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1. EL SUFRAGIO COMO FUNCIÓN O DERECHO: UNA TEORÍA INSTITUCIONAL INTEGRATIVA

En el Estado democrático, los derechos de participación política, conocidos como derechos políticos o con el simple término de sufragio, vinculan a cada uno de los ciudadanos con la organización y funcionamiento de la comunidad, por lo que el ciudadano adquiere la condición de miembro del Estado e interviene, en tal posición: status activae civitatis, en el proceso de formación democrática de la voluntad estatal y en el ejercicio del poder político (Alexy, 2014, p. 231; Presno Linera, 2012, p. 266; Pérez Luño, 2010, p. 60).

De allí se generan dos corrientes de pensamiento acerca de su naturaleza: una (i), que opta por dar preferencia a la función pública que el sufragio cumple, y otra (ii) que lo reconoce más como un derecho subjetivo del ciudadano de carácter fundamental.

La teoría institucional de los derechos fundamentales puso fin a la gran polémica del siglo XIX y parte del XX que discutía si el sufragio tenía la naturaleza de una función o de un derecho, mediante la integración de ambos elementos; por un lado (i), el sufragio como función, derivada de la teoría de la soberanía de la Nación, postulaba que era una función pública cumplida por los ciudadanos destinada a expresar la voluntad soberana de la Nación por la imposibilidad de manifestarse por sí misma; y, por otro (ii), la teoría del sufragio como derecho, proveniente de la soberanía popular, afirmaba que es un derecho personal de cada ciudadano, que se deriva de su condición inherente como tal, por lo que con carácter universal forma democráticamente la voluntad popular del Estado (Arcos Ramírez, 2009, pp. 293-295; Gálvez Muñoz, 2013, pp. 1308 y 1309).

Aplicada al sufragio, la teoría institucional nos hace comprender el doble carácter dimensional que tiene, replanteando la vieja polémica sobre su naturaleza de función pública o de derecho personal, no en términos antagónicos o excluyentes, sino cubiertos bajo el mismo derecho de carácter fundamental. El sufragio como derecho fundamental admite tener una dualidad en su naturaleza, por un lado, una (i), subjetiva o individual referida a su dimensión de derecho personal o privado; y por otro (ii), objetiva o institucional, a su dimensión de función público-democrática, como facetas subjetiva y objetiva que deben guardar equilibrio para que una no suprima a la otra (Häberle, 1997, pp. 187-194).

De esta manera, se configura como un derecho subjetivo individual, de gran importancia para el completo desarrollo de la libertad y la dignidad de la persona, y un principio objetivo valioso para la comunidad por cumplir una función legitimadora imprescindible para el funcionamiento de la democracia, porque el sufragio hace posible la participación del pueblo, incluyendo a las minorías, en el ejercicio del poder, esencia de la democracia (principio democrático), pues los ciudadanos con su voto, deciden directamente los asuntos públicos que se les plantean, o eligen a los representantes que van a decidirlos en nombre de ellos, pudiendo también ser elegidos como tales (Gálvez Muñoz, 2013, pp. 1309-1310). Los principios objetivos de la participación ciudadana, la representación política y el respeto a las minorías opositoras fundamentan como soporte cultural estos derechos políticos (García Roca, 1999, pp. 56-57 y 189-191; Cajaleón, 2020, pp. 49-53 y 59-144).

Los golpes de estado de las dictaduras militares y civiles cuando toman y usurpan el poder político e interrumpen el orden constitucional, actúan al margen de los procesos electorales o manipulan sus resultados, privando a la ciudadanía de participar en los asuntos públicos y del valor que tiene la voluntad popular expresada en las elecciones, derrocando a los gobernantes y representantes elegidos popularmente, y reprimiendo a las minorías opositoras para evitar sus críticas y cuestionamientos.

En sentido limitado a la accesibilidad a los cargos públicos de elección popular, esto significa que el sufragio, por una parte (i), actúa como un derecho subjetivo fundamental que reconoce a los ciudadanos la facultad de participar mediante el voto en la elección de los gobernantes y representantes, y como candidatos la facultad de ser elegidos y acceder a tales cargos públicos, a través de elecciones libres, periódicas y por sufragio universal; y por otra (ii), como elemento objetivo medular para el funcionamiento del sistema democrático, supone una garantía de la participación de los ciudadanos y de las minorías para intervenir en los asuntos públicos a través de sus representantes libremente elegidos, al proteger la posición que ellos adquieren por la voluntad popular, para lo que se dilata el contenido del derecho hasta incluir el derecho a la permanencia en el cargo así como el derecho al ejercicio o desempeño efectivo de las facultades del ius in officium del mismo (Martín Núñez, 1996, pp. 72-74; Cajaleón, 2020, pp. 146-148 y 173-314).

2. EL SUFRAGIO COMO DEBER CÍVICO

Así, la comprensión institucional del sufragio no se limita a considerarlo como un mero derecho-facultad individual, porque abarca un componente de deber cívico en la medida que el ejercicio de dicha facultad por un ciudadano en términos colectivos con los demás miembros de la comunidad resulta indispensable para la manifestación de la voluntad popular y el funcionamiento democrático del Estado.

No se trata de una obligación privada proveniente de una relación jurídica que tenga por fin satisfacer un interés jurídico de otro particular de carácter exigible, sino de un deber público que, a pesar de ser impuesto en interés general de la colectividad, no se convierte necesariamente en una exigencia jurídica ni genera una sanción coercitiva que obligue a llevarlo a cabo (Fernández y Thompson, 2007, p. 255).

Ello se presta a confusión cuando se exacerba la dimensión objetiva o funcional del derecho y se impone el sufragio obligatorio sujeto a una sanción a quién no cumple con votar en los procesos electorales, desvirtuándolo al anular y suprimir el elemento subjetivo como derecho-facultad personal relacionado con la dignidad humana y la libertad del ciudadano para optar por ejercerlo o no si así lo quiere, lo que veremos al examinar el sufragio obligatorio y la posibilidad de hacerlo voluntario o facultativo.

No obstante, cabe resaltar que, desde otra perspectiva, los deberes cívicos constituyen auténticas obligaciones jurídicas las cuales tienen un alto contenido moral pero también una implicancia mandatoria en cuanto a su cumplimiento en atención al bien e interés común (Peces-Barba, Fernández y De Asís, 2000, p. 365).

3. LA UNIVERSALIDAD DEL SUFRAGIO FRENTE AL SUFRAGIO CENSITARIO: LA DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES

Históricamente, en la primera etapa de la época postrevolucionaria europea del siglo XVIII, la teoría de la soberanía nacional y del sufragio como función impusieron el sufragio censitario o restringido, basado en la capacidad, para reservar a los ciudadanos considerados más aptos o capaces por tener propiedad e instrucción el poder de discernir y formar la voluntad de la Nación ante la imposibilidad que pueda actuar por sí misma. El sufragio no era un derecho individual sino una función pública reconocida a los intelectualmente más capaces para participar en la cosa pública (Gálvez Muñoz, 2013, pp. 1308-1309).

Frente a esta concepción impuesta en dicha etapa, se va gestando en la etapa siguiente, y aparece hoy como principio fundamental del Estado democrático, la universalidad del sufragio que reivindica dicho derecho a todos los ciudadanos y atribuye a todos ellos la facultad de participar en la elección de sus representantes, así como de ser elegidos como tales para formar democráticamente la voluntad popular del Estado. Este principio conjuntamente con otros se sintetiza en la fórmula del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (Gálvez Muñoz, 2013, pp. 1312-1316).

El Perú, a diferencia de los países europeos, tuvo sufragio prácticamente universal durante todo el siglo XIX, incluyendo los primeros años de vida independiente, con las características peculiares de la época (Paniagua, 2003, p. 69).

En la primera etapa de la historia electoral peruana (1827-1895), el sufragio tenía una vocación de universalidad, originado por la Constitución de Cádiz de 1812, aunque era exclusivamente masculino y con ciertos requisitos (Torres del Moral, 2012, pp. 122-123); pero, después, en la segunda (1895-1931), se establece la República aristocrática, con reglas claras para formar una democracia de notables que reservaba el poder entre los grupos dominantes, para lo que la reforma de la Constitución de 1860 aprobada en 1895 otorgó el voto con exclusividad a los alfabetos (Paniagua, 2003, pp. 43-44).

La universalidad con características más actuales se va logrando a partir de la segunda mitad del siglo XX. La Ley N° 12391 de 7 de setiembre de 1955 otorgó el voto a las mujeres alfabetizadas, y la Constitución de 1979 lo reconoció también a los analfabetos al señalar que son ciudadanos todos los peruanos mayores de 18 años, sin más requisito que estar inscritos en el registro electoral (Paniagua, 2003, p. 71).

Actualmente, todas las personas por el simple hecho de serlo adquieren la condición de ciudadanos miembros de la comunidad política, y tienen el derecho al sufragio y pueden ejercerlo, con independencia de su fortuna, instrucción, profesión, etc. y sin más limitaciones que las derivadas de su capacidad de ejercicio. La implantación del sufragio universal se encuentra fuertemente relacionada con el reconocimiento de la dignidad de la persona humana y de la igualdad política que todos tienen por su condición humana, como fundamentos básicos de las sociedades modernas (Rosanvallon, 1999, p. 16).

La universalización del sufragio fue un proceso gradual e incompleto porque en sus inicios solo reconoció el sufragio a los ciudadanos de sexo masculino, en un régimen de desigualdad absoluta, jurídica y fáctica, que excluyó al sexo femenino; por ello, el posterior reconocimiento jurídico y la inclusión política de las mujeres significó el movimiento más visible y masivo de universalización del sufragio (Rosanvallon, 1999, p. 378), que por haber sido tardío requiere de medidas positivas y paritarias para conseguir la igualdad y universalización real y compensar la desigualdad histórica y fáctica preexistente (Balaguer, 2005, p. 106; Álvarez Rodríguez, 2012, p. 97).

A la consolidación del sufragio universal como principio fundamental del Estado democrático en el panorama mundial contribuyen la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados internacionales en dicha materia; así, el artículo 21, numeral 3, de la Declaración Universal proclama que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público y se expresa mediante elecciones auténticas celebradas periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

Asimismo, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en el artículo 25, literal b, reconoce que todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los derechos y oportunidades a votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores. Entre las distinciones indebidas previstas por el artículo 2 tenemos la raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social, pues es obligación de los Estados reconocer derechos a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción.

Igualmente, en el plano regional, la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el artículo 23, numeral 1 literal b, declara que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores.

La universalización del sufragio debe ser entendido en realidad como un proceso de integración política en virtud del cual los Estados deben reconocer a otros sujetos colectivos como miembros de la comunidad, con derecho participar en los asuntos públicos, como veremos más adelante.

4. LA RELACIÓN ENTRE EL DERECHO Y LA POLÍTICA: LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL

Una de las primeras y más grandes expresiones de la conjunción entre el derecho y la política en las Constituciones y el Estado constitucional es el reconocimiento y regulación jurídico-constitucional de los derechos de participación política, lo que produce una intersección entre el principio de constitucionalidad y el democrático para someter el poder político a los principios, valores y reglas constitucionales; entre los que tenemos el respeto de la dignidad humana y la proscripción de la arbitrariedad tanto en el acceso como en el ejercicio del poder.

Precisamente, la Constitución política que tiene por objeto limitar el ejercicio del poder del Estado y proteger los derechos y libertades ciudadanas, contiene los principios y reglas jurídicas que presiden el goce de los derechos políticos, así como las garantías que el Estado debe ofrecer para que las elecciones y sus resultados sean expresión auténtica de la voluntad popular libremente expresada en las urnas.

De esta manera, la única y exclusiva forma de acceder a los cargos públicos que ejercen el poder político en el Estado democrático constitucional, así como adoptar decisiones directas sobre la vida política de la Nación, es a través de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, mediante los derechos de elección: a elegir y a ser elegidos, de referéndum, de iniciativa legislativa, de remoción o revocación de autoridades, rendición de cuentas y otras formas participativas, conforme a las requisitos y procedimientos previstos por la ley.

Sin embargo, en la historia política ocurrida en los dos siglos pasados, las dictaduras militares y civiles a través de golpes de estado han tomado el poder y usurpado su ejercicio, derrocando a los gobernantes y representantes elegidos por el pueblo y privando de cualquier valor a la voluntad popular expresada en las elecciones, actuando al margen de los procedimientos democráticos o manipulándolos e interrumpiendo la vigencia del orden constitucional.

Frente a ello, al artículo 45, párrafo primero, de la Constitución Política del Perú declara que el poder del Estado emana del pueblo y quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen. El párrafo segundo señala que ninguna persona, organización, Fuerza Armada, Policía Nacional o sector de la población puede arrogarse el ejercicio de ese poder, porque hacerlo constituye rebelión o sedición.

Por ello, el artículo 46, párrafos primero y tercero, dispone que “nadie debe obediencia a un gobierno usurpador ni a quienes asumen funciones públicas en violación de la Constitución y de las leyes”, por lo que son nulos los actos de quienes usurpan funciones públicas. Cualquier otro procedimiento que burle la participación democrática de los ciudadanos en el acceso y ejercicio del poder político está proscrito constitucionalmente.

El párrafo segundo de dicho artículo reconoce el derecho de resistencia del pueblo, prescribiendo que la población civil tiene el derecho de insurgencia en defensa del orden constitucional, frente a quienes acceden y ejercen el poder estatal al margen de los procedimientos democráticos.

Las demás disposiciones de la Constitución, que forman el derecho constitucional de la materia, contienen no solo los principios básicos de los derechos políticos y de las elecciones de las autoridades y representantes de los niveles nacional, regional y municipal, sino que a lo largo de todo su articulado definen con cierto detalle algunos temas y aspectos más (García Soriano, 2010, pp. 25-26): condiciones positivas y negativas del sufragio activo y pasivo (arts. 30 y 33), organizaciones políticas: partidos, movimientos y alianzas (art. 35), causas de inelegibilidad (art. 91), prohibición de reelección inmediata (arts. 90-A, 112, 191 y 194), los órganos electorales y sus funciones (176-186), y el sistema electoral (art. 187), en sus puntos relevantes.

También hay lugar a que el legislador, a través de leyes orgánicas y ordinarias, desarrolle las disposiciones constitucionales y regule con mayor detalle y especificidad el derecho electoral aplicable a cada uno de los tipos de derechos políticos, a los órganos, los sistemas y a los procesos electorales en particular.

5. LOS DERECHOS POLÍTICOS Y OTRAS FORMAS DE PARTICIPACIÓN EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL PERÚ

La Constitución Política ha reunido bajo el nomen iuris de derechos de participación política una diversidad de derechos políticos específicos que no solo se inscriben dentro de la opción preferente de la forma del Estado democrático representativo, sino que abren otras fórmulas la democracia directa y la participativa, así como medios de control ciudadano, como nuevas vías de participación destinadas a involucrar más activamente a los ciudadanos en los asuntos públicos del país.

Para la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la democracia representativa es determinante en todo el sistema de protección de derechos del que la Convención Americana forma parte, y un principio reafirmado por los Estados americanos en el artículo 3, literales d y f, de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA) (sentencia del caso Castañeda Gutman vs. México, párr. 141).

El artículo 2, numeral 17, de la Constitución reconoce en términos generales el derecho fundamental de toda persona a participar, en forma individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación, y además menciona específicamente que los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum.

El artículo 31, primer párrafo, también en términos específicos y enunciativos señala que los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum, iniciativa legislativa, remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas, y también tienen el derecho de ser elegidos y elegir libremente a sus representantes de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.

La Constitución además de la democracia representativa ha incorporado dos fórmulas democráticas: la democracia participativa y la directa, que pretenden materializar la tesis de que el poder reside en el pueblo, y también medios o instrumentos de control ciudadano sobre las autoridades. Agrupando cada derecho político especial en cada una de estas formas según sus rasgos más característicos los clasificaremos en el siguiente capítulo así: los derechos a elegir y ser elegidos en la democracia representativa, el referéndum es propio de la democracia directa, la iniciativa legislativa en la democracia participativa; y la rendición de cuentas y la revocación o remoción de autoridades como medios de control ciudadanos.