Читать книгу Комментарий к Федеральному закону от 2 июля 2010 г. №151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (постатейный) - Д. А. Вавулин - Страница 5

1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) микрофинансовая деятельность – деятельность юридических лиц, имеющих статус микрофинансовой организации, а также иных юридических лиц, имеющих право на осуществление микрофинансовой деятельности в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, по предоставлению микрозаймов (микрофинансирование);

2) микрофинансовая организация – юридическое лицо, зарегистрированное в форме фонда, автономной некоммерческой организации, учреждения (за исключением бюджетного учреждения), некоммерческого партнерства, хозяйственного общества или товарищества, осуществляющее микрофинансовую деятельность и внесенное в государственный реестр микрофинансовых организаций в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом;

3) микрозаем – заем, предоставляемый займодавцем заемщику на условиях, предусмотренных договором займа, в сумме, не превышающей один миллион рублей;

4) договор микрозайма – договор займа, сумма которого не превышает сумму, установленную пунктом 3 настоящей части;

5) уполномоченный орган – федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством Российской Федерации.

(п. 5 в ред. Федерального закона от 30.11.2011 № 362-ФЗ)

2. Используемые в настоящем Федеральном законе понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства Российской Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства Российской Федерации.

1. Как следует из названия статьи 2 Закона № 151-ФЗ, в ней определен понятийный аппарат, который применяется для целей комментируемого законодательного акта.

2. Прежде чем рассматривать понятийный аппарат, который используется в Законе № 151-ФЗ, отметим, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в двух следующих случаях:

1) когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов;

2) когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.

В части 2 статьи 2 Закона № 151-ФЗ установлена норма, согласно которой все понятия и термины из гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ, применяемые в Законе № 151-ФЗ, не носят специального характера и соответственно не имеют приоритета при их толковании.

Таким образом, в Законе № 151-ФЗ они применяются именно в том значении, в каком используются в других отраслях законодательства РФ.

Вместе с тем следует отметить, что в статье 2 Закона № 151-ФЗ используются понятия, которые не определены в других законодательных актах гражданского законодательства и других отраслей законодательства РФ.

3. Одним из таких понятий является понятие микрофинансовой деятельности, представленное в пункте 1 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ.

В этой связи прежде всего отметим, что в мировой практике существуют несколько подходов к определению понятия «микрофинансовая деятельность» или «микрофинансирование».

Изначально под микрофинансированием (англ. – microfinance) понимались услуги по выдаче небольших по объемам займов (микрозаймов) лицам, которым по тем или иным причинам ограничен доступ к традиционному банковскому кредиту (в силу удаленности населенного пункта, малых объемов запрашиваемого кредита, отсутствия кредитной истории, небольшого размера предприятия и т.п.).

Теперь под микрофинансированием понимаются не только собственно выдача микрозаймов, но и программы сбережения денег, страхование, лизинг, денежные переводы и платежи и др. (по классификации ООН – до 300% от показателя ВВП/на душу населения).

Микрофинансирование выполняет несколько важных социально-экономических функций.

Во-первых, оно предоставляет возможность широким слоям населения реализовать предпринимательскую инициативу, помогая гражданам сначала открыть собственное дело, став предпринимателями, а затем развить его в микро– и малый бизнес и т.д.

Во-вторых, за счет предоставления потребительских займов микрофинансирование повышает покупательную способность и уровень жизни населения, причем наиболее социально не защищенной ее части (пенсионеры, студенты, курсанты и т.п.). В отличие от микрокредитования традиционные технологии банковского кредитования, как правило, не позволяют масштабно работать с данными категориями клиентов.

В-третьих, распространение микрофинансирования позволяет также снизить теневую составляющую в экономике. Это связано с тем, что все институты, работающие в этой нише, ведут достаточно прозрачную деятельность сами и требуют того же от своих клиентов.

Также с развитием микрофинансирования постепенно сужается база для «теневого ростовщичества». Предпринимателям выгоднее обращаться в финансовые институты, осуществляющие микрофинансовую деятельность на легальной основе, где плата за пользование денежными средствами ниже, оформление займов происходит оперативно и, что самое главное, сделка совершается законно.

И, наконец, институты микрофинансирования, стимулируя через выдачу микрозаймов развитие микро– и малого предпринимательства, растят будущую банковскую клиентуру.

В мировой практике микрофинансирование существует и развивается уже более сорока лет и постепенно становится все более и более серьезным фактором в экономике и общественной жизни как развивающихся, так и развитых стран.

Первым проектом в сфере микрофинансирования принято считать проект по финансированию малообеспеченных слоев населения, разработанный в 70-х годах прошлого столетия профессором Мухаммедом Юнусом (Muhammad Yunus) из Бангладеш. Он выдавал жителям этой страны в качестве займов небольшие суммы собственных денег при условии, что они не будут потрачены на потребительские нужды, а вложены в небольшое собственное дело. Со временем эта инициатива переросла в создание общественной организации – Грамин Банка (Grameen Bank of Bangladesh) – первого микрофинансового банка в мире, который и по сей день является эталоном «классического» эффективного микрофинансирования (сегодня его клиентами являются миллионы людей).

В это же время аналогичные проекты были реализованы в Латинской Америке и в Африке. Широкую известность за пределами своих стран получили многие национальные лидеры в области микрофинансирования, включая Banco Solidario (Боливия), Compartamos (Мексика), Enterprise Development Group (США).

В последние годы многие страны благодаря развитию микрофинансирования добились значительных успехов в обеспечении широких слоев населения финансовыми услугами, в связи с чем их дефицит во всемирном масштабе постепенно уменьшается. Только за 2004 – 2006 годы объем активов общемирового сектора микрофинансирования удвоился, превысив 100 млрд долларов, а число обслуживаемых клиентов выросло на 50%, превысив 80 млн человек более чем в ста странах. Если на 1 января 2004 г. 135 ведущих МФО имели совокупный портфель займов около 3 млрд долларов и обслуживали более 9,5 млн клиентов, то на 1 января 2006 г. 150 ведущих МФО имели совокупный портфель займов уже около 5 млрд долл. и обслуживали более 20 млн клиентов.

В бедных странах, таких как Бангладеш, институты микрофинансирования играют очень важную роль, выдавая сотни тысяч кредитов (иногда размером всего в несколько долларов) и создавая для их получателей возможность в буквальном смысле заработать себе на жизнь.

В более развитых странах микрофинансовая деятельность устроена несколько иначе, речь идет о более крупных кредитах, предоставляемых с целью поддержки тех или иных уязвимых социальных групп или определенных видов деятельности. Поэтому не случайно ООН объявила 2005 год годом микрофинансирования, а в 2007 год Нобелевская премия мира была присуждена основоположнику микрофинансового движения Мухаммеду Юнусу.

В России микрофинансирование начало активно развиваться значительно позже, чем в других странах, примерно с середины 90-х годов XX века, а бум его развития пришелся уже на первое десятилетие XXI века. При этом долгое время легитимное определение понятия «микрофинансовая деятельность» в законодательстве РФ представлено не было. Оно впервые появилось только в Законе № 151-ФЗ. Согласно ему к микрофинансовой деятельности может быть отнесена деятельность, отвечающая одновременно совокупности двух критериев – субъектному и количественному.

Субъектный критерий означает, что осуществлять микрофинансовую деятельность могут две группы юридических лиц.

Первая группа – это юридические лица, получившие статус микрофинансовой организации (см. комментарий к статье 5).

Вторая группа – это иные юридические лица, не имеющие статуса микрофинансовой организации, но имеющие право осуществлять микрофинансирование на основании статьи 3 Закона № 151-ФЗ. К их числу относятся кредитные организации (банки и небанковские кредитные организации), кредитные кооперативы, жилищные накопительные кооперативы и др. Эти юридические лица осуществляют микрофинансовую деятельность на основании законодательства, регулирующего их деятельность. Например, банки осуществляют такую деятельность на основании Закона «О банках и банковской деятельности».

Количественный критерий состоит в том, что микрофинансовая деятельность только тогда может считаться таковой, когда в качестве заемных средств предоставляется сумма, определяемая законодателем как микрозаем (см. комментарий к подпункту 3 настоящей статьи).

Исходя из того обстоятельства, что микрофинансовая организация может быть создана в организационно-правовой форме как коммерческого, так и некоммерческого юридического лица, можно сделать вывод о том, что микрофинансовая деятельность может и не рассматриваться как вид предпринимательской деятельности. Однако предоставление заемных средств за вознаграждение по своей экономической сути является банковской операцией и в принципе должно осуществляться в рамках предпринимательской деятельности кредитных организаций.

Вместе с тем Закон № 151-ФЗ не позволяет сделать однозначный вывод о предпринимательском характере микрофинансовой деятельности.

Отметим, что в пункте 11 приложения № 1 к приказу Минэкономразвития России от 16 февраля 2010 г. № 59 «О мерах по реализации в 2010 году мероприятий по государственной поддержке малого и среднего предпринимательства» микрофинансовая деятельность определяется как деятельность некоммерческих организаций (фонды, потребительские кооперативы и т.п.), созданных для целей обеспечения доступа малых и средних предприятий и организаций инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства к финансовым ресурсам, посредством предоставления займов (кредитов) субъектам малого и среднего предпринимательства.

Очевидно, что данное определение значительно сужает понятие микрофинансовой деятельности, закрепленное в Законе № 151-ФЗ.

4. Другим важным понятием, определение которого дается в пункте 2 части 1 статьи 2 Закона № 151-ФЗ, является понятие микрофинансовой организации.

Как и в случае с микрофинансовой деятельностью, о чем было указано выше, изначально под микрофинансовыми организациями (англ. – microfinance institutions, MFI) понимались институты финансового рынка, оказывающие услуги по выдаче микрозаймов лицам, которым по тем или иным причинам ограничен доступ к традиционному банковскому кредиту. В настоящее время под микрофинансовыми организациями понимаются не только такого рода финансовые институты, но и организации, осуществляющие наряду с выдачей микрозаймов программы сбережения денег, страхование, лизинг, денежные переводы и платежи и др.

Если в мировой практике микрофинансовые организации уже более сорока лет являются важным фактором экономики и общественной жизни как развивающихся, так и развитых стран, то в России бум развития институтов микрофинансирования, в той или иной форме осуществляющих микрофинансовую деятельность, пришелся на первое десятилетие XXI века. Так, если в 2003 году микрофинансовых организаций насчитывалось всего 150, то на начало 2009 года их было уже 2750, а на начало 2012 года – около 9000. К этому времени их кредитный портфель вырос более чем в 18 раз, составив около 39 – 41 млрд руб. (на 1 января 2010 г. – 22,7 млрд руб.), а средний размер кредита составил 4,5 тыс. долл.

География распространения микрофинансовых организаций по территории России в свое время характеризовалась неравномерностью. Регионами-лидерами выступали Центральный, Приволжский и Сибирский федеральные округа, а аутсайдером – Уральский федеральный округ. Представляется, что такой характер территориального распределения микрофинансовых организаций по территории страны был обусловлен несколькими факторами.

Во-первых, географией реализации первых пилотных российских и международных программ микрофинансирования на территории России, давших старт развитию этого механизма финансовой поддержки бизнеса. Основными регионами развертывания микрофинансовых программ, финансируемых международными донорами, стали Центральная Россия, Поволжье и Дальний Восток.

Во-вторых, территориальное распределение микрофинансовых организаций обусловлено уровнем развития регионального законодательства. Например, в Волгоградской области была создана законодательная база, устанавливающая и регулирующая границы деятельности потребительской кооперации.

В-третьих, позицией региональных и местных властей. Там, где руководство региона стремилось развивать малое предпринимательство, рынок микрофинансовых организаций был более развит. Кроме того, из-за несовершенства, нечеткости законодательного поля, регулирующего деятельность микрофинансовых организаций на федеральном уровне, позиция региональной и местной власти по отношению к таким организациям имела особое значение.

Безусловно, распространение микрофинансовых организаций по территории страны связано также и с общим уровнем экономического развития региона, а также финансового рынка на его территории и наличием клиентской базы.

Изначально в России осуществлять микрофинансирование могли юридические лица в различных организационно-правовых формах. Это и кредитные организации (банковские и небанковские), реализующие микрофинансовые программы, и кредитные кооперативы (кредитные потребительские кооперативы граждан (КПК) и сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы (СКПК)), и жилищные накопительные кооперативы (ЖНК), и некоммерческие организации в виде фондов и ассоциаций, и ломбарды. Такое разнообразие обеспечивало эффективность развития микрофинансовых услуг в России.

Наиболее быстрорастущей и многочисленной группой организаций, предоставляющих микрофинансовые услуги и активно развивающей программы кредитования предпринимателей, выступали кредитные кооперативы всех типов. На середину 2005 года в России их насчитывалось не менее 1500. При этом как направление кредитной кооперации достаточно динамично развивалась система сельскохозяйственной и потребительской кооперации граждан. Например, в период с 1998 г. по 2005 г. численность кредитных кооперативов увеличилась более, чем в 25 раз и к началу 2005 г. в России функционировало 500 СКПК, действовавших в 55 регионах страны и объединявших около 32 тыс. членов, а также около 600 КПК. Особенно интенсивно кредитная кооперация развивалась в южных регионах страны. Так, на долю Южного федерального округа в то время приходилось 36,4% общего числа СКПК России, Приволжского – 16,5%, Сибирского – 21,2%, Центрального – 7,3%, Северо-Западного – 5,8%, Уральского – 8,3%, Дальневосточного – 10,7%. Затем произошло постепенное выравнивание уровней развития кредитной кооперации по регионам страны. Также в России достаточно динамично развивались микрофинансовые программы, реализуемые региональными и муниципальными фондами поддержки малого предпринимательства. Наиболее активно такие микрофинансовые организации работали в Свердловской, Воронежской, Белгородской, Иркутской, Новгородской, Ивановской, Мурманской областях, а также ряде других регионов страны. Всего было зарегистрировано более 25 региональных фондов поддержки малого предпринимательства, каждый из которых обладал портфелем микрозаймов в сумме от 7 млн до 20 млн руб. и выдавал от 100 до 300 микрозаймов ежемесячно. Также было зарегистрировано 100 муниципальных фондов поддержки малого предпринимательства. Интерес к микрофинансированию проявляли и банки. Ряд банков с российским капиталом успешно реализовали программы микрокредитования. По результатам экспертных оценок участников банковского рынка, совокупный размер портфеля банков, выданный в микрокредиты в сумме до 10 тыс. долл., составлял 0,7 – 1 млрд долл. Также микрокредитование осуществляли неправительственные микрофинансовые организации, созданные в рамках международных проектов. Эту группу составляли крупные, с четко выраженной микрофинансовой специализацией институты, созданные с участием международных организаций, а также их представительства и филиалы, работающие на территории России. На долю таких микрофинансовых организаций приходилось около 3% от общего объема предоставляемых микрофинансовых услуг. Тем не менее они формировали существенную долю предложения на микрофинансовом рынке.