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I. INTRODUCCIÓN

Desde su independencia, el Perú inauguró un presidencialismo que se apartaba del modelo clásico norteamericano (Villarán, 1994 ). La incorporación de instituciones parlamentarias en el diseño del sistema de gobierno ha sido una tendencia constante en las doce constituciones que ha tenido el país, procurando con ello moderar el poder del presidente (García Belaunde, 1991; Ramírez del Villar, 1996; García Toma, 1998; García Belaunde, 2006; Eguiguren Praeli, 2007).

En doscientos años de vida republicana, los ciclos democráticos en el Perú no han sido mayores a veinte años. A pesar de la parlamentarización del presidencialismo peruano, la preeminencia del Ejecutivo en los periodos democráticos se mantuvo. Los estudios lo refieren desde una mirada crítica (Belaunde, 1931 y 1987; García Belaunde, 1991; Fernández Segado, 1998; Bernales Ballesteros, 1989), como una característica propia del presidencialismo (Pareja Paz Soldán, 1984) o como consecuencia de poderes vinculados con la cultura política, la personalidad de los presidentes y el contexto de partidos políticos débiles (Campos, 2014).

II. GOBERNAR SIN MAYORÍA

Cuando se gobernó con mayorías durante el siglo XX, el control parlamentario fue insuficiente1; mientras que sin mayoría parlamentaria2, los golpes de estado interrumpieron períodos de gobierno. Entre 2001 y 2016, los gobiernos carecieron de mayorías parlamentarias, pero impidieron una coalición opositora. Los tres presidentes lograron concluir sus mandatos. Algunos estudios habían pronosticado el triunfo del Ejecutivo en escenarios catastróficos de conflicto3, otros más bien daban cuenta de ejecutivos acorralados que podrían terminar destituidos como había ocurrido en otros países de la región.

Grafico N° 1

Porcentaje de escaños del partido en el gobierno

Fuente: JNE. Congreso de la República. Elaboración propia

Dos experiencias inéditas en el Perú llegaron con las elecciones de 2016. La primera, el triunfo de Pedro Pablo Kuczynski en segunda vuelta, con un Congreso electo en la fecha de las elecciones generales. El Ejecutivo lograría 14% de escaños, mientras que Fuerza Popular, que perdió las elecciones, obtuvo el 56% de escaños. Interpelaciones, censuras y votos de confianza denegados, fueron el escenario previo a la renuncia del Presidente Kuczynski, después de librar un proceso de vacancia por permanente incapacidad moral. Martín Vizcarra, que ocupaba la Vicepresidencia, asumió la Presidencia. En medio de un escalamiento de conflictos con el Congreso, su gabinete presenta una cuestión de confianza que, al considerarla denegada, habilita la primera disolución del Congreso, convocando a elecciones parlamentarias extraordinarias. A la fecha, el Presidente gobierna no sólo sin mayoría sino sin una bancada de gobierno. Un hecho extraordinario se suma a este complicado escenario, la pandemia del COVID-19, que ha planteado retos no sólo a las personas en el ámbito personal, familiar y laboral, sino en su condición de ciudadanos, pues la restricción de derechos y las deficiencias en el acceso a otros, demandan respuestas del Estado. Es en ese contexto en el que analizamos la relación Ejecutivo-Legislativo.

El artículo aborda en una primera parte un breve repaso del debate sobre las dificultades del presidencialismo latinoamericano, en el que se enmarca el diseño del sistema de gobierno peruano, para garantizar estabilidad política y gobernabilidad democrática. En una segunda parte, se plantean para el debate algunos ajustes al sistema de gobierno. No son los únicos, pero empezamos por plantear: 1) permitir la reelección parlamentaria entre otras razones para dar un adecuado contrapeso al Ejecutivo con parlamentarios que tengan experiencia; 2) eliminar el llamado voto de investidura, manteniendo la exposición y debate del gabinete en el Congreso, pero eliminando el voto; 3) buscar mecanismos para racionalizar la censura ministerial; 4) la disolución contrapeso y control de los decretos de urgencia en congreso unicameral; 5) insistir en el retorno a la bicameralidad para mejorar la representación y la deliberación; 6) revisar la regulación de la insistencia de proyectos observados por el Ejecutivo. Finalmente, una reflexión sobre los desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19.

III. EL DEBATE SOBRE EL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO

El presidencialismo latinoamericano, que en mayor o menor medida se apartó del modelo clásico norteamericano, ha sido el centro del debate sobre la inestabilidad política en la región. Sin minimizar las razones que tienen su origen en factores económicos, sociales e histórico-culturales (Lipset, 2016; Adam Przeworski , 2016; Carpizo, 2007), nos vamos a referir al análisis del diseño institucional como causa de la inestabilidad política (Josep Colomer y Gabriel Negretto, 2003; Córdova, 2007; Nogueira, 2015).

En el debate, diversos estudios han puesto énfasis en la tendencia del presidencialismo a concentrar poderes en una persona, el presidente y lograr una democracia estable. Para Linz los problemas se encuentran en: “a) la legitimidad democrática dual, del presidente y del congreso; b) la probabilidad de conflicto y la ausencia de mecanismos obvios para resolverlo; c) el carácter de suma cero de las elecciones presidenciales; d) la implicación mayoritaria que puede llevar a la desproporcionalidad, e) la polarización potencial; f) la rigidez de los mandatos fijos”, poco apta para la política democrática de la negociación e incapaz de enfrentar situaciones de crisis (Linz, 1997). Esas características del presidencialismo establecerían incentivos para estrategias no cooperativas entre los actores políticos y de ello derivarían situaciones de bloqueo institucional que podrían degenerar en intervenciones militares y propiciar el derrumbe de la democracia (Linz, 1994).

Otras críticas señalan que siendo el origen y la supervivencia de Ejecutivo y Legislativo independientes, los sistemas presidenciales carecen de mecanismos institucionales que incentiven conductas cooperativas. La fuente del conflicto sería institucional (Figueiredo y Limongi, 2000). La falta de flexibilidad y de armonización de mayorías parlamentarias y Presidente de la República ocasiona que las mayorías parlamentarias condicionen la realización del programa de gobierno que requiere desarrollo legislativo o lo bloqueen. Si la oposición mayoritaria “no está disponible para negociar con el gobierno”, pueden desarrollar una oposición obstruccionista de desgaste gubernamental con el objeto de asumir más tarde el gobierno, el sistema político se bloquea y paraliza, crisis que carece de solución constitucional”, con el consiguiente peligro de crisis del sistema político institucional (Nogueira, 2017). Otros estudios señalan que el presidencialismo en sistemas multipartidistas con un Congreso electo por representación proporcional alienta la crisis de gobernabilidad y el culto a la personalidad (Ackerman, 2007).

Los estudios de Shugart y Carey sugirieron considerar dos variables: las facultades legislativas de los presidentes y el apoyo de los partidos con representación parlamentaria. (Shugart y Carey, 1992); Nohlen incorpora la interrelación entre sistema de gobierno, sistema electoral y sistema de partidos y sus variables que deben ser consideradas en el análisis de los problemas del presidencialismo (Nohlen, 1999) Manwaring y Shugart analizan diversos sistemas presidencialistas en la región en función del número de partidos y su disciplina. (Mainwaring y Shugart, 2002) Negretto apunta a reformas en el sistema electoral para evitar los problemas de gobernabilidad en los regímenes presidenciales en gobiernos divididos (Negretto, 2003). Otros estudios muestran que el presidencialismo puede tener un buen despeño si funciona con mayoría o coaliciones y adecuados controles. Lanzaro y Chasquetti en defensa del presidencialismo muestran que los presidencialismos multipartidistas pueden mantener la estabilidad democrática, siempre y cuando se formen coaliciones de gobierno. (Lanzaro, 2001).

Otra respuesta a las críticas al presidencialismo se ha encontrado en la parlamentarización de los regímenes presidenciales (Colomer y Negretto, 2005; Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012; García Roca, 2016). García Roca señala que los presidencialismos iberoamericanos llevan tiempo parlamentarizándose como un remedio para frenar el hiperpresidencialismo. La tendencia hacia la parlamentarización implica ampliar la capacidad de la legislatura para controlar al ejecutivo. Ello incluye involucrar al parlamento en el nombramiento y remoción de los miembros del gabinete y así fortalecer los poderes de control con informes periódicos o, ampliar su intervención en la elaboración de políticas públicas. Fix-Fierro anota que incluso en los casos en que el presidente renunció o fue destituido de su cargo, la democracia no se derrumbó y la crisis se manejó de alguna manera por medios pacíficos e institucionales (Fix-Fierro y Salazar-Ugarte, 2012).

El sistema de gobierno peruano se forjó desde el siglo XIX con una paulatina parlamentarización. El camino de la parlamentarización del presidencialismo no desnaturaliza el presidencialismo (Sartori, 2003) que por lo demás no surge nítidamente de los textos, sino de la realidad política cotidiana (García Belaunde, 1991). Se aprecia una cierta «parlamentarización» del sistema de gobierno, pero no pueden conducirnos a olvidar que el Presidente de la República tiene siembre la última decisión sobre los asuntos de gobierno (Fernández Segado, 1994). No vamos a realizar una historia de ese proceso que ha sido ampliamente estudiada. En los apartados siguientes expondremos algunos aspectos de este presidencialismo parlamentarizado a fin de reflexionar sobre los ajustes que con el propósito de optimizar la gobernabilidad democrática.

IV. PROPUESTAS PARA EL DEBATE DE UNA REFORMA DEL SISTEMA DE GOBIERNO PERUANO PARA OPTIMIZAR LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

En el marco de las IV Jornada Nacional sobre Derechos Fundamentales planteaba una reflexión en torno al diseño institucional de los sistemas de gobierno, a fin de procurar construir herramientas que contribuyan a consolidar la democracia constitucional. La estabilidad política resulta de condiciones sociales, pero en la política supone acuerdos y arreglos institucionales, así como políticas consensuadas. A continuación, presento los temas para la consideración en el debate.

4.1. Reelección Parlamentaria

Revertir la modificación en torno a la reelección parlamentaria inmediata a fin de favorecer la carrera política y permitir que el parlamentario se responsabilice ante sus electores por la gestión. La reelección parlamentaria debe entenderse también como un contrapeso para el ejecutivo.

Si bien no hay un derecho constitucional a la reelección4, la reelección parlamentaria tiene múltiples beneficios para el sistema político: favorece la carrera política, la profesionalización en el cargo a partir de la experiencia, brinda incentivos para una mejor gestión y facilita la rendición de cuentas. La reelección de permite que los parlamentarios “respondan ante sus electores”, “gocen de cierta independencia respecto a las burocracias partidistas y del propio Poder Ejecutivo” (Carpizo 2009). La presencia de políticos con experiencia facilita la negociación y el acuerdo entre los actores (Valencia Escamilla, 2009). La prohibición de la reelección parlamentaria “genera mayores alicientes para el amaterurismo político y la fluidez partidaria” (Steven Levitky y Mauricio Zavaleta, 2019). Frente a estos argumentos hay posiciones que destacan la alternancia.

En esa misma línea se pronunció a Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho — Comisión de Venecia. Un legislativo experimentado está en mejores condiciones de ejercer su función de control político; el legislativo tiene, al ser colegiado, partidos de oposición, y finalmente, el trabajo parlamentario se desarrolla con la mayor apertura y transparencia. Aun cuando hay una tendencia a limitarla5, la propia comisión señala que al menos deberían permitirse dos términos consecutivos, a fin de que la renovación sea gradual, garantizando la continuidad y preservando la necesidad de rendir cuentas al electorado (European Commission for Democracy though Law, 2019).

Grafico N°2

Reelección parlamentaria en el Perú

Como puede observarse en el gráfico la tasa de reelección en Perú es baja comparada con otros países de la región y Estados Unidos. Desde el 1939 ha sido de 19%; entre 2001 y 2016, 22% en promedio.

4.2. Mecanismos de control

Los mecanismos de control entre ejecutivo y legislativo determinan el sistema de gobierno de cada país. La parlamentarización de nuestro presidencialismo se manifiesta inicialmente en incorporar el refrendo ministerial, los informes de ministros al parlamento, la censura ministerial y, más adelante, la interpelación, así como otros mecanismos de control parlamentario ajenos al presidencialismo puro. Algunos se enraizaron en las prácticas parlamentarias sin tener un marco legal claro; otros, como la estación de preguntas, incorporada en la Constitución de 1993, no han sido de una práctica regular. De hecho, la última convocada se llevó a cabo en el año 2012, por lo que se ha afirmado que “no ha tenido ninguna relevancia” (García Belaúnde, 2008).

La Constitución de 1828 estableció que los ministros darán razón a cada cámara del estado de su respectivo ramo. La relación de los ministros con el Congreso ha sido frecuente, aunque no siempre amistosa, pero son ellos los que tienen a su cargo la relación con el Congreso (Villarán M., 1994). Víctor Andrés Belaunde explicaba esta relación como una de cooperación: El parlamento para eficacia en su labor necesita conocer los problemas planteados exhaustivamente con antelación y sin prejuicios por los organismos técnicos del ejecutivo (Belaunde, 1987). A su turno, Villarán las clasificó en relaciones de colaboración y de fiscalización. El control al Ejecutivo se ha realizado a través de sus ministros. Este ha sido tanto preventivo, funcional y represivo (Landa Arroyo, 2004), como un claro reflejo de la relación ejecutivo - legislativo. En efecto, si bien ya no existe la costumbre de ir a sustentar memorias, sí son frecuentes las invitaciones a comisiones para informar respecto de las políticas del sector, para sustenta proyectos de ley, así como para cumplir con informar sobre temas específicos por mandato legal6.

4.3. Cuestión de confianza

Manuel Vicente Villarán da cuenta que diputados del 95 desestimaron votar el programa de gobierno. Sin embargo, ya la Constitución de 1933 había incorporado en el artículo 167 la obligación del “Presidente del Consejo al asumir sus funciones” de concurrir “a la Cámara de Diputados y al Senado, separadamente, en compañía de los demás Ministros” a exponer la política general del Poder Ejecutivo. Se suspendió su vigencia hasta que se constituya el Senado. El autor critica la imprecisión en la que habría incurrido la redacción del texto respecto de la procedencia o no de un voto, así como la interpretación favorable a someter a aprobación el programa del gabinete, pues importaría “una alteración sustancial” del sistema político. “El jefe de Estado habría perdido la libertad de que goza en las elecciones de sus consejeros; los gabinetes serían obra del Congreso no el Presidente”. “Se había entrado de lleno en la ruta del régimen parlamentario” (Villarán M. , 1994 ). La Constitución de 1979 mantuvo la obligación del Presidente del Consejo ante las Cámaras reunidas en Congreso, en compañía de los demás Ministros para exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales medidas políticas y legislativas que requiere su gestión, pero precisó que la exposición no da lugar a voto del Congreso. Es la Constitución de 1993 la que incorpora el voto.

¿Cuál es el efecto del voto de la cuestión de confianza? En los regímenes parlamentarios, con investidura formal o sin ella, el gobierno no se constituye si no tiene detrás una mayoría parlamentaria (Pérez Royo, 2012). En algunos casos, como el parlamentarismo británico, este voto es implícito. Pasquino explica que sólo conocida la mayoría parlamentaria se puede dar vida a un gobierno. En Alemania e Italia la confianza debe ser expresada a fin de que el Canciller y el gobierno asuman el cargo (Pasquino, 2004). Para el caso de Alemania, Planas señala que la elección del Canciller la realiza el Bundestag en sesión sin debate, solo votación, se vota por la persona y su línea política y no por un programa de gobierno específico (Planas, 1997). En España (Const. Art. 99), conocidos los resultados electorales, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. El candidato propuesto expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la Cámara. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple.

A diferencia de lo que ocurre en los regímenes parlamentarios, el voto de confianza no importa un compromiso de apoyar las iniciativas legislativas ni programas y políticas gubernamentales, como se ha podido observar de la experiencia de estos años. Bernales apunta respecto de este artículo que se trata de un error de concepción, que consiste en no reparar que la cuestión de confianza solo funciona en regímenes políticos parlamentaristas, en los que el origen del mandato del gabinete proviene del parlamento (Bernales Ballesteros, 1996). La presencia del gabinete para pedir el voto de confianza es un mandato constitucional que se desarrolla cuando ya hay un ejecutivo constituido y un gabinete en funciones; por lo que no es propiamente un voto de investidura, pero de acuerdo al mandato constitucional, es condición para mantenerse en el cargo. De no lograr el voto favorable, el gabinete debe renunciar.

En Uruguay, uno de los pocos presidencialismos en la región que ha adoptado una institución similar, desde la reforma constitucional de 1996, se prevé la posibilidad que el Presidente de la República requiera a la Asamblea General un voto de confianza expreso para el Consejo de Ministros (Const. art. 174). La Asamblea General, se pronuncia sin debate, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus componentes y dentro de un plazo no mayor de setenta y dos horas que correrá a partir de la recepción de la comunicación del Presidente de la República por la Asamblea General. Si ésta no se reuniese dentro del plazo estipulado o, reuniéndose, no adoptase decisión, se entenderá que el voto de confianza ha sido otorgado. Se trata de un acto político sin consecuencias jurídicas. Este dispositivo de voto de confianza hasta el momento no ha sido empleado. (Chasquetti y Cardarello, 2013). Sin embargo, no es la única disposición que flexibiliza la autonomía del Presidente para designar ministros. El Presidente de la República adjudicará los Ministerios entre ciudadanos que, por contar con apoyo parlamentario, aseguren su permanencia en el cargo.

Hasta el año 2014 los gabinetes habían recibido el voto a la cuestión de confianza. En las votaciones de los gabinetes de Rene Cornejo y de Ana Jara, ocurrió una situación peculiar: las abstenciones fueron mayores a los votos a favor o en contra. Se aplicó un acuerdo de la Comisión de Constitución que interpreta para esos supuestos que el asunto queda sin resolver. Se repitió la votación hasta que se produjo una mayoría de votos a favor. Esta situación no está prevista en la Constitución ni en el Reglamento del Congreso. Además de constituir un desencuentro con el ejecutivo, puede producir inestabilidad política si se prorroga de manera indefinida.

El voto de confianza no requiere mayoría absoluta ni compromete al Congreso a apoyar los proyectos de ley que se anuncien ni otras medidas de política, comprometan o no presupuesto. Siendo indispensable para la gobernabilidad democrática el diálogo permanente entre ejecutivo y legislativo, cabe preguntarse por las razones expuestas, si el voto de la cuestión de confianza contribuye a tal objetivo, o si debe mantenerse únicamente la exposición y el debate, que en sí mismos constituyen un mecanismo de control político.

4.4. Censura

La censura ministerial como mecanismo de control está arraigado en el sistema de gobierno peruano. Se incorporó como practica antes de su regulación legal en 1856, y luego en la Constitución. El Perú fue el primer país con régimen presidencial en regularla en la región (Valadés, 2008); aunque se incorporó en las constituciones de otros países, no todos contemplan como consecuencia, la renuncia del Ministro de Estado. Entre los años 1864 y 1930, se censuraron a seis gabinetes, además de ministros individualmente (Villarán M., 1994 ). El autor da cuenta que la sola presentación de la moción de censura originó renuncias de los ministros cuestionados durante ese período, similar a lo ocurrido entre 2001 y 2014 (Campos, 2014).

Destacamos tres problemas de su aplicación. El primero es planteado por Francisco Eguiguren. La censura ministerial sólo garantiza el cambio de la persona del ministro, pero no necesariamente un cambio de política gubernamental ni la solución de la controversia suscitada (Eguiguren Praeli, 2007). En esa línea también se ha señalado que el problema subsiste si el presidente no se halla obligado a nombrar nuevos ministros que tengan suficiente apoyo parlamentario (Shugart y Carey, 1992). Un segundo problema es que, siendo un mecanismo de control parlamentario, no hay un arreglo institucional para racionalizarla en un contexto de gobierno dividido y polarización en el que pueden ser herramientas para exacerbar el conflicto. Al no contabilizarse las censuras que tengan como destinatarios a los ministros individualmente considerados, la disolución de Congreso en manos del Presidente no sería un arma potencialmente eficaz (Fernández Segado, Las relaciones entre los órganos de gobierno en a Constitución de Perú: un modelo híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo, 1998).La posible disolución del Congreso como contrapeso sólo funciona si la censura es contra el gabinete y no puede ocurrir el último año de gobierno. En ese sentido Ramírez del Villar sugirió que, si el último año el presidente de la República no puede disolver la cámara, debe exigirse para el voto de censura una mayoría calificada más alta (Ramírez del Villar, 1996), tal como señalaba el artículo 229 de la Constitución de 1979.

En tanto la censura tiene carácter vinculante, una alternativa es generar instrumentos que promuevan formas consensuales de gobierno sin generar bloqueos, otorgando al Congreso la capacidad no sólo para remover sino para ratificar ministros. Si a esto se agrega la posibilidad de que miembros de la legislatura ocupen posiciones en el gabinete, se incrementaría notablemente la capacidad del ejecutivo de formar y mantener coaliciones legislativas de apoyo, al estilo de las que existen en regímenes de tipo parlamentario (Negretto, 2003). Esta es una decisión sobre el sistema político que se equipara a la “censura constructiva” prevista en Alemania. Ello sin embargo supone que la designación de los ministros deje de ser de exclusiva competencia del Presidente de la República.

4.5. Disolución del Congreso, contrapeso y control

La disolución del parlamento como un mecanismo de control inter orgánico es una figura poco conocida en la región7 pues su origen se encuentra en las monarquías parlamentarias. La finalidad de la disolución no es solo dar por terminada una crisis política que envuelve a los poderes del Estado. En una mirada comparada, destacan otros objetivos como adelantar las elecciones previendo un contexto más favorable para el éxito electoral, como el reciente caso de Canadá (Campos Ramos, 2020). Puede ocurrir que la disolución responda a la imposibilidad de formar gobierno como en España, o ser un medio para hacer cumplir la disciplina del partido y fortalecer al ejecutivo.

La reciente disolución del Congreso de la República bajo los supuestos previstos en el artículo 134 de la Constitución ha develado algunos vacíos normativos. La incorporación de esta medida en la Constitución de 1979 tenía algunas previsiones que debieron mantenerse. En cuanto a las condiciones para la disolución, la Constitución de 1993 sólo lo prohíbe bajo estados de sitio; la de 1979, lo hacía también bajo estado de emergencia. Se ha eliminado, de manera inconveniente, la limitación de ejercer la facultad de disolución una sola vez durante el mandato.

Hay algunos cuestionamientos a esta medida dentro del presidencialismo, pues la disolución del Congreso por parte del presidente contradice el principio de doble legitimidad producido por la elección separada de los dos poderes del Estado y, en la práctica, puede anular el control del gobierno por parte del Congreso (Colomer & Negretto, 2005). También se ha señalado que con la disolución se destituye al gabinete pero no al Presidente; colocándose excesivo poder que puede reforzar las tendencias autoritarias del presidencialismo, especialmente donde los presidentes buscan continuamente la legitimidad plebiscitaria (Fix‐Fierro & Salazar‐Ugarte, 2012). Aun cuando se trate de una disolución en el marco de los regímenes presidenciales, la situación es sustancialmente distinta a la prevista en la Constitución de 1979, pues hoy en día el Congreso es unicameral.

En cuanto a la decisión de disolver el Congreso, se deberían precisar algunas condiciones como la aprobación por el Consejo de Ministros (Eguiguren Praeli F. , 2007). Los decretos de urgencia que se dicten durante el interregno parlamentario, no requieren para su vigencia intervención alguna de la Comisión Parmente. Tal propuesta fue desestimada en el debate del congreso constituyente Democrático. Tampoco afecta su vigencia un informe que cuestione su constitucionalidad. Deberían precisarse la naturaleza, alcances y control de los decretos de urgencia.

El Estado Constitucional de Derecho es incompatible con la dictadura de cuatro meses, a la que aludía quien fuera dos veces constituyente, Enrique Chirinos Soto (Ezcurra Rivera, 1993). En efecto el control es insuficiente pues como precisa Eguiguren, las atribuciones propias de la Comisión Permanente son bastante limitadas, no puede hacer mucho durante esta especie de dictadura constitucional (Ezcurra Rivera, 1993).

V. FUNCIÓN LEGISLATIVA

5.1. Deliberación

La mejor expresión de la democracia representativa es el Congreso. Aunque se le denomina poder legislativo, es su carácter plural y representativo el que garantiza la deliberación pública propia de su función. Como señala De Vega (Vega, 1995) el parlamento es órgano deliberante y la esencia de la política es la deliberación. “Lo esencial del parlamento es la deliberación pública de argumento y contraargumento, el debate público y la discusión pública, parlamenta, sin tener en cuenta automáticamente la democracia” (Schmitt, 1990).

La Constitución de 1993, contra la tradición, estableció un congreso de estructura unicameral. Desde 1995, en todos los periodos parlamentarios se presentaron proyectos de reforma constitucional para retornar al sistema bicameral. En los periodos legislativos 2001-2006 y 2006-2011, se sometieron a votación, alcanzando la mayoría absoluta, pero no se convocó a referéndum. La bicameralidad en el Perú tiene defensores y detractores. Dos argumentos han inclinado la balanza, desde mi perspectiva, hacia la bicameralidad asimétrica. El primero, la actual subrepresentación. Dos cámaras, permitirían reducir la brecha entre representantes y representados que ha crecido sustancialmente y combinarían criterios de representación en la elección. El segundo, garantizar la deliberación pública. Se ha señalado que una debilidad de los congresos unicamerales es la deliberación. Por ello se introdujo una segunda votación que permita la reflexión y la transparencia debida. Esta debía realizarse una semana después de la primera. La realidad es que en más del 80% de los casos las leyes se aprueban exonerando de segunda votación. Estas exoneraciones se realizan con altas votaciones muy similares a la primera votación. El problema se agrava porque el Reglamento del Congreso ha previsto que un proyecto de ley pueda exonerarse del estudio y dictamen en comisiones, por lo que puede aprobarse con un trámite recortado y ser exonerado de segunda votación, afectando gravemente el principio de deliberación. A ello se añade que ello podría ocurrir en la Comisión Permanente, si se le hubiere delegado facultades legislativas.

Los presidencialismos latinoamericanos han fortalecido a los jefes de Estado con poderes legislativos fuertes. En los estudios que miden al Congreso frente al ejecutivo en el ejercicio de la función legislativa, el Perú no suele estar considerado en los primeros lugares. Los presidentes con más poderes legislativos colocan a Chile, Colombia y Ecuador casi siempre entre los cinco primeros lugares, mientras que Argentina, Brasil y Perú también forman parte del grupo de países con presidentes fuertes, aunque no en todos los estudios (Llanos 2006). La influencia del ejecutivo y del Congreso en la función legislativa depende, según los diversos estudios, de (i) la iniciativa exclusiva del Presidente o del Parlamento; (ii) la prerrogativa presidencial del trámite de urgencia que da prioridad en el debate; (iii) el veto presidencial y la regulación de la insistencia; (iv) la participación del Parlamento en las leyes presupuestarias; la facultad presidencial de legislar por decreto; la facultad presidencial de convocar a sesiones extraordinarias y a referendo (García Montero 2009, Llanos 2006).

A diferencia de Perú, Chile ha previsto importantes restricciones a la capacidad del Congreso para iniciar legislación, dando iniciativa exclusiva al Presidente de la República sobre la mayor parte de la política económica de la nación, materias laborales y de seguridad social (Aninat, 2006). En efecto, la Constitución chilena ha reservado la iniciativa legislativa exclusiva al Poder Ejecutivo en una amplia gama de materias. Así, por ejemplo, en los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuesto. En la mayor parte de países de la región, la política presupuestaria se considera un dominio ejecutivo, con legisladores severamente limitados en su capacidad para presentar iniciativas legislativas sobre gastos, exoneraciones y hacer enmiendas con implicaciones fiscales. Como tal, las principales reformas económicas y su legislación asociada se originan casi exclusivamente del gobierno (Aleman & Navia, 2009).

5.2. Insistencia

En el Perú, el Presidente puede formular observaciones sobre una ley aprobada por el Congreso. El Pleno del Congreso puede insistir mediante el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso, en cuyo caso el Presidente del Congreso la promulga. Se trata de un veto parcial o relativo que requiere de mayoría absoluta para que el Congreso insista en el texto aprobado.

En los casos de Chile y Colombia, siendo sus parlamentos bicamerales, la insistencia debe darse con mayorías en las dos cámaras. El Congreso chileno debe insistir con dos tercios de sus miembros presentes. En Colombia, si el proyecto fuere objetado por inconstitucional, pasará a la Corte Constitucional para que ella, dentro de los seis días siguientes decida sobre su exequibilidad. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. En la mayoría de los países la mayoría requerida es de dos tercios, en congresos bicamerales. Esta es una de las razones por las que los poderes legislativos del presidente en el Perú no son considerados fuertes.

Por las razones expuestas, debería retomarse el debate para retornar a una estructura bicameral del Congreso como mecanismo que optimice la representación y que garantice la deliberación. Mientras ello no ocurra, además de eliminar la exoneración de segunda votación, los proyectos de ley que no tienen dos votaciones no deberían exonerarse del trámite de comisiones.

5.3. Desafíos en el control y balance de poderes en el contexto del COVID-19

A los nueve días de haberse detectado el primer caso de COVID-19, el presidente Martín Vizcarra declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional. De acuerdo con el artículo 137 de la Constitución, debe dar cuenta al Congreso de la decisión tomada. El 15 de marzo se dispuso la cuarentena -especificando las excepciones bajo las que los ciudadanos podrían circular-, el cierre temporal de fronteras, así como el apoyo de las Fuerzas Armadas a la Policía Nacional para el cumplimiento de las medidas dictadas. Tres días más tarde se estableció la inmovilización social –toque de queda– obligatoria a nivel nacional. El Presidente asumió la vocería del ejecutivo desde el primer día. Durante las primeras semanas dio mensajes diarios al mediodía, al lado de su gabinete.

La Ministra de Economía asumió los retos de responder con un plan de estímulo fiscal que representa a la fecha el 14,4% del PBI del país. La atención de la emergencia abarcó transferencias directas por mes solo a las familias en condición de pobreza o pobreza extrema. Pronto el bono se extendió también a trabajadores independientes. Otras medidas se dirigieron a brindar soporte a las empresas y sostener la cadena de pagos de la economía. En materia laboral, si bien se permitió la posibilidad de recurrir a figuras como la suspensión de perfecta de la relación laboral.

El nuevo Congreso se instaló cuando el país se encontraba en cuarenta. Empezó sus sesiones de manera presencial, pero se organizaron para sesionar de manera virtual cuando varios congresistas se contagiaron. Para hacerlo modificó su reglamento. Posteriormente implementaron sesiones mixtas, con la presencia de pocos legisladores y la participación de los demás de manera remota.

En el Perú, al igual que en otros países, la gestión de la pandemia tuvo como protagonista al Ejecutivo. En el marco de relaciones de colaboración entre poderes del Estado, el Ejecutivo solicitó al Congreso dos veces delegación de facultades legislativas para dictar decretos legislativos y le fue otorgada. Adicionalmente, se incrementaron los decretos de urgencia. En los primeros tres meses, el Ejecutivo dictó 60 decretos legislativos, 43 decretos de urgencia así como decretos supremos y resoluciones ministeriales directamente vinculados a la crisis del COVID-19. En este mismo periodo, el Congreso, aprobó siete leyes específicamente para esta coyuntura. Dos delegando facultades legislativas al Ejecutivo.

Como en otros países la pandemia replegó al Congreso inicialmente. A finales de abril se instalaron las comisiones y empezaron las invitaciones a los ministros a participar de las sesiones de manera remota a fin de informar sobre diversos asuntos. En abril asistieron 4 ministros, en mayo 16 y en junio 12. El 65% de los temas estuvieron vinculados a la gestión de la pandemia.

El diálogo entre Ejecutivo y Legislativo que no estuvo exento de tensiones. Una de ellas fue a causa de la atención de la pandemia en las cárceles. El Ejecutivo presentó un proyecto de ley para disminuir el hacinamiento de la población penitenciaria y de centros juveniles a nivel nacional. El Perú tiene un 36% de personas sin sentencia encarceladas, algunas en etapa de investigación fiscal. El proyecto fue archivado por considerar que se trataba de un problema del Ejecutivo y se le instó a pedir delegación de facultades para legislar en esa materia. Una segunda tensión se produjo cuando se debatía un proyecto de ley para permitir el retiro del 25% de los fondos en las cuentas personales de pensiones gestionadas por las Administradoras de Fondos de Pensiones. El gobierno dictó un decreto de urgencia8 para el retiro de fondos para mitigar los efectos económicos del aislamiento social obligatorio con mayores restricciones. A los pocos días el Congreso aprobó su propia iniciativa que promulgó semanas después ante la omisión del Ejecutivo. Un capítulo adicional se escribiría con la aprobación del Congreso de una iniciativa que suspende el cobro de peajes en la red vial. El Ejecutivo la observó señalando que algunas se encuentran bajo contratos de concesión que, de acuerdo con el texto constitucional, no pueden modificarse legislativamente. El proyecto fue aprobado por el Congreso mediante insistencia. Se requerían 66 votos, se aprobó con 103 votos a favor. El Ejecutivo ha presentado una acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

Si bien hubo control parlamentario de algunas medidas dictadas, cabe anotar algunos hechos en el marco de los contrapesos previstos en la Constitución: El Presidente del Consejo de Ministros asistió a dar cuenta de los actos realizados durante el interregno y presentar cuestión de confianza casi tres meses después de instalarse el nuevo Congreso. Hasta la fecha no hay dictámenes que aborden el control sobre los decretos de urgencia dictados en el interregno parlamentario. El Presidente no asistió al Congreso como lo habilita la Constitución para situaciones extraordinarias; la dación de cuenta sobre los decretos de urgencia y los decretos legislativos ha sido un acto formal cuyo trámite respectivo a la fecha, no ha concluido (Landa Arroyo, 2004). Ciertamente, el control político tiene sus propias características (Aragón, 1986) (Valades, 2000), pero constituye esencial en el constitucionalismo democrático.

VI. REFLEXIÓN FINAL Y CONCLUSIONES

El Perú reivindica un presidencialismo parlamentarizado que se ha forjado en el constitucionalismo histórico, en el que diversas instituciones de los regímenes parlamentarios- como la invitación a los ministros a informar, las interpelaciones o la censura- se han consolidado. Otros como la estación de preguntas, no han logrados arraigarse en las prácticas de la relación entre ejecutivo legislativo.

Las reformas al sistema de gobierno deben ser vistas en conjunto con un conjunto las reformas al sistema electoral. Como refiere Nohlen juntamente con el sistema de partidos tienen una interdependencia e implicancias reciprocas. El impacto es de tal magnitud que dos diseños constitucionales idénticos funcionarían de manera diferente si tuvieran reglas electorales diferentes, pero aun teniendo el mismo sistema electoral, el sistema de partidos -que no es una variable que dependa del diseño institucional- es determinante en el funcionamiento del régimen político. Reformar, ¿para qué? La idea de respetar las reglas de juego del presidencialismo parlamentarizado con periodo fijo de gobierno debe contribuir a la estabilidad política. Un “gobierno inestable es síntoma de mal gobierno” (Sartori 1994). Las reformas deben contribuir a la construcción de un régimen político democrático constitucional con delimitación del poder presidencial, de cooperación interinstitucional, gobierno y parlamento, asimismo el del equilibrio del rol jugado por el parlamento y el control político (Nogueira, 2017).

La reciente experiencia del llamado gobierno dividido llevó a un escalamiento de los conflictos entre Ejecutivo y Legislativo, a través de instituciones constitucionales en un juego de suma cero. Sin embargo, de acuerdo al modelo, la disolución trajo consigo un nuevo gabinete, una nueva representación parlamentaria, pero mantuvo al Presidente de la República. Con ello la disolución, institución de los regímenes parlamentarios, devela la esencia presidencialista del diseño, pero también ha develado que hay vacíos normativos que deben ser regulados.

Quedan pendientes otros temas como el debate sobre la eliminación la vacancia por permanente incapacidad moral y la ampliación a otros delitos graves para acusar al Presidente de la Republica en el marco del artículo 117 de la Constitución. En beneficio de la Constitución de 1993 se puede decir que ha canalizado dos crisis políticas. Sin embargo, si bien el diseño constitucional es muy relevante, el rol de los actores políticos es fundamental para canalizar el conflicto entre poderes del Estado. Las conductas colaborativas no dependen sólo del diseño sino de los políticos que ocupan cargos en el Ejecutivo y el Legislativo. Las instituciones son como las carreteras, pero la responsabilidad de la conducción la tienen quienes conducen.

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1 (Bernales Ballesteros, 1989) Enrique Chirinos Soto y Francisco Eguiguren en (Ezcurra Rivera, 1993)

2 (Tuesta Soldevilla, 1995) (Hakansson, 2019)

3 (García Belaunde, 1991) (Fernández Segado, 1998) Entre quienes refieren a golpes parlamentarios y términos de mandato anticipados Eguiguren (Pérez Liñán 2008; Marsteintredet 2008; Eguiguren, 2018).

4 Expediente 00008-2018-PI/TC.

5 En América Latina, Chile, Bolivia, Ecuador y México han establecido límites a la relección parlamentaria.

6 Existen a la fecha más de cien normas que contienen obligaciones legales para que los ministros o algunos de los organismos a su cargo informen al Congreso o específicamente a alguna comisión sobre temas específicos.

7 La Constitución de Uruguay contempla esta medida en el contexto de la censura de uno o más ministros que el Presidente decide mantener en el cargo. Establece las siguientes limitaciones: El Presidente de la República no puede ejercer esa facultad durante los últimos doce meses de su mandato y una sola vez durante el término de su mandato. En el caso de Ecuador, la Constitución prevé la facultad de disolver la Asamblea Nacional cuando, a su juicio, ésta se hubiera arrogado funciones que no le competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional; o si de forma reiterada obstruye la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo, o por grave crisis política y conmoción interna. La facultad puede ser ejercida por una sola vez en los tres primeros años de su mandato. El Presidente de la República podrá, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, expedir decretos-leyes de urgencia económica, que podrán ser aprobados o derogados por el órgano legislativo.

8 Decreto de Urgencia Nº 034-2020 y Nº 038-2020