Читать книгу Financiando el desarrollo - Christian Asinelli - Страница 11

La relación de los bancos de desarrollo con los países de América Latina ha sido, es y será un tema de altísima importancia. ¿Este vínculo fue equilibrado? ¿Qué hay detrás de las distintas negociaciones entre la banca multilateral y los gobiernos al momento de aprobar operaciones de crédito? ¿Es solamente una cuestión económico-financiera? ¿Existen condicionalidades para la aprobación de los créditos que no pueden ser negadas por los países? ¿Qué tipos de intereses existen detrás de la aprobación de los créditos? ¿Los bancos de desarrollo han sido dominantes en esta relación y terminan imponiendo a los diferentes países sus ideas y cosmovisiones? ¿Los países son agentes pasivos de la visión de los bancos o, según sus orientaciones políticas, tienen distintas miradas acerca del comportamiento de la banca de desarrollo en sus países? En definitiva, ¿es la banca multilateral el mejor socio para el desarrollo de nuestra región?

Por una parte, estas preguntas tan comunes entre funcionarios/as políticos, académicos/as, funcionarios/as internacionales, y por qué no entre ciudadanos/as, tienen muchas respuestas. El sentido común puede llevar a pensar que los organismos multilaterales de crédito condicionan la entrega de dinero a cambio de determinadas concesiones de los países. Existe mucha literatura acerca de lo acontecido en la región con las ideas provenientes del Consenso de Washington, sus consecuencias y las reacciones de muchos líderes políticos. Por otra parte, los/las funcionarios/as de organismos multilaterales piensan que están para ayudar y corregir los errores de los gobiernos, que muchas veces no pueden entender, y se ubican en una posición de superioridad con respecto a los/las funcionarios/as de los países.

Esta discusión teórica —y práctica a la vez— nos llevó a indagar en las instituciones multilaterales y en los gobiernos de cada país para comprender mejor su funcionamiento y sus restricciones a la hora de encarar proyectos. Este libro busca responder esas preguntas adentrándose en los equilibrios de las relaciones entre los actores participantes de este proceso. Elegimos un proceso lo suficientemente amplio en el tiempo —1993-2013— de manera de poder analizar distintas variantes en el pensamiento imperante en esos años, contar con multiplicidad de actores en los gobiernos de los países y de los bancos, explorar una década signada por el Consenso de Washington y otra alejada de esa mirada. En definitiva, un amplio lapso que nos permita explicar con mayor presicion las interrelaciones sociales, políticas y económicas de los actores involucrados.

Para tal fin, en primera instancia, se abordan los modelos de pensamiento imperantes en la literatura, que en este libro identificaremos como los tres modelos. Un primer modelo “de alta autonomía de los bancos multilaterales” se centra en las cuestiones internas de los organismos y en justificar por qué hacen lo que hacen, sin reparar demasiado en las necesidades o posicionamientos de los países. En definitiva, estos organismos saben cuáles son los problemas y cuáles son las soluciones que tienen que llevarse adelante. Un segundo modelo plantea la “falta de autonomía de los actores”, que entiende que el accionar de ambos actores está subsumido en una lógica predeterminada por variables estructural-económicas. Y un tercer modelo de “alta autonomía de los países”, en el que el juego político-ideológico tiene un rol fundamental a la hora de este relacionamiento.

Nos proponemos incorporar las fortalezas y evitar las debilidades de los tres modelos de manera de contestar las preguntas a partir de las complejidades que atraviesan los actores intervinientes en este juego. Esto se logra a través de un mejor entendimiento del comportamiento de la banca multilateral, por un lado, y de los gobiernos de los países, por otro. Se focalizó en cuestiones claves que hacen a su forma de actuar. Para tal propósito se seleccionaron tres bancos de desarrollo que actúan en la región, haciendo foco en el alcance territorial: el Banco Mundial (BM), de agregación territorial global, que tiene la particularidad de actuar en todos los continentes, incluidos todos los países objeto de la investigación; el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de agregación territorial continental, que actúa solo en los países de América del Sur, Central, del Caribe y México; y el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), de agregación territorial regional, que actúa solamente en sus países miembros, en su mayoría de América del Sur.

Luego, una vez definidos los organismos objeto de estudio, se indagó en la tipología de los créditos que estos organismos otorgan a los países, dividiéndolos en dos categorías generales: créditos de inversión —para obras específicas— y créditos de ajuste —para cuestiones fiscales—.

Entender los bancos por su agregación territorial permite encontrar los matices y diferencias propios de cada institución a la hora de relacionarse con los países, mientras que la división en la tipología de créditos permite comprender la forma de actuar específica en cada país y en cada contexto específico.

En tercera instancia, se seleccionaron diez países de América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, que forman parte de las tres instituciones y que recibieron distintos tipos de créditos entre 1993 y 2013. Esto permitió incorporar una variable de vital importancia a la hora de explicar el comportamiento de la banca multilateral en la región: “gobiernos pro-Estado” y “gobiernos pro-mercado”. Con este fin, se recurrió a un panel de expertos en América Latina provenientes de todos los países que forman parte de la investigación, y se les solicitó que catalogaran el accionar de los gobiernos de la región en el período delimitado según estas dos categorías.

Por último, con las respuestas obtenidas del panel de expertos —pro-Estado/pro-mercado— y con la división de los tres bancos por su agregación territorial —BM, BID y CAF—, se obtuvo una matriz con seis escenarios posibles que permitió entender con cifras concretas el comportamiento de los bancos y de los gobiernos de los países a la hora de actuar en la región.

Partiendo del supuesto de que ninguno de los tres modelos planteados permite explicar de manera satisfactoria el comportamiento de la banca de desarrollo, se entiende que el accionar de la banca multilateral variará tanto en función de la situación fiscal de los países como de las diferentes articulaciones que se establezcan entre actores heterogéneos: gobiernos nacionales y bancos multilaterales de desarrollo. Además, en situaciones en las que el contexto fiscal no es apremiante, el tipo de crédito que caracteriza el accionar de los bancos (inversión o ajuste) dependerá de la combinación de las distintas preferencias de bancos y gobiernos. Al tomar en cuenta que los bancos tenderán a mostrar preferencias diversas sobre su cartera de créditos en función de su diferente nivel de agregación territorial, y que los países a través de gobiernos con inclinaciones más “pro-Estado” o más “pro-mercado” también exhibirán distintas preferencias al momento de decidir el tipo de crédito, se puede ordenar el efectivo accionar de la banca en seis escenarios que combinan nivel de agregación territorial (mundial, continental o regional) y tipo de gobierno (pro-mercado o pro-Estado).

Esta información se analiza en los próximos capítulos. Allí se encuentran, en primer lugar, las conceptualizaciones necesarias para abordar un fenómeno tan complejo, y a la vez tan importante, para comprender el pasado, el presente y el futuro de la relación de nuestros países con los organismos internacionales en general y con la banca de desarrollo en particular. En segundo lugar, se expone un análisis pormenorizado de los tres bancos de desarrollo que son objeto de la investigación: su historia, sus orígenes, su funcionamiento, sus configuraciones internas, su gobierno y todo lo necesario para poder contextualizar lo más precisamente posible las distintas maneras de actuar de cada uno de ellos. En tercer lugar, se desarrolla, por una parte, un análisis estadístico-descriptivo de las variables que permitieron entender mejor el funcionamiento y comportamiento de los actores involucrados; por otra parte, se incorporan a la matriz inicial los números concretos de los créditos otorgados a los países, para comprender su magnitud y testear si la argumentación inicial tenía un correlato en la actuación real de los multilaterales en la región. También se testeó la hipótesis de investigación a través de tres modelos econométricos que permitieron validar las preguntas realizadas sobre el comportamiento de la banca multilateral de desarrollo.

En las conclusiones, se explican los resultados de la investigación sobre la relación entre la banca de desarrollo y los países de América del Sur: son un conjunto de actores con importantes diferencias, y aunque todos resultan potenciales socios para su desarrollo, las diferencias entre ellos permiten entender distintas formas de interacción.

Este libro combina mi experiencia como funcionario público y funcionario de un organismo internacional —lo que me permite contar con un profundo conocimiento de primera mano del objeto de estudio—, con mi actividad académica en el campo de la ciencia política. De hecho, la base del análisis que en este libro se presenta proviene de una investigación para mi tesis de doctorado.

A la luz de los acontecimientos suscitados por la pandemia de COVID-19 que en 2020 sometió al mundo a un cambio de connotaciones aún no conocidas, se ha agregado un epílogo donde se puede ver un estado de la situación en el que los bancos de desarrollo abordaron la emergencia y algunas reflexiones acerca del rol que estas instituciones deberán tener en el futuro.

Las instituciones multilaterales fueron creadas en el siglo XX para atender los problemas del siglo XX. Debemos replantear su funcionamiento para encarar los problemas del siglo XXI y avanzar rápidamente en sus soluciones.