Читать книгу Законотворческий процесс. Научное и учебное пособие (курс лекций) - Борис Хачатурян - Страница 6

2.1 Представительные органы городского управления на Дальнем Востоке России в конце XIX – начале XX вв.

История представительных органов на Дальнем Востоке России8 начинается с создания в Якутии первых «степных дум», о чём якуты упорно хлопотали с конца XVIII в. Но только 27.01.1827 г. Якутское областное управление по настоянию тойонов и согласно «Правилам для единообразного учреждения порядка по управлению в родовых и инородных управлениях Якутского округа» 1825 г. объявило об учреждении Степной думы для Якутского округа9. Состав думы определялся из головы или главного родоначальника, шести заседателей (из голов инородных управ), шести временных заседателей, по одному от улуса, в качестве депутатов и одного письмоводителя с несколькими писарями. Главный родоначальник избирался на три года из числа голов инородных управ, старост или почтеннейших родовичей. Выборы 6 временных заседателей проводился самими улусами, а головы инородных управ, как заседатели, участвовали в работе Степной думы тогда, когда бывали в Якутске.

В феврале 1827 г. состоялись выборы главного родоначальника и временных заседателей от каждого из семи улусов, входящих в состав Якутского округа. 11 марта 1827 г. якутский областной начальник Н. И. Мягков открыл Степную думу10.

Вначале перед Думой стояли только хозяйственные задачи, как и перед городскими думами (учёт народонаселения, «всех сумм и общественного имущества», раскладка податей и повинностей, распространение земледелия, ходатайство у высшего начальства о «пользах родовичей», организация тягостен и пр.), но вскоре, как показывают архивы, её деятельность вышла за пределы заявленных полномочий11.

Оценивая деятельность думы сегодня можно сказать, что опыт оказался неудачным. И как об этом пишет В. Л. Серошевский «Якутская степная дума была закрыта по предписанию генерал-губернатора Восточной Сибири12. Формальным основанием для закрытия послужили следующие соображения: а) якуты никогда не были подчинены, подобно бурятам, одному главному родоначальнику; б) учреждение степной думы в многолюдном городе (Якутске) само по себе незаконно; в) выбор главного родоначальника поднял вражду (?!) между родоначальниками; г) содержание думы стоило ежегодно 47 рублей» (курсив, В. Л. Серошевского)13.

Однако в конце ХХ столетия у якутских историков появилась иная точка зрения на опыт якутского «самоуправления». Так, А. А. Борисов считает, что «выполняя на первых порах посредническую роль между населением и областной, губернской администрацией, якутская Дума постепенно превратилась в оппозиционный орган власти, претендовавший на известную степень полномочий в управлении краем… Деятельность якутской Степной Думы закрепила определённые традиции якутского самоуправления. В частности, стремление найти компромиссные пути существования местной власти с центром»14.

Схема 1. Структура и состав электората земского общественного управления

Можно согласиться и с первым и вторым выводами, но, на наш взгляд, основной причиной закрытия Степной думы и короткий срок её существования вызваны существовавшей родоплеменной собственностью и, в связи с этим, отсутствием среднего класса собственников, что и не позволило осуществить «цивилизованное» местное самоуправление.

В 1864 г. В России вводится земское управление. Структуру, основные принципы, состав электората наглядно показывает схема 1.

На наш взгляд земство явилось предтече современному региональному15 государственному управлению.

Но на Дальний Восток России земство не было распространено.

В 1870 г. в России было введено городское общественное управление. В отличие от земского, городское управления предписывалось «ввести в числе прочих и в Сибирских городах». Примерная структура городского управления показана на схеме 2.

Схема 2. Примерная структура городского общественного управления

Первые выборы в новые органы городского управления на Дальнем Востоке России прошли 14 декабря 1872 г. в г. Якутске. В этот день здесь были избраны первые гласные Якутской Городской Думы. В списки избирателей, составленным городским правлением, в первый разряд наиболее богатых граждан г. Якутска были записаны 15 человек, во второй – 42 менее самостоятельных, в третий – 239 мелких домовладельцев (всего 296 избирателей). В результате голосования на выборах в Городскую Думу были избраны 30 гласных, в том числе: 8 чиновников, казачий сотник, 4 священника, 11 купцов и 6 состоятельных мещан. Городская Дума (орган распорядительный) из числа гласных избирала членов Городской Управы: Городского Голову и двух членов Городской Управы1617 (исполнительный орган). Срок полномочий гласных дум и членов управы был установлен на четыре года18.

В 1875 г. были выбраны городские думы в Николаевске (14 гласных), Владивостоке19, и в 1876 г. в Благовещенске20.

В 1893 г. Приамурский генерал-губернатор С. М. Духовской разрешил образовать Хабаровскую Городскую Думу и Городскую Управу. В декабре 1893 г. в соответствии с Городовым Положением от 11.06.1892 г. состоялись выборы в первую Думу г. Хабаровска. В Думу на четыре года были избраны 26 гласных и 3 кандидата. Из числа гласных в январе-феврале 1894 г. был избран Городской Голова и члены Городской Управы.

Распределение занятий и порядок действий Управы и подчинённых ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой Думой. Городской Голова утверждался военным Губернатором Приморской области, возглавлял Городское Управление (Думу и Управу).

Дума начала свою работу в апреле 1894 г. Первым Городским Головой стал чиновник Амурской казённой палаты А. А. Рассушин, секретарём Управы и Думы – И. Н. Фомин. С января 1900 г. для ведения заседаний Думы и решения спорных вопросов стал избираться председатель Думы, первым председателем стал Н. М. Меренов.

В 1906 г. Городская Управа обратилась в С.-Петербургское общество архитекторов с просьбой организовать конкурс на составление проекта дома городского самоуправления (Городского Дома). Условия конкурса были очень жёсткие, к конкурсу допускались только лица, постоянно проживающие в России. Одним из условий было также пожелание заказчика – отдать предпочтение при разработке проектов русскому стилю. Из 11 предложенных проектов жюри выбрало проект гражданского инженера П. В. Бартошевича (фото 2).

Фото 2. г. Хабаровск. Городской Дом по ул. М. Амурского №17, построенный по проекту П. В. Бартошевича и Б. А. Малиновского в 1909 г.

В связи с тем, что проект был разработан эскизно, то Дума поручила военному инженеру (архитектору) Б. А. Малиновскому доработать его. 26.11.1909 г. состоялось торжественное открытие Городского Дома21. В советское время в этом здании располагался Дворец пионеров.

С 1913 г. для освещения деятельности Думы в городе начал издаваться журнал «Известия Хабаровского городского самоуправления», (фото 3) на страницах которого шло обсуждение, как текущих дел городского управления, так и перспектив его развития.

Фото 3. Первый номер «Известий Хабаровского городского общественного самоуправления»

По Городовому Положению было избрано шесть созывов Хабаровской Городской Думы.

Состав Думы избранный 23.03.1914 г. на 1914 – 1918 гг. не доработал до своего логического конца. Внеочередные выборы в Хабаровскую городскую Думу состоялись 06.08.1917 г., по новым правилам и в новой политической обстановке.

На последнем заседании Хабаровской Городской Думы (1918 г.) делегаты от профсоюзных организаций и воинских частей избрали первый состав городской управы под председательством Л. Е. Герасимова. Думу переименовали в комиссариат городского хозяйства при Совете рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Хабаровская городская Дума и Управа были упразднены в 1922 г. Что касается других городов Дальнего Востока и, то здесь зачастую выборные органы формировались по аналогичному сценарию, но где-то, как уже говорилось выше, раньше или позже Хабаровска22.

Фото 4. Зал заседания Хабаровской Городской Думы

Хабаровские историки, краеведы дают высокую оценку деятельности Хабаровской городской Думы этого периода, отмечая, что влияние Думы, занимавшей центральное положение в Дальневосточном крае, простиралось в некоторых акциях на весь край, имело отзвуки в Сибири, а через неё – в буржуазных кругах столицы23.

2.2 Представители Дальнего Востока в Государственной Думе Российской Империи

Среди депутатов Государственной Думы24 I и II созывов отсутствовали депутаты от дальневосточных территорий и Якутии. Население Приамурского края участвовало в выборах лишь в III Государственную Думу. В силу того, что на Дальнем Востоке России отсутствовали помещики и крупные частные землевладельцы, на которых опиралось правительство, данные территории, по сравнению с центральными областями, получил ограниченное представительство в Государственной Думе25.

В III Думу от городского и сельского населения Дальнего Востока были избраны:

– от Амурской области – Фёдор Николаевич Чиликин. После окончаний лесного института в Петербурге он с 1902 г. работал в переселенческом управлении Амурской области. На страницах местных газет «Амурская жизнь» и «Амурская газета» пропагандировал культуру землепользование, участвовал в работе съезда сведущих людей в Хабаровске (1903 г.).

– от Приморской области – Андрей Иванович Шило, во многом личность неординарная. В 1893-м он переселился из Полтавской губернии и обосновался в с. Григорьевка Приморской области. Сменил много занятий – рассыльный при телеграфной конторе, волостной писарь и т. д. И все же основным своим занятием считал земледелие. В 1904 – 1905 гг. участвовал в организации крестьянского союза в Приморье, в созыве и проведении крестьянского съезда. По этой причине был арестован и просидел полтора месяца в камере предварительного заключения. Считал себя «беспартийным левым». В III Государственной Думе А. И. Шило был известен как яркий крестьянский оратор.

Казачество Дальнего Востока в Думе представлял Николай Александрович Маньков – казак Екатерино-Никольской станицы Амурской области.

Во время выборов в IV Государственную Думу представительство Приамурского края в количественном отношении не претерпело изменений.

От городского и сельского населения Приморской области был избран Александр Николаевич Русанов – беспартийный преподаватель. От городского и сельского населения Амурской области Аристарх Иванович Рылеев – социал-демократ, начальник переселенческого управления. Казачество Дальнего Востока представлял Иван Михайлович Гамов – кадет, учитель в 2-х классном училище села Верх-Благовещенское, Амурской области.

Избранные в Приамурском крае депутаты в III и IV Государственную Думу представляли население двух областей – Приморской и Амурской – самых населённых территорий края26. С 1909 г. в состав края вошли вновь образованные Камчатская и Сахалинская области, население которых было лишено представительства в Государственной Думе.

Что касается Якутской области, то выборы 1907 г. здесь были «временно приостановлены» на основании указа Императора от 03.07.1907 г. Впоследствии население Якутской области было вовсе лишено избирательных прав.

8

Здесь и далее под «Дальним Востоком России», «российском Дальнем Востоке» понимаются территории, вошедшие в состав Дальневосточного федерального округа, образованного 13.05.2000 г.

9

Попытку создать у себя Степную думу предпринимали и вилюйские якуты. Но ни в Вилюйском, ни Олекминском, ни в Верхоянском, ни в Среднеколымском округах такие думы введены не были // Серошевский В. Л. Якуты. Опыт этнографического исследования. СПб., 1896. Переиздание. – М., 1993.

10

Национальный архив республика Саха (Якутия) Ф. 36-и, оп. 1, д. 62, л. 32. (далее. НАРС (Я)).

11

НАРС (Я). Ф. 520-и, оп. 1, д. 1 – 13.

12

Якутская Степная дума была закрыта постановлением Якутского областного правления 27.11.1838 г. Дела Думы «по принадлежности» были переданы инородным управам и Якутскому земскому суду. (Цит. по: Якутия. Хроника. Факты. События. 1632 – 1917 гг. – 2-е изд., доп. / сост. А. А. Калошников. – Якутск: Бичек, 2002. – С. 178.)

13

Серошевский В. Л. Якуты … – С. 483.

14

Борисов А. А. Первый опыт якутского парламентаризма (Степная Дума) // В сб.: Государственность Республики Саха (Якутия): история, современность, будущее. Якутск: Академия наук РС (Я); Институт гуманитарных исследований, 1999. – С. 12—18.

15

Здесь и далее под регионом и производными от него дефинициями, понимается субъект Российской Федерации.

16

Хотелось бы обратить внимание на то, что в учредительных документах, изданных императором эти органы писались с заглавных буквы. К сожалению, наши современники стали писать их с прописной буквы, и даже не обращают внимание, что на приводимых ими же фотографиях документов слова «Городская Дума», «Городской Голова» «Городская управ» написаны с заглавных букв. Как пример такой нестыковки см.: «Местное самоуправление в Хабаровске: история и современность. – Хабаровск: Издательский дом «Амурский утёс», 2008. – С. 16 и 22.

17

Хотелось бы обратить внимание на то, что в учредительных документах, изданных императором эти органы писались с заглавных буквы. К сожалению, наши современники стали писать их с прописной буквы, и даже не обращают внимание, что на приводимых ими же фотографиях документов слова «Городская Дума», «Городской Голова» «Городская управ» написаны с заглавных букв. Как пример такой нестыковки см. фото 2 и 3.

18

См.: Якутия. Хроника. Факты. События. 1632 – 1917 гг. … – С. 229.

19

К участию в выборах были допущены 165 человек. Было избрано 30 гласных Думы. Городским Головой одновременно с Думой был избран отставной корпуса инженер-механиков подпоручик Михаил Кузьмич Федоров (общественный староста в 1874 – 1875 гг.). В 1879 г. он был переизбран на второй срок уже гласным Думы. В 1880 – 1890 гг. в состав Думы входили известные купцы и промышленники: Я. Л. Семенов, М. Г. Шевелев, В. П. Бабинцев, Н. И. Циммерман, В.О Жариков, Л. М. Бирк, Ю. И. Бринер, Ф. А. Гек, В. П. Пьянков, К. Н. Шульгин, О. В. Линдгольм, А. В. Датан, А. К. Вальден, М. К. Федеров, И. А. Ющенков. (См.: Яворская Е. Д. Из истории городского самоуправления во Владивостоке // Известия Российского государственного исторического архива Дальнего Востока. – Владивосток, 2000. Т. 5. – С. 131).

20

В 1876 г. в Благовещенске было введено Городовое положение, в 1870 г. в полном объёме. Обывателей с правом голоса было 376 человек; из них участвовало в выборах ― 82. В Думу избрано 30 гласных, а в Управу (с Головой) три члена. Первым головой был избран купец первой гильдии М. О. Мокеевский // Летопись Амурской области: (Хроника событий с древнейших времён до Октября 1917 г.). – Благовещенск. 1998. Т. 1. – С. 26. В 1900 г. в Благовещенскую Городскую Думу избиралось 38 гласных, кроме них в её работе также принимали участие депутат от духовного ведомства и три кандидата в гласные. В 1914 г. в составе Городской Думы уже было 60 гласных и депутат от духовенства. Там же.

21

Открытие кирпичного здания для городских учреждений в г. Благовещенске состоялось 16.08.1891 г. В нём разместились Дума, музей, библиотека, Городской общественный банк, сиротский приют. (См. Представительные органы власти в Приамурье. Очерки истории. – Благовещенск: ОАО «Производственно-коммерческое издательство» «Зея», 2009. – С. 42).

22

Первые выборы в Городскую Думу в г. Никольск-Уссурийском прошли в 1911 г. В выборах участвовало 538 избирателей. В состав Думы вошли 40 гласных и 7 кандидатов. Несколько позже была сформирована Городская Управа // Коммунар. – Уссурийск. 1994. 9 ноября.

23

См. Лихачева Л. Формирование представительных органов местного самоуправления в Хабаровске: история и современность // В сб.: Местное самоуправление: проблемы, теории и практики. – Хабаровск: Администрация Хабаровского края, 1997. – С. 90); Филиппов П. Д. Проблемы местного самоуправления в г. Хабаровске // В сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. – Хабаровск: Хабаровская государственная академия экономики и права, 1997. – С. 14.

24

И вновь обращаю внимание, что в учредительных документах этот орган писался с заглавной буквы.

25

Положением о выборах в Государственную Думу от 03.07.1907 г. устанавливалось, что выборы в Государственную Думу по Амурской, Приморской, и Забайкальской областям проводятся на основании особых правил.

26

Об итогах работы Государственной Думы (1906 – 1917 гг.) можно ознакомиться по изданию: «Государственная Дума. 1906 – 1917. Стенографический отчёт. В 4 томах. – М.: Фонд «Правовая культура», 1995.