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1. EFICACIA DEL SISTEMA JURÍDICO

Un sistema jurídico no puede construirse únicamente sobre la base de normas jurídicas que establezcan deberes y derechos para las personas, pues requiere también de normas que adjudiquen potestades a quienes deban velar por su aplicación. En los sistemas jurídicos son los jueces los encargados de definir el alcance de los deberes y derechos de las personas que se enuncian en las normas y de ordenar su cumplimiento cuando alguien desobedece.

De este modo, todo sistema jurídico necesita no solo de normas, sino también de poderes que de manera coercitiva obliguen a su cumplimiento. El poder que respalda la aplicación de la norma permite evitar que la misma se transforme en una disposición simbólica.

Usualmente, esta potestad de aplicar las normas recae en el juez. No obstante, los sistemas jurídicos contemporáneos han adjudicado potestades coercitivas también a la administración pública. Al lado de los jueces, existen servidores públicos premunidos de poderes especiales para sancionar incumplimientos de normas jurídicas1. Por ejemplo, las normas de tránsito no serían cumplidas si la policía no impone multas por incumplimientos. La Policía cumple un ro l sancionador y disuasivo de actos contrarios al orden público. En otros casos, será la inspección tributaria o la inspección laboral las encargadas de hacer cumplir las leyes2.

Lo que pasa en las normas de tránsito es que el incumplimiento a la norma jurídica se agota en el acto de incumplimiento. Y la sanción tendría un carácter punitivo y a la vez disuasivo de nuevos incumplimientos. Es decir, un sujeto se pasa una luz roja y este acto antisocial no existe más, salvo que el sujeto infractor lo repita en otra oportunidad. El policía simplemente levanta una infracción e impone una multa, porque ya no puede impedir que se pase la luz roja. Ese hecho ya sucedió. Es cosa del pasado. Así sucederá también con los delitos penales, solo que por su trascendencia respecto al orden público ya no será suficiente el pago de una multa sino será necesario una sanción que implica pérdida de la libertad. Dicho de otra manera, ya no se puede revertir la situación de incumplimiento de la norma, por lo que el Estado solo cumple una función punitiva.

Me parece importante esta reflexión, porque la labor del policía es muy parecida a la del inspector de trabajo. Ambos son servidores públicos que vigilan el cumplimiento de la normativa. Sin embargo, la gran diferencia está en que la mayoría de los incumplimientos laborales no se agotan en un solo momento, puesto que sus efectos se mantienen en el tiempo al generar un perjuicio continuado al trabajador. Digo la mayoría, porque existen algunos casos en que los actos de incumplimiento se agotan en el momento de su ocurrencia y no pueden revertirse, pero son los menos. Si pensamos en que a un dirigente sindical no le otorgaron licencia para asistir a una reunión de negociación colectiva, es evidente que el atentado a la norma jurídica se produjo y no existe más. Esa reunión ya es parte del pasado y no existe en el presente. Aquí, el inspector levantará su acta de infracción y podrá imponer una multa, sin que pueda revertir la situación de incumplimiento. En este caso, el debate del sistema jurídico debiera ser si una multa es suficiente para reprimir violaciones de derechos constitucionales o si es necesaria una sanción de mayor envergadura para reprimir estos incumplimientos inconstitucionales (por ejemplo, pena de cárcel).

Pero, lo cierto es que estos casos son excepcionales. En la mayoría de ellos, los incumplimientos laborales mantienen efectos perjudiciales para el trabajador, incluso después de impuesta la multa. Por eso, el inspector de trabajo sanciona con la multa, pero además debe preocuparse en mayor medida por revertir la situación de incumplimiento3. Piénsese en el no depósito de la Compensación por Tiempo de Servicio (CTS) durante los primeros quince días de mayo, es evidente que el inspector levantará un acta de infracción y acto seguido impondrá una multa. El problema aquí es que el no pago de la CTS se puede mantener a pesar de la multa. Ello, con el agravante, que el incumplimiento de pago no solo perjudica al Estado, sino de manera concreta al otro sujeto de la relación: al trabajador.

El incumplimiento no es cosa del pasado ni se agota en un solo momento, como las infracciones de tránsito o los delitos penales, al contrario, el incumplimiento sigue causando perjuicio al trabajador y esta situación puede permanecer en el tiempo. Incluso, después de impuesta la multa. Lo mismo sucede con los contratos temporales fraudulentos que deben convertirse en indeterminados, en tanto el inspector puede imponer una multa al empleador, pero el incumplimiento puede continuar tiempo después del pago de esta.

Debe concluirse que la función del inspector de trabajo es muy similar a la del policía, ya que con su poder ayudan a la ejecución de las normas jurídicas4. En ambos casos, apoyan la labor judicial desde la administración pública5. Esto es, coadyuvan a que el sistema jurídico sea más eficaz y que sus normas no sean meramente simbólicas. Pero, dicho esto, también debe señalarse que la naturaleza de los incumplimientos laborales en su mayoría es distinta y, por tanto, la labor del inspector de trabajo, así como el papel que juega la multa, debe valorarse en función de la eficacia del sistema jurídico. Dicho de otra forma, un sistema jurídico será eficaz cuando el inspector a través de su acción o de la imposición de la multa coacciona al empleador para lograr el real cumplimiento de las normas. La multa no puede ser un fin en sí mismo, sino que debe traducirse en una “sanción adecuada” para revertir el incumplimiento del empleador. La labor de la inspección será eficaz si, además del cobro de la multa por el tesoro público, impide que el acto ilegal del empleador siga generando perjuicios en el trabajador6.

Finalmente, sin órganos que velen por la aplicación real de las normas jurídico-laborales, éstas devendrían en meras proclamas vaciadas de contenido. La inspección de trabajo es parte de este engranaje administrativo que fortalece la eficacia de un sistema jurídico.

2. FUNDAMENTOS NORMATIVOS DEL SISTEMA GENERAL DE INSPECCIÓN

Si bien la inspección de trabajo aporta poder de coerción administrativo y, por tanto, eficacia para el cumplimiento de normas laborales, hoy en día es trascendental admitir que la actividad inspectiva encuentra su razón de ser también en las obligaciones internacionales suscritas por el Perú. Obligaciones internacionales que no pueden ser desatendidas. Así, el Convenio 81 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), aprobado por resolución legislativa de 1 de febrero de 1960 y denominado Convenio relativo a la Inspección del trabajo en la industria y el comercio, impone al Perú la necesidad de implementar un sistema de inspección encargado de “velar por el cumplimiento de disposiciones legales relativas a condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión”.

Si bien, en principio, es difícil señalar que la inspección de trabajo es por sí misma un derecho humano, no queda duda que la misma es un instrumento indispensable para que los derechos humanos tengan aplicación real. Por ejemplo, la inspección laboral es indispensable para que la prohibición de discriminación o de trabajo infantil se respete en las empresas. Los derechos no solo se componen de un enunciado conceptual, sino también de los mecanismos que aseguran su realización y protección. De este modo, el tratamiento que tienen los derechos humanos en la Constitución peruana se debe hacer extensivo al convenio 81 de la OIT. En esta línea, y de la mano de la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, la repercusión central de esta reflexión nos lleva a afirmar que la inspección de trabajo integra un bloque de constitucionalidad conjuntamente con los derechos humanos laborales reconocidos por la Constitución.

Del mismo modo, creemos que de forma implícita el artículo 23 de la Constitución reconoce la necesidad de un sistema de inspección cuyo objetivo sea la aplicación real de los derechos, sobre todo cuando señala: “Ninguna relación de trabajo puede limitar el ejercicio de los derechos constitucionales, ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador”.

Por otra parte, además de su incorporación al bloque de constitucionalidad, el convenio 81, relativo a la inspección de trabajo, es una norma de derecho peruano de ejecución inmediata. Según el artículo 55 de la Constitución, los tratados son parte del ordenamiento jurídico nacional cuando son aprobados por el Estado peruano y están en vigor en el ámbito internacional. Ninguna norma jurídica peruana, bajo ningún pretexto, puede oponerse a lo señalado por el convenio 81, a riesgo que se genere responsabilidad internacional por el incumplimiento. De ahí que, todo el sistema general de inspección en el Perú encuentra su fundamento existencial en este importante convenio.

En consecuencia, la jerarquía constitucional que goza el convenio 81 OIT en el ordenamiento peruano implica una obligación de respeto absoluto por parte del Estado. Dicha obligación no solo exige al Perú la presencia de una inspección aparente o simbólica, sino reclama una estructura organizativa sólida, eficaz y de acción imparcial por parte de los inspectores. Por eso, el convenio 81 será el punto de partida obligado desde el cual abordemos las instituciones relacionadas con el sistema de inspección peruano.

1 Valdés Dal-Ré, 1978.

2 En un interesante y reciente trabajo de Manuel Gonzalo de Lama, donde utiliza una línea metodológica comparativa entre la inspección de trabajo y el proceso laboral peruano, resalta precisamente su intersección en la finalidad que persiguen, destacando en ambos lo que él denomina “la búsqueda de eficacia del ordenamiento jurídico laboral y la especial atención a la vigencia de los derechos laborales fundamentales”. De Lama Laura, 2020.

3 Sobre la importancia del rol contralor de la administración pública respecto a la aplicación de las leyes laborales, muy al margen de la jurisdicción judicial, ver Navarro, M. J. 2010, pp. 42 y ss.

4 No por casualidad la primera norma que reconoce potestades de inspección en materia de trabajo lo hace respecto de la policía peruana. El Decreto Supremo de 23 de enero de 1913 encarga a las intendencias de la policía la fiscalización ante los cierres de empresas. Y, días después, el Decreto Supremo de 30 de enero del mismo año, se crea la “sección obrera” dentro de cada intendencia policial de Lima y Callao.

5 Hoy en día no queda duda que la labor de la inspección laboral en el Perú es netamente administrativa y no ejerce potestades jurisdiccionales. Ello se fue configurando así desde los años 70s en que el gobierno militar fortaleció el rol fiscalizador de la administración pública. No obstante, con la Ley 9483 de 31 de diciembre de 1941, se organizó un sistema de inspección de trabajo en provincias reconociendo a los inspectores facultades judiciales. A pesar de pertenecer funcionalmente al Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Previsión Social, dicha norma otorgó a los inspectores laborales facultades jurisdiccionales para resolver en primera instancia solicitudes de pagos de salarios e indemnizaciones de obreros. Ver un interesante recuento histórico de la inspección laboral en Julca Babarzy, 2015, pp. 46 y ss.

6 Esta finalidad, que consideramos esencial, puede lograrse también desde otras herramientas de persuasión como las medidas de requerimiento. Así mismo, también puede coadyuvar a dicha finalidad, la calidad de título ejecutivo de las resoluciones administrativas de la inspección de trabajo.