Читать книгу Банковское право: конспект лекций - Денис Шевчук - Страница 4

Право имеет внешнюю форму своего выражения. Внешней формой проявления права являются его источники.

Источниками банковского права являются федеральные законы и основанные на них подзаконные нормативные правовые акты.

Источники права представляют собой пирамиду.

Основным источником российского права является нормативный акт.

В этом смысле российская правовая система исторически сложилась в результате влияния континентальной, романо-германской правовой системы, где, как известно, основной и практически единственный источник права – нормативный акт. Правда, наряду с нормативными актами в российском банковском праве действуют, как уже было сказано выше, обычаи делового оборота, но лишь постольку, поскольку к ним отсылает Гражданский кодекс.

В теории права к нормативным актам относятся следующие: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты министерств и ведомств, законы и другие нормативные акты субъектов Федерации, нормативные акты местных органов власти.

Основным источником любой отрасли прав является Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года всенародным голосованием.

Конституция Российской Федерации устанавливает для банковского права основополагающие нормы.

В ней закрепляются независимость осуществления Банком России эмиссионной функции, порядок назначения Председателя Банка России и Совета директоров, а также ряд других вопросов, составляющих сущность денежно-кредитной системы в российском обществе.

В ст. 4 Конституции Российской Федерации говорится, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому все остальные законы, в том числе и те, которые принимаются субъектами Российской Федерации, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

При этом надо иметь в виду, что согласно Конституции Российской Федерации финансовая и кредитная деятельность регулируется только федеральными законами. Субъектам Российской Федерации такое право не предоставлено. Это означает, что регулировать деятельность кредитных организаций в смысле установления правовых норм могут только федеральные органы государственной власти.

В нормах данного акта содержатся положения, напрямую касающиеся банковской деятельности, например, в соответствии с п. ж ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки.

В соответствии со ст. 75 денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

Защита и обеспечение устойчивости рубля, в соответствии с той же статьей, является основной функцией Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

В Российской Федерации (ст. 8 Конституции Российской Федерации) гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

Кроме того, каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34 Конституции Российской Федерации).

Следующий уровень источников банковского права – федеральные законы.

Порядок их опубликования и вступления в силу предусмотрен Федеральным законом от 14 июня 1994 года № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».[5] В соответствии со ст. 105 Конституции Российской Федерации федеральные законы принимаются Государственной Думой. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовали более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако нужно иметь в виду, что для банковских законов требуется, чтобы они в обязательном порядке были рассмотрены в Совете Федерации. Это вытекает из положений ст. 106 Конституции Российской Федерации, предусматривающей перечень вопросов, принятые по которым Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. К ним, в частности, относятся федеральные законы, принятые по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. Поскольку в этой статье сказано о финансовом, валютном и кредитном регулировании, то, стало быть, речь идет и о денежном обращении, и о деятельности кредитных организаций.

Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» является новой редакцией Закона РСФСР «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» с учетом изменений и дополнений, внесенных Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О Центральном банке РСФСР (Банке России)“», который принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 12 апреля 1995 года, подписан Президентом Российской Федерации 26 апреля 1995 года и вступил в силу со дня его официального опубликования (опубликован в «Российской газете» 4 мая 1995 года), за исключением отдельных статей, сроки и порядок введения в действие которых установлены ст. 5 этого Федерального закона.

В Законе приводится обобщающее понятие банков и небанковских кредитных организаций – «кредитные организации».

Со дня вступления в силу нового Федерального закона Устав Центрального банка РСФСР (Банка России) утратил силу в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О Центральном банке РСФСР (Банке России)“».

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» статус, задачи, функции, полномочия и принципы организации и деятельности Банка России определяются Конституцией Российской Федерации, названным Федеральным законом и другими федеральными законами. Местом нахождения центральных органов Банка России является город Москва.

Правовой статус Банка России закрепляется в ст. 2 упомянутого Федерального закона. Банк России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим основанием. Уставный капитал и иное имущество Банка России – федеральная собственность. В соответствии с целями и в порядке, установленными федеральным законом, Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускается. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, за исключением случаев, когда они приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. В ст. 4 Федерального закона закреплены функции Банка России. Банк России вправе обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (ст. 3 Федерального закона).

Банк России согласно ст. 6 Федерального закона издает по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом и другими федеральными законами, нормативные акты, которые не могут противоречить федеральным законам.

Полномочия и функции органов управления Банком России определяются главой III Федерального закона

Федеральный закон предусматривает порядок участия Банка России как юридического лица в капиталах кредитных, международных и иных организаций (статьи 7, 8), а также перечень операций, которые может осуществлять Банк России (глава XIII).

В главе IX содержатся нормы, которые регулируют внешнеэкономическую деятельность Банка России.

Банковское регулирование и надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляются Банком России в порядке, установленном главой X Федерального закона, в ст. 55 которой, в частности, предусмотрено, что главной целью банковского регулирования и надзора являются поддержание стабильности банковской системы, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Вместе с тем установлено, что Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Банк России имеет полномочия по установлению обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, экономических нормативов. Однако Федеральный закон запрещает Банку России требовать от кредитных организаций выполнения не свойственных им функций (ст. 57).

Надзор производится в целях осуществления банковского регулирования. Банку России предоставлено право применять меры воздействия к кредитным организациям (запрет на осуществление отдельных банковских операций, взыскание штрафов, отзыв лицензии на осуществление банковских операций и некоторые другие меры воздействия) (ст. 75). Возникающие при этом споры подлежат рассмотрению в арбитражных судах.

Банк России организовывает безналичные расчеты (глава XII Федерального закона).

В ст. 80 Федерального закона предусмотрено, что Банк России является органом, координирующим, регулирующим и лицензирующим организацию расчетных, в том числе клиринговых, систем в Российской Федерации. Банк России уполномочен устанавливать правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. При этом общий срок безналичных расчетов не должен превышать двух операционных дней в пределах субъекта Российской Федерации и пяти операционных дней в пределах Российской Федерации.

Иностранная валюта в качестве средства платежа используется при осуществлении безналичных расчетов за товары и услуги лишь в случаях, установленных федеральными законами.

Структура и принципы организации Банка России закрепляются в нормах главы XIII Федерального закона. Территориальные учреждения Банка России не имеют статуса юридического лица, и их задачи и функции определяются Положением о территориальных учреждениях Банка России, утверждаемым Советом директоров (ст. 84).

Правовое положение и функции коммерческих банков и других кредитных организаций предусмотрены Федеральным законом от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР „О банках и банковской деятельности в РСФСР“» с изменениями и дополнениями.

Федеральным законом от 31 июля 1998 года № 151-ФЗ внесены новые изменения.[6] Этот Закон определяет понятие кредитной организации, закрепляет структуру банковской системы и определяет перечень нормативных актов, которые регулируют банковскую деятельность, а также предусматривает ряд других вопросов.

Нормативные акты Банка России

В связи с необходимостью реализации функций, возложенных на Центральный банк Российской Федерации Федеральным законом от 2 декабря 1990 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 26 апреля 1995 года), Банк России наделен правом издавать нормативные акты.

В ст. 6 упомянутого Федерального закона указывается:

«Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России („Вестнике Банка России“), за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью. Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в установленном законом порядке».[7]

Эти требования законодательства имеют важное значение для укрепления и развития банковской системы. От того, как подготавливаются и издаются нормативные акты Банка России, и от того, какие вопросы они регулируют, во многом зависит качество тех услуг, которые кредитные организации предоставляют своим клиентам.

С точки зрения укрепления законности и правопорядка в банковских отношениях необходимо добиваться соответствия между законами и нормативными актами Банка России. Как уже говорилось, верховенство закона – это принцип правового государства и непременное условие формирования гражданского общества.

В разработанном Международным валютным фондом и принятом Временным комитетом документе, который называется «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов», сказано (п. 3.4), что «общественность должна иметь беспрепятственный доступ к текстам издаваемых центральным банком нормативных актов».[8]

Поэтому действующая система нормативных актов Банка России должна быть доступна для широкого круга пользователей. Единственное основание для неопубликования нормативных актов Банка России – это необходимость обеспечения предусмотренной законом секретности или конфиденциальности. Но в последнем случае нормативный акт может быть не опубликован для широкого ознакомления только в том случае, если он имеет гриф «Для служебного пользования».

В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 года № 519[9] приводится ряд требований, которые имеют существенное значение для уяснения смысла правовых норм и их правильного применения: общее понятие нормативного акта как такого акта, в котором содержатся одна и более норм права, разъясняются некоторые отличия нормативных и ненормативных актов, а также приводится их классификация (положения, инструкции, указания), устанавливается порядок разработки проектов нормативных актов, их принятия, регистрации и опубликования.

В упомянутом Положении Центрального банка сказано, что «направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации подлежат нормативные акты: содержащие одну и более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах; устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию».

Из приведенной цитаты видно, что Положение расширяет круг тех нормативных актов, которые должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации, поскольку в нем к требованиям ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» добавляется еще одно требование: регистрации подлежат и те нормативные акты Банка России, которые квалифицируются как «устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов». Однако поскольку речь идет о правах граждан, то такие акты должны быть опубликованы в установленном законом порядке.

Регистрация актов в Минюсте осуществляется в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. В п. 7.2 Положения Банка России № 519 среди прочего сказано, что «направлению на государственную регистрацию подлежат нормативные акты:

– содержащие одну или более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах;

– устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав/свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию».

Как отмечает Я.А. Гейвандов «основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются».

Во многих случаях нормативные акты Банка России официально опубликованы не были, хотя на них нет грифа «Для служебного пользования». Причем среди них есть и такие, которые затрагивают механизмы реализации прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, например, в части либерального отношения со стороны органов банковского надзора в случаях с нарушениями нормативов, которые так или иначе, но затрагивают интересы вкладчиков.

Суть данной проблемы в том, что любые нормативные акты затрагивают публичные интересы и поэтому контролируются государством. Причем порядок этого контроля зависит от категории нормативного акта. Может получиться и так, что неопубликованные нормативные акты, которые не относятся ни к одной из категорий нормативных актов, вообще выпадают из-под контроля государства.

Решением Верховного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № ГКПИ 98-648 «О признании незаконным решения Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 года „О мерах по защите вкладов населения в банках“» указано, что «данное решение содержит правовые нормы и нуждается в государственной регистрации в связи с тем, что согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 „О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти“ нормативные правовые акты федеральных органов власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний». Далее Верховный Суд Российской Федерации указал, что не подлежат применению такие нормативные правовые акты и в силу утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 26 апреля 1995 года) нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что «убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».