Читать книгу Die Grenz- und Asylpolitik der Europäischen Union - Dr. Domenica Dreyer-Plum - Страница 31

Im Wesentlichen geben sie eine allgemeine politische Orientierung für die Fortentwicklung europäischer Politik im Bereich Justiz und Inneres. Kay Hailbronner und Daniel Thym weisen darauf hin, dass sie doktrinal weniger wichtig sind als Vertragsziele, weil sie politisch und nicht rechtlich bindend sind (Hailbronner und Thym 2016a: 6, Rn 9). Trotz ihres rechtlich begrenzten Gewichtes hatten sie jedoch politische Bedeutung, die zuletzt aber nachlässt. Das wurde auch durch eine Zwischenevaluation im Jahr 2017 bestätigt, bei der in einem Workshop zwar drängende Arbeitsfelder definiert, aber kein Strategieplan ausgearbeitet wurde (Rat der EU 2017). Die nachlassende Bedeutung der Strategieprogramme kann allerdings auch so gedeutet werden, dass der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des RechtsRaum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts Reife erlangt hat, in dem die politische Programmierung weniger relavant ist, weil die rechtlichen Instrumente in den Bereichen Grenzkontrollen, Einreise, Asyl bereits ausgearbeitet sind (Hailbronner und Thym 2016a: 6, Rn 9).

Aus der Chronologie der Mehrjahresprogramme lassen sich die übergreifenden Prioritäten für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gut ablesen: Grundrechte werden zwar seit dem Haager Programm von 2004 voran gestellt, die größte Sorge bereitet den Politikern jedoch die irreguläre (Asyl-)Zuwanderung in die Europäische Union. Sie zieht sich wie ein roter Faden durch die Strategieprogramme und steht in Verbindung mit der Bekämpfung illegaler Einwanderung und Kriminalität. Nach und nach rücken die Themen Asyl, Grenze und Migration in den Strategieprogrammen zusammen.

Das letzte Arbeitstreffen 2017 fand unter der Präsidentschaft Estlands und unter Einbeziehung von externen Experten statt. Festgehalten wurden Probleme, die im Raum ohne Binnengrenzen in den vorherigen Jahren deutlich geworden sind und anstehende Themen. Das Papier unterschied sich damit deutlich von den bisherigen Agenda-Strategien. Es handelte sich eher um eine Rückschau aus der ein Ausblick generiert wurde auf notwendige Handlungsfelder (Rat der EU 2017). Unter dem Eindruck der MigrationskriseMigrationskrise von 2015 trugen die Mitgliedstaaten wichtige Themenfelder für die zukünftige Gestaltung der europäischen Justiz‑ und Innenpolitik zusammen: Migration, Asyl, Schengen, Sicherheit, Antiterrorismus, digitale Fragen, Cybercrime, e-evidence, Datensicherung, Informationsaustausch, justizielle Kooperation und Grundrechte (Rat der EU 2017: 2). Als Hauptaufgaben wurden die effektive Anwendung, konsistente Umsetzung und Konsolidierung der bestehenden europäischen Rechtsakte erachtet (Rat der EU 2017: 3). Ein Lösungsvorschlag wurde gleich mitgeliefert: Die jeweilige Präsidentschaft und die Kommission sollen gemäß Art. 70 AEUV1 stärker kontrollieren, ob und wie Unionsrecht im Bereich Jusitz und Inneres umgesetzt wird.

Mit Blick auf die Migrationskrise von 2015 reifte die Einschätzung, dass die Europäische Union nicht über die notwendigen Instrumente verfüge, um ad-hoc auf derartige Krisen zu reagieren. Die EU verließe sich in ihrer politischen Herangehensweise stets auf rechtliche Instrumente, doch politische Krisen erforderten ad-hoc politische Handlungen und operative Einsätze, hieß es in der Rückschau:

„As regards operational activities, the EU still lacks credible crisis management tools, which would ensure the rapid and sustainable deployment of adequate resources, both human and technical, the organisation of hotspots with clear functional objectives and the appropriate interaction with international partners.“ (Rat der EU 2017: 4)

Einen tatsächlichen Ansatz dazu, wie Situationen wie die Migrationskrise effektiver gehandhabt werden könnten, sucht man in dem Papier jedoch vergeblich. Der einzig konkrete Vorschlag in diesem Zusammenhang ist der Ausbau von Agenturen der Gemeinschaft: dem Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO)Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO) und der Grundrechtsagentur (FRA)Grundrechtsagentur (FRA). Die Bedeutung der europäischen Agenturen kann kaum unterschätzt werden. An ungeahnter Stelle finden sich hier auch strategische Aussagen über die Politikentwicklung, wie im Fall der Neugründung der Agentur FrontexFrontex.

In der 2016 verabschiedeten Verordnung zur Neugründung von Frontex als Europäische Grenzschutz‑ und Küstenwache wird als allgemeines Ziel die „Entwicklung und Einführung einer integrierten Grenzverwaltung“ für die nationale und unionale Ebene genannt. Diese seit notwendig, um den freien PersonenverkehrFreier Personenverkehr innerhalb der Union zu gewährleisten und Sicherheit im gemeinsamen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu gewährleisten (VO (EU) 2016/1624, Erwägungsgrund 3).

Zugespitzt auf die Politik an den Außengrenzen formulierten die gemeinsamen Gesetzgeber Europäische Kommission, Rat der EU und Europäisches Parlament die strategischen Ziele der Grenzpolitik wie folgt:

„Ziel ist, das Überschreiten der Außengrenzen effizient zu steuern und Migrationsdruck sowie potenzielle künftige Bedrohungen an diesen Grenzen zu bewältigen, und somit einen Beitrag zur Bekämpfung von schwerer Kriminalität mit grenzüberschreitender Dimension zu leisten und ein hohes Maß an innerer Sicherheit in der Union sicherzustellen.“ (VO (EU) 2016/1624, Erwägungsgrund 3).

Die Kompetenz dazu lag erst seit wenigen Jahren in den Händen der Gemeinschaft.