету поддерживать тесные связи с практикой. Консультирование Госсовет осуществляет в двух формах: 1) представлением заключений по проектам правовых актов, 2) проведением исследований и подготовкой докладов по вопросам государственного управления. Дачей заключений занимаются консультативные отделы совета. Обычно им приходится действовать очень оперативно. Иногда правительство просит представить заключение по сложным актам, в том числе и бюджетно-финансовым, за 1—2 дня. В Госсовет на отзыв направляются обязательно все без исключения законопроекты, а также целый ряд наиболее важных подзаконных актов. В остальных случаях администрация обращается в совет по своему усмотрению. За год совет дает около 2000—2500 обязательных и факультативных консультаций. В своем заключении Госсовет может обратить внимание на редакцию проекта акта, т.е. на то, насколько юридически грамотно составлен текст. Далее, он может признать проект незаконным или даже неконституционным – только проект, так как признать неконституционным действующий закон может только Конституционный совет. Наконец, Госсовет может высказаться по вопросу о технической целесообразности проекта или административной меры – с точки зрения эффективности административной акции, в интересах нахождения наиболее оптимального решения проблемы. Правительство и другие органы не связаны заключением Госсовета. Оно для них не обязательно. Но обычно администрация следует рекомендациям совета, поскольку они даются высококвалифицированными специалистами и поскольку акт, если мнение совета не будет учтено, может быть в дальнейшем аннулирован его отделом по спорам (судебным). Доклады и исследовательские обзоры готовятся отчетно-исследовательским отделом Госсовета. Отдел обязан анализировать трудности, с которыми сталкивается администрация, и предлагать меры по их устранению.

Как отмечают французские исследователи, во Франции административная юстиция охватывает обширную сферу40. Органы административной юстиции не только осуществляют разрешение административных споров, но и выполняют консультативные функции: проводят предварительную оценку законности проектов решений правительства или министерств.

§3. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

Во французском административно-судебном процессе действуют как общие для всех судов процедурные правила, перенесенные сюда из гражданско-судебного процесса, так и особые правила, присущие только административно-судебной процедуре. Как пишет Н. Г. Салищева «Следует отметить, что во Франции, как и во многих других странах, существуют, с одной стороны, общие принципы административного судопроизводства, а с другой – правила, относящиеся к различным категориям дел. Общие принципы административного процесса заложены в специальных законах, в Кодексе административной юстиции, а также дополняются самой судебной практикой. Некоторые правила перенесены в административное судопроизводство из гражданского процесса, другие сформулированы специально для судебных учреждений административной юстиции, что связано со спецификой административных споров»41.

Предлагаем рассмотреть их.

Стадии административного процесса. Административный процесс в органах административной юстиции складывается из ряда стадий. Начальной стадией является возбуждение административного дела. Инициатором административного процесса чаще всего является частное лицо, неудовлетворенное административным решением и обращающееся с исковым заявлением. Административный процесс может инициироваться также публичным служащим или органом публичной администрации. Обращение в органы административной юстиции с претензией к актам управления может быть обставлено рядом ограничений.

В большинстве зарубежных стран действует общее правило: до обращения в административный суд частное лицо должно в обязательном порядке оспорить неудовлетворяющий его административный акт в органе, издавшем этот акт. В случае отклонения претензии, заинтересованное лицо может в течение определенного срока обратиться в административный суд. Аналогичным образом обстоит и во Франции – административный суд не начинает разбирательство определенных видов административных исков до получения отказа от административного органа урегулировать спор мирным путем.

Сроки заявления претензий к актам управления в связи с нарушением субъективных публичных прав в разных странах различны. Как правило, они устанавливают весьма узкие временные рамки для оспаривания. Во Франции они составляют 2 месяца со дня опубликования административного акта.

Порядок возбуждения судебного производства. Согласно общесудебным процедурным правилам административный суд не имеет права возбудить дело самостоятельно. Это делает истец подачей административного иска. Заявительный порядок с просьбой об оспаривании действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций.

Процедура подачи жалобы не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Так, с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан еще в 1977 году специальным законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. Однако по многим делам требуются проведение экспертизы и других подготовительных мероприятий, а также участие адвокатов, что стоит немалых денег. В целях оказания правовой помощи наименее обеспеченным участникам процесса суд может полностью или частично освободить их от оплаты судебных расходов, если они докажут, что не располагают достаточными средствами.

Виды исковых заявлений, посредством которых обжалуются акты управления, весьма многообразны. Во Франции выделяются, например, пять видов споров, подпадающих под компетенцию органов административной юстиции, и соответственно пять видов исков:

1) иски из споров по поводу аннулирования, посредством которых оспаривается превышение полномочий;

2) иски из так называемых «полных споров», связанных с нарушением субъективных прав;

3) иски по спорам о толковании, в которых выставляется требование уточнить смысл акта управления;

4) иски из споров, связанных с оценкой законности административных актов;

5) иски из споров, связанных с применением репрессии.

Наиболее значительную группу составляют иски в целях аннулирования. В них оспаривается законность актов управления, их соответствие правовой норме, а не нарушение ими субъективных прав.

Французское исковое производство по административным спорам оказало влияние на многие страны мира, в том числе на арабские, латиноамериканские и некоторые африканские франкоязычные государства.

Пределы судебного разбирательства. Административный суд связан исковым заявлением: объемом заявленных в нем требований, аргументами истца и представленными им доказательствами. Такой порядок неукоснительно соблюдается, что иногда, как отмечают исследователи, приводит к несуразности. Так, в юридической литературе приводится пример из судебной практики, когда два генерала обжаловали в Госсовете меры, принятые в отношении их правительством. Они наняли разных адвокатов, один из которых просил совет признать акт Совета министров незаконным. Другой адвокат этого не сделал. Первый из них дело выиграл, второй – проиграл, несмотря на то, что истцы были совершенно в одинаковом положении.

Но есть исключение из этого жесткого правила: по «мотивам публичного порядка» суд может сам проявить инициативу и отменить административный акт, если он исходит от некомпетентного органа или принят вне рамок, предусмотренных законом. В обоих случаях речь идет фактически о превышении администрацией власти.

Особого внимания заслуживает обжалование превышения администрацией власти. Оно считается наиболее важным, своеобразным и самым эффективным способом контроля судов над администрацией. Французы считают, что именно в ходе работы с жалобами на превышение власти Госсовет создал административное право.

Кто имеет право подать жалобу на превышение власти?

Иногда это конкретный гражданин, как, например, уволенный со службы чиновник. В другом случае – это группа граждан, которых затрагивает административное мероприятие, например соседи строящегося здания. В третьем – налогоплательщики, скажем, при коммунальном налогообложении. И, наконец, административная мера может касаться всех или почти всех жителей страны, как при принятии новых дорожных правил или условий проведения референдума. В этом случае любой гражданин может подать иск. В роли жалобщиков могут выступать как физические, так и юридические лица. Участие адвоката по делам о превышении администрацией власти необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта42), расходы жалобщиков невелики, поэтому жалоб поступает много.

По делам о превышении власти административные суды занимают активную позицию. Акты учреждений такого характера судами аннулируются, они признаются никогда не действовавшими, т.е. судебному постановлению придается обратная сила. Суд обязывает администрацию устранить все отрицательные последствия ее действий, восстановить нарушенные права, возместить ущерб.

Существуют также другие иски, по которым административные суды обладают полным юрисдикционным контролем, т.е., как и по искам о превышении власти, используют свои полномочия в максимальной степени. Такие иски бывают двух видов: общие и особые.

К общим относятся иски:

1) о возмещении администрацией вреда;

2) по договорам между администрацией и частными лицами (суд может расторгнуть договор, присудить потерпевшей стороне возмещение, наказать виновника);

3) о сносе разрушающихся, опасных для здоровья и окружающей среды сооружений или приостановке общественных работ на таких объектах (суд может потребовать снести сооружение, прекратить строительство и т.д.).

К особым относятся иски:

1) пенсионные (наиболее многочисленные);

2) по выборам (суд может аннулировать результаты выборов в местные представительные органы, административные учреждения, советы университетов и торгово-промышленных палат и даже объявить кого-то избранным);

3) налоговые;

4) по уголовным делам о мелких нарушениях уголовного закона, наказуемые исключительно штрафом (суд может, например, оштрафовать нарушителя дорожных правил).

И еще раз хотим обратить внимание на сроки обращения с жалобой в суд – он составляет два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации.

Подача искового заявления не приостанавливает действия оспариваемого акта. Решение администрации должно исполняться, управленческий процесс не должен стопориться. Он может быть приостановлен судом только по заявлению истца и только при наличии двух условий:

– если от исполнения решения учреждения могут наступить серьезные последствия;

– и если ущерб от него может оказаться существенным и даже невосполнимым.

В своем заявлении истец обязан привести веские аргументы в подтверждение наличия этих условий. Классическим примером является случай со строительством здания: поскольку воздвигнутое здание обычно невозможно разрушить, начало его сооружения лучше поэтому отсрочить.

Особенности реализации принципа состязательности и гласности в административном судопроизводстве. Во всех административных судах процесс обязательно состязательный. В нем участвуют две стороны – истец и ответчик, которые выдвигают аргументы и предоставляют доказательства. Каждая из сторон в суде имеет возможность получить информацию об аргументах, представленных другой стороной, и познакомиться с любыми документами, приобщенными к делу.