Читать книгу Проблемы гражданско-правового регулирования проектной и изыскательской деятельности - Е. В. Книга - Страница 3

Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ впервые был выделен как разновидность договора подряда в отдельной статье Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик в 1991 г.[1] Договор подряда на производство проектных и изыскательских работ подразумевал одновременно разработку проектной документации и выполнение изыскательских работ. Законом устанавливалось, что подрядчик несет ответственность за недостатки проекта.

Термин «проект» широко распространен в различных областях человеческой деятельности от техники и до менеджмента. Согласно высказанной в советский период точке зрения в гражданском праве под проектом всегда понималась техническая документация, созданная для строительства. Проект – комплекс технической документации, содержащей технико-экономическое обоснование, чертежи, пояснительные записи и другие материалы, необходимые для осуществления намеченного строительства или реконструкции предприятия, здания, сооружения[2].

Проект, как отмечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, обладает определенным сходством со стандартами. Проекты, как правило, подлежат утверждению компетентным органом. Те и другие являются юридическими актами. Как и стандарты, проекты содержат требования технического (технологического) характера и представляют собой определенный эталон. Сравнение с последним позволяет дать качественную оценку возведенного (реконструируемого) объекта или иного результата выполненных на основе проекта работ. Одна из особенностей проекта состоит в том, что его собственный результат является в принципе единственным в своем роде. Так, даже утвержденные проекты, если только речь не идет о типовых проектах, отличаются от стандарта тем, что представляют собой не норму, а лишь административный акт, то есть правило однократного действия[3].

В Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. в определении договора подряда на производство проектных и изыскательских работ отсутствовало прямое указание на применение норм о проектных и изыскательских работах в строительстве.

Применение результата проектных и изыскательских работ в строительной деятельности закономерно следовало из толкования нормы, регулирующей отношения сторон по выполнению проектных и изыскательских работ. Для некоторых исследователей выполнение проектных и изыскательских работ представлялось очевидным в капитальном строительстве[4]. Однако проведение указанных работ не ограничивалось только строительной сферой деятельности, в частности, капитальным строительством.

В настоящее время проектным и изыскательским работам посвящен отдельный параграф главы о подряде Гражданского кодекса РФ (§ 4 гл. 37).

ГК РФ определено, что подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат (ст. 758 ГК РФ)[5].

Законодатель апеллирует терминами «техническая документация» и «изыскания», не приводя их содержания в специальных нормах о подряде на выполнение проектных и изыскательских работ. Понятие «техническая документация» используется им вместо терминов «проектная документация», «проект» и проясняется при анализе норм о строительном подряде.

В ст. 743 ГК РФ указано, что подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие, предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ. При отсутствии иных указаний в договоре строительного подряда предполагается, что подрядчик обязан выполнить все работы, указанные в технической документации и в смете. В ст. 744 ГК РФ установлено, что подрядчик вправе требовать возмещения разумных расходов, понесенных им в связи с установлением и устранением дефектов в технической документации.

Пересечение норм о строительном подряде и норм, регулирующих выполнение проектных работ в части положений о технической документации, свидетельствует о том, что нормы ГК РФ регламентируют проектирование в сфере строительства.

Выполнение проектных работ по договору для целей строительства может выходить за пределы гражданско-правового регулирования и должно производиться в соответствии с Градостроительным кодексом РФ, который устанавливает обязательные для исполнения при выполнении проектных работ требования и дает рекомендации в этой области.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

Для целей настоящего исследования имеет значение архитектурно-строительное проектирование, которое осуществляется путем подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику или иному правообладателю земельного участка, а также отдельных разделов проектной документации при проведении капитального ремонта объектов капитального строительства в зависимости от содержания работ[6].

Вместо понятия «техническая документация» результатом проектирования ГрК РФ называет проектную документацию, как ранее было определено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г.

Термин «техническая документация» шире понятия «проектная документация» и в своей многогранности раскрывается применительно к системе разработки и постановки продукции на производство при ее создании, эксплуатации или потреблении. Техническая документация – это совокупность документов, необходимая и достаточная для непосредственного использования на каждой стадии жизненного цикла продукции. К технической документации относятся конструкторская и технологическая документация, техническое задание на разработку продукции и т. д. Техническую документацию подразделяют на исходную, проектную, рабочую и информационную[7].

Проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Состав и требования к содержанию разделов проектной документации устанавливаются Правительством РФ. Необходимость разработки требований к содержанию разделов проектной документации, наличие которых не является обязательным, определяется по согласованию между проектной организацией и заказчиком такой документации. Обязательность разработки отдельных разделов проектной документации связана с источником финансирования проектных и изыскательских работ и характеристиками объекта.

Разделы «Проект организации строительства» и «Смета на строительство» проектной документации на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения, на линейные объекты капитального строительства и требования к содержанию этих разделов разрабатываются в полном объеме для объектов капитального строительства, финансируемых полностью или частично за счет средств соответствующих бюджетов[8].

Проектная документация объектов использования атомной энергии опасных производственных объектов, особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности должна содержать перечень мероприятий по гражданской обороне, по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по противодействию терроризму.

Подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или технического заказчика (при подготовке проектной документации – на основании договора подряда на подготовку проектной документации), результатов инженерных изысканий, информации, указанной в градостроительном плане земельного участка или в случае подготовки проектной документации линейного объекта на основании проекта планировки территории и проекта межевания территории в соответствии с требованиями технических регламентов, техническими условиями, разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Таким образом, проектная документация, на основании которой производятся строительные работы, составляется с учетом результатов, полученных в ходе деятельности по выполнению изыскательских работ, проведение которых определено нормами ГрК РФ.

Говоря о проектировании и изысканиях, законодатель выводит на первый план проектирование. Изыскания в свою очередь предшествуют проектированию.

В действующих нормативных актах различного уровня законодатель делает ссылку на проектирование, включая изыскания[9], оперирует понятием «проектная продукция»[10] или указывает на процессы проектирования, которые включают изыскания[11].

Установление связей проектных и изыскательских работ между собой и со строительной деятельностью позволяет утверждать, что нормами ГрК РФ регулируются изыскания, связанные со строительной деятельностью.

В нормативно-правовых актах изыскания в сфере строительства четко обозначены как инженерные изыскания, на примере которых будут рассмотрены изыскания в целом.

Инженерные изыскания – изучение природных условий и факторов техногенного воздействия в целях рационального и безопасного использования территорий и земельных участков в их пределах, подготовки данных по обоснованию материалов, необходимых для территориального планирования, планировки территории и архитектурно-строительного проектирования.

Инженерные изыскания для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства выполняются в целях получения:

1) материалов о природных условиях территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, и факторах техногенного воздействия на окружающую среду, о прогнозе их изменения, требующихся для разработки решений относительно такой территории;

2) материалов, необходимых для обоснования компоновки зданий, строений, сооружений, принятия конструктивных и объемно-планировочных решений в отношении этих зданий, строений, сооружений, проектирования инженерной защиты таких объектов, разработки мероприятий по охране окружающей среды, проекта организации строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) материалов, требующихся для проведения расчетов оснований, фундаментов и конструкций зданий, строений, сооружений, их инженерной защиты, разработки решений о проведении профилактических и других необходимых мероприятий, выполнения земляных работ, а также для подготовки решений по вопросам, возникшим при подготовке проектной документации, ее согласовании или утверждении.

Результаты инженерных изысканий представляют собой документ, содержащий материалы в текстовой форме и в виде карт (схем), отражающий сведения о задачах инженерных изысканий, о местоположении территории, на которой планируется осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, о видах, об объеме, о способах и о сроках проведения инженерных изысканий в соответствии с программой инженерных изысканий, о качестве произведенных инженерных изысканий, о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

Наиболее полно и всесторонне выполнение проектных и изыскательских работ урегулировано в капитальном строительстве, что свидетельствует о наибольшей значимости этих отношений для общественной жизни. Данное обстоятельство позволяет рассматривать особенности подряда на проектирование и изысканий в капитальном строительстве.

Комментируя статьи ГК РФ, авторы нередко ограничиваются указанием на выполнение проектных и изыскательских работ в строительстве[12]. Анализируя и обобщая судебную практику, судьи также не рассматривают выполнение проектных и изыскательских работ за пределами строительства[13]. С этих позиций в юридической литературе было сформулировано общее понятие изыскательских работ как профессионально-осуществляемой предпринимательской деятельности, направленной на применение научных знаний для изучения природных условий и факторов техногенного воздействия с целью оценки места для строительства с точки зрения его пригодности для возведения конкретного объекта. Проектирование было определено как профессионально-осуществляемая предпринимательская деятельность, служащая интеллектуальной основой строительного процесса, направленная на применение научных знаний для разработки технической документации, необходимой для создания или реконструкции объектов недвижимости[14].

Рассмотрение изысканий и проектирования на примере строительной деятельности не является основанием для того, чтобы связывать данные работы исключительно со строительной сферой деятельности.

Проектирование и изыскания проводятся в большинстве случаев для целей строительства, однако не ограничиваются ею.

А.Н. Гуев обоснованно полагает, что подрядчик (проектировщик) должен разработать не только собственно проектную документацию, но и другие документы (рабочую документацию, чертежи различных конструкций, схемы, привязки к местности и т. д.). В качестве изыскательских работ наряду с изысканиями неразрывно связанными с проведением работ по строительству и капитальному ремонту, А.Н. Гуев называет изыскания для добычи ископаемых, разработке их месторождений, эксплуатации участков недр и т. д.[15]

Тесная связь отношения сторон по выполнению проектных и изыскательских работ со строительными работами позволила отдельным авторам несколько преждевременно отнести инженерные изыскания для строительства к виду строительной деятельности[16]. Оснований для определения проектных или изыскательских работ как разновидности строительной деятельности недостаточно.

Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ некорректно рассматривать как простую разновидность подряда на капитальное строительство[17]. О.С. Иоффе обоснованно посчитал необходимым отнести данные договоры к числу «примыкающих к подряду»[18]. Аналогичной точки зрения придерживались и другие авторы[19].

Ю.Г. Басин, например, указывал на определенную общность договора на выполнение проектных и изыскательских работ и договора на капитальное строительство. Заказчик участвует в процессе исполнения договора на выполнение проектных и изыскательских работ, работы выполняются по его заказу, а сам предмет договора отличается индивидуальным характером. Одновременно ученый отмечал существенное различие между данными договорами. Для каждого из них обозначен свой особый предмет и установлен особый порядок исполнения обязательства, приемки и оплаты работ[20].

Целесообразно согласиться с точкой зрения, в соответствии с которой проектные и изыскательские работы не поглощаются предметом договора строительного подряда по следующим причинам.

Во-первых, проектные и изыскательские работы требуют совсем иной квалификации, чем собственно строительные работы. Хотя непосредственно ГК РФ не устанавливает особых требований к субъекту, являющемуся подрядчиком (наличие лицензии, специальных познаний и т. п.), показательно, что в специальных его нормах подрядчик именуется также проектировщиком или изыскателем. Традиционное существование специализированных проектных организаций требует специального правового регулирования деятельности этих субъектов.

Во-вторых, проектные и изыскательские работы обладают автономностью от строительных работ: наличие проекта совсем не обязательно должно повлечь за собой возведение объекта, а итогом изыскательских работ вообще может быть вывод о невозможности строительства[21].

Обращая внимание на отличительные особенности данного договора подряда, можно сделать вывод, что его результат может стать объектом авторского права. Это прямо вытекает из ст. 1259 ГК РФ[22], в соответствии с которой объектами авторских прав являются произведения науки, литературы и искусства независимо от достоинств и назначения произведения, а также от способа его выражения, произведения архитектуры, градостроительства и садово-паркового искусства, в том числе в виде проектов, чертежей, изображений и макетов.

Разграничение отношений по проектированию и изысканиям и отношений в сфере интеллектуальной деятельности проводится по удельному весу творческого начала в этих отношениях. Заказчик выступает правообладателем результата проектных и изыскательских работ, то есть приобретает право использовать этот результат в своих интересах. В то же время заказчику по общему правилу не принадлежат исключительные права на результат работ: так, например, он не имеет права передачи результата третьим лицам (п. 3 ст. 762 ГК РФ)[23].

По мнению А.П. Сергеева, подготовка технической документации и получение изыскательских данных, хотя и требуют некоторых творческих усилий, но в принципе могут быть осуществлены любым специалистом соответствующей квалификации путем использования обычных способов и приемов проектирования и ведения изыскательских работ[24].

Творческий элемент при выполнении работы как критерий разграничения подрядных договоров не признается и другими исследователями. Отличие договора подряда на проектные и (или) изыскательские работы от строительного подряда производится по оценке объекта в структуре предмета исполнения. Проект и данные инженерных изысканий для строительства представлены документами, содержащими информацию об условиях природной среды, конструкциях, организации и технологии проведения работ. Такие документы считают материальным объектом обязательства подряда на проектные и изыскательские работы в предмете исполнения подрядчика как должника[25]. В целях разграничения при квалификации отношений объект договора как результат исполнения стороной обязательства было предложено взять вместо совокупности таких критериев, как предмет договора, субъектный состав и особенности исполнения обязательства[26].

В отсутствие убедительной аргументации предложены и иные критерии, позволяющие отличить договор подряда на проектные и изыскательские работы от смежных конструкций, в частности, характер права и объем правомочий подрядчика на результат работы, характер исполнения и повышенная ответственность исполнителя[27].

Законодательно не закреплено применение норм о строительном подряде к договору на выполнение проектных и изыскательских работ. Однако редакция некоторых статей ГК РФ о проектных и изыскательских работах является дополнительным аргументом в пользу того, что ГК РФ урегулированы отношения сторон по проектированию и проведению изысканий в сфере строительства (ст. 761).

Применение в полном объеме норм, касающихся общих положений о подряде, на что указывается в юридической литературе[28], справедливо ставится под сомнение. Учитывая природу договора подряда на выполнение проектных и изыскательских работ и руководствуясь п. 2 ст. 702 ГК РФ, к договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ в некоторых случаях применимы общие положения о подряде (§ 1 гл. 37 ГК РФ), если иное не установлено правилами об этом виде договора.

Отдельные авторы предлагают установить границы субсидиарного применения общих норм о подряде, выделяя при этом отличительные признаки обязательства подряда на выполнение проектных и изыскательских работ: а) действия исполнителя определяются не свободным соглашением сторон, а предопределены актами технического нормирования и техническими регламентами, обязательными для исполнения; б) задание заказчика является не основным, позволяющим конкретизировать предмет обязательства, элементом, а факультативным;

в) материальный объект в предмете исполнения не образует вновь созданной или переработанной вещи, а представляет собой документ, содержащий информацию об окружающей среде строительства или процессе строительства; г) невозможность добиться полной точности при получении изысканий и разработке проекта[29].

Договор подряда на проектные и изыскательские работы в строительстве иногда рассматривают не в качестве разновидности договора подряда, а ведут речь о договоре подрядного типа, которому свойственны общие признаки договора подряда. Фактически это умозаключение сведено к тому, что нормы о договоре подряда на проектные и изыскательские работы в строительстве должны быть выведены из § 4 гл. 37 ГК РФ в самостоятельную главу ГК РФ[30].

На законодательном уровне проектные и изыскательские работы не только могут быть выведены в отдельную главу, но и могут быть разграничены между собой отдельными параграфами. Такого рода нововведения целесообразны только в том случае, если возникнет необходимость разграничения различных видов проектных и изыскательских работ на уровне ГК РФ.

Установленная ГК РФ единая договорная модель для проектных и изыскательских работ объясняется связью проектных и изыскательских работ со сферой строительства, но она не служит основанием для того, чтобы поставить знак равенства между проектными и изыскательскими работами.

Разграничение проектных и изыскательских работ в строительной деятельности в научной литературе предложено проводить по следующим основаниям: а) конкретный перечень изыскательских работ устанавливается не заданием заказчика, а формируется под влиянием производственных отношений в зависимости от назначения объекта строительства, проект которого будет разработан;

б) исходные данные для выполнения работы заказчик исполнителю не передает, поскольку они не имеют юридического значения;

в) задание заказчика не может иметь значение при определении предмета договора, поскольку не связано с установлением индивидуализирующих работу и ее результат признаков[31].

Заказчик формально по своему усмотрению вправе заключить договор на выполнение проектных работ; на выполнение изыскательских работ; на выполнение и проектных, и изыскательских работ. Фактически законом установлено императивное предписание о том, что инженерные изыскания выполняются для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, к которым не относятся временные постройки, киоски, навесы и другие подобные сооружения. Не допускаются подготовка и реализация проектной документации без выполнения соответствующих инженерных изысканий[32].

На сегодняшний день утвержден исчерпывающий перечень основных и специальных видов инженерных изысканий в капитальном строительстве[33].

К основным видам инженерных изысканий относятся: инженерно-геодезические изыскания; инженерно-геологические изыскания; инженерно-гидрометеорологические изыскания; инженерно-экологические изыскания; инженерно-геотехнические изыскания.

В качестве специальных видов инженерных изысканий названы геотехнические исследования; обследования состояния грунтов оснований зданий и сооружений, их строительных конструкций; поиск и разведка подземных вод для целей водоснабжения;

локальный мониторинг компонентов окружающей среды; разведка грунтовых строительных материалов; локальные обследования загрязнения грунтов и грунтовых вод.

По общему правилу необходимость выполнения отдельных видов инженерных изысканий, состав, объем и метод их выполнения устанавливаются с учетом требований технических регламентов программой инженерных изысканий, разработанной на основе задания застройщика или технического заказчика, в зависимости от вида и назначения объектов капитального строительства, их конструктивных особенностей, технической сложности и потенциальной опасности, стадии архитектурно-строительного проектирования, а также от сложности топографических, инженерно-геологических, экологических, гидрологических, метеорологических и климатических условий территории, на которой будут осуществляться строительство, реконструкция объектов капитального строительства, степени изученности указанных условий[34].

Обязательность проведения изыскательских работ в сфере строительства предопределена отнесением здания или сооружения к одному из следующих уровней ответственности: повышенный; нормальный; пониженный[35].

К зданиям и сооружениям повышенного уровня ответственности относятся здания и сооружения, причисленные в соответствии с ГрК РФ к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам.

К зданиям и сооружениям нормального уровня ответственности относятся все здания и сооружения, за исключением зданий и сооружений повышенного и пониженного уровней ответственности.

К зданиям и сооружениям пониженного уровня ответственности относятся здания и сооружения временного (сезонного) назначения, а также здания и сооружения вспомогательного использования, связанные с осуществлением строительства или реконструкции здания или сооружения либо расположенные на земельных участках, предоставленных для индивидуального жилищного строительства.

Порядок выполнения инженерных изысканий определяется на федеральном уровне. Однако до недавнего времени органы исполнительной власти субъектов РФ могли разрабатывать и утверждать по согласованию с Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ порядок выполнения инженерных изысканий для подготовки проектной документации на территории соответствующего субъекта РФ[36].

В отдельных случаях изыскания могут проводиться только после выдачи разрешения на проведение изыскательских работ для проектирования[37].

Результаты инженерных изысканий используются в том числе для формирования государственного фонда материалов и данных инженерных изысканий, информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системы территориального планирования[38]. Необходимо заострить внимание законодателя на частоту обновления данной базы по уже проведенным изысканиям и актуальности информации на момент ее использования для проектирования и строительства.

Усиление взаимосвязи результатов проектных и изыскательских работ и результатов строительных работ обоснованно видится не только в наделении подрядчика по договору строительного подряда правом приемки и проверки качества проектной и технической документации, но и в запрете беспроектного строительства[39].

Обязательность выполнения проектных работ в сфере строительства необходимо поставить в зависимость от уровня ответственности возводимого объекта.

Процессы проектирования (включая изыскания) должны отвечать минимально необходимым требованиям, в том числе механической безопасности, пожарной безопасности, безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях, безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях, безопасности для пользователей зданиями и сооружениями, доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения, энергетической эффективности зданий и сооружений, безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду[40].

На законодательном уровне в геометрической прогрессии происходит расширение сферы регулирования отношений, предполагающих необходимость установления обязательных требований при проектировании (включая изыскания) различных объектов инфраструктуры с введением в действие соответствующих норм и правил[41].

Регулирование процесса проектирования и изысканий с использованием технических норм и правил в рамках гражданского договора в теории вызывает определенные сомнения. Предметом научного спора выступает положение о том, следует ли считать техническую норму нормой социальной, то есть правилом, с помощью которого можно воздействовать на поведение людей.

А.И. Денисов утверждал, что только социальные нормы способны регулировать общественные отношения, технические же нормы относятся лишь к области техники и выступают предметом различного рода технических наук[42]. В дополнение к этому О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский указывали, что технические нормы не являются социальными и не имеют никакого юридического значения, так как определяют порядок обращения людей с орудиями и предметами труда, иными объектами материального мира и силами природы[43].

П.Т. Полежай и В.С. Шелестов, напротив, полагали, что по своей природе технические нормы носят социальный характер и представляют собой совокупность правил поведения, регулирующих как порядок обращения людей с техникой, предметами и силами природы, так и их поведение по отношению друг к другу[44].

Технические нормы относятся к социальным нормам в том случае, если на уровне закона или договора установлено требование о применении данных норм при проектировании и проведении изысканий. В остальных случаях определять технические нормы как социальные некорректно.

Отдельные исследователи отмечают, что с принятием Закона «О техническом регулировании»[45] в России должен был начаться процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, выпускавших множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование должно осуществляться на самом высоком уровне. Все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента РФ или постановлениях Правительства РФ. Основная цель закона – обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, содержащих обязательные требования, и добровольных стандартов[46].

Вместе с тем, переходные положения Федерального закона о техническом регулировании 2002 года продолжают оставлять простор для субъективного усмотрения участников оборота и контролирующих органов. До вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные действующими национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, обеспечивающей достижение целей законодательства Российской Федерации о техническом регулировании[47].

Построение системы законодательного регулирования технической составляющей проектных и изыскательских работ последних десятилетий происходит в условиях принятия вновь разработанных норм и правил своевременно и комплексно не скоординированных с утвержденными ранее стандартами.

Безопасность зданий и сооружений, а также связанных со зданиями и сооружениями процессов проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса) должна обеспечиваться посредством соблюдения требований Федерального закона[48] и требований стандартов и сводов правил, включенных в соответствующие Перечни[49]. Документы, не включенные в указанные Перечни, могут применяться как справочные пособия в части, не противоречащей нормам Федерального закона[50].

В целях переходного периода актуализированные своды правил не отменяли действия предыдущих сводов правил. Не всегда своевременно их замена производилась путем внесения соответствующих изменений в указанные выше Перечни[51].

Определенное время представлялась неясной ситуация, когда отмененный государственный стандарт ранее был включен в Перечень национальных стандартов и сводов правил[52], в результате применения которых на обязательной основе обеспечивалось соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»[53]. Утверждение актуализированного перечня[54] позволило прояснить ситуацию. Действующие нормативно-технические документы либо их части, не включенные в Перечень национальных стандартов и сводов правил, переносились в Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»[55], которому до настоящего момента не уделяется должного внимания. Неактуализированные СНиПы советского периода и своды правил Госстроя России перетекли в новый Перечень документов в области стандартизации, применяемых добровольно[56].

Добровольность применения стандартов и сводов правил, включенных в Перечень документов в области стандартизации, не означает, что они могут не соблюдаться. Добровольность применения предоставляет возможность использования проектировщиками других правил, не противоречащих требованиям данных нормативных документов. Соответствие проектных характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности могут быть обоснованы ссылками на требования специальных технических условий. В случае отсутствия указанных требований соответствие проектных значений и характеристик здания или сооружения требованиям безопасности, а также проектируемые мероприятия по обеспечению его безопасности должны быть обоснованы одним или несколькими способами:

1) результатами исследований;

2) расчетами и (или) испытаниями, выполненными по сертифицированным или апробированным иным способом методикам;

3) моделированием сценариев возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий, в том числе при неблагоприятном сочетании опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий;

4) оценкой риска возникновения опасных природных процессов и явлений и (или) техногенных воздействий[57].

Структура системы технического регулирования в сфере строительства, выстраиваемая законодателем, содержит ряд проблемных моментов.

Во-первых, сложность в квалификации норм и правил, которые должны применяться на обязательной основе в целях обеспечения минимально необходимых требований к безопасности объектов строительной инфраструктуры.

Применение отдельных стандартов[58] на территории РФ прекращалось в связи с утверждением для добровольного применения и введением в действие других норм и правил[59]. Последние через непродолжительное время отменялись по аналогичной схеме, но уже с выведением вновь утвержденных стандартов[60] на межгосударственный уровень и придания им в части обязательной силы[61].

Во-вторых, бессистемное реформирование как следствие значительного объема нормативной базы, требующей переработки с учетом содержательной специфики.

В некоторых случаях стандарты[62] считались фактически утратившими силу в связи с утверждением новых стандартов[63], в последующем актуализированных[64], другие[65] признавались не подлежащими применению ввиду принятия сразу актуализированной редакции[66], а третьи предлагалось применять в части[67]. Отдельные нормы и правила в области проектирования и проведения изысканий[68], действовавшие десятилетиями, продолжают актуализироваться[69].

В-третьих, процессуальные недоработки и несогласованность действия государственных органов.

Законодательные акты, которыми отменялись действия отдельных норм и правил в области проектирования и проведения изысканий, достаточно часто не проходили регистрацию в Министерстве юстиции, ввиду чего подлежали отмене. Указанная ситуация складывалась на фоне внутренних противоречий между государственными структурами в сфере строительства: отказ в регистрации и предложение отмены документов по чисто формальным основаниям – с одной стороны, и непринятие сделанного предложения как безосновательного и ведущего к разрушению существующей нормативно-технической базы строительства – с другой стороны[70].

Положительная динамика правового регулирования текущего периода обусловлена принятием межгосударственных и национальных стандартов, сводов правил, актуализированной редакции СНиПов в ряде случаев, четким разграничением норм, применяемых на обязательной основе и на добровольной основе[71].

Вместе с тем построение нормативной базы в области проектирования и изысканий, как и прежде, происходит в условиях несовершенного механизма правового регулирования рассматриваемой сферы: прослеживается отсутствие долгосрочной перспективы законодательного регулирования с неисполнением заложенных в нормах порядка их реализации[72].

Проводимая систематизация законодательства не позволяет, с точки зрения буквы закона, сделать отношения по выполнению проектных и изыскательских работ понятными для участников «строительного рынка».

В юридической литературе высказывается мнение, что недостаточно установить на уровне технических регламентов требования только в целях обеспечения безопасности жизни и здоровья граждан при проведении работ и эксплуатации зданий и сооружений. Требования безопасности считаются обеспеченными, если строительными конструкциями на этапе монтажа и эксплуатации не причиняется вред. Вместе с тем создаваемые по такому принципу технические регламенты не учитывают, например, параметры надежности зданий и их нормальной эксплуатации[73].

Совершенно обоснованными представляются умозаключения отдельных авторов о том, что правовое регулирование отношений в строительстве в настоящее время не может обеспечиваться ни строительными нормами и правилами, ни техническими регламентами. Процесс разработки технических регламентов не принесет ожидаемых результатов из-за отсутствия возможностей юридической техники. Придание техническим нормам юридической силы возможно тогда, когда норма права к ним отсылает, а это указывает на необходимость сохранения пока существующей, но стремительно разрушающейся системы актов технического нормирования в строительстве. Дальнейшее развитие законодательства о строительстве целесообразно связывать не только с разработкой правовых норм, регламентирующих отношения хозяйствующих субъектов, но и с реформированием, а также совершенствованием системы норм технических, которые должны существовать параллельно с правовыми нормами, но не заменять их[74].

Следует упорядочить установление особенностей разработки проектной документации и проведение изыскательских работ в целом и в отношении определенных объектов. С одной стороны, необходимо установить минимальные требования к безопасности процесса проектирования и изысканий, а также к их результату. Данные технические нормы относятся к разряду социальных норм. С другой стороны, представляется целесообразным развивать и совершенствовать процессы проектирования и проведения изысканий в качестве технических норм. Это предложение укладывается в рамки концепции развития гражданского законодательства в части отказа от «трехуровневой» системы гражданских законов, отмены некоторых законов с перенесением отдельных норм в ГК РФ[75]. Однако действовать следует осмотрительно.

В гражданском законодательстве отмечена следующая тенденция. ГК РФ – основной законодательный акт частного гражданского права, постепенно все больше и больше наполняющийся нормами публичного права и становящийся Кодексом не чисто гражданско-правовым, содержащим частноправовые нормы, а Кодексом, включающим также и нормы публичного права и регулирующим не только гражданско-правовые отношения. ГКРФ выходит за пределы гражданско-правового регулирования и становится актом комплексным, а не чисто отраслевым[76].

В результате рассмотрения проектных и изыскательских работ установлено, что договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ имеет непосредственное отношение к строительству и обусловливает его процесс, однако специфика этого договора не позволяет считать его разновидностью договора строительного подряда.

Договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ можно классифицировать следующим образом: тип договора – подряд (договор, относящийся к подрядным договорам);

разновидность (вид) – подряд на выполнение проектных и изыскательских работ (самостоятельная разновидность договора подряда).

Исследование понятия «договор подряда на выполнение проектных и изыскательских работ» позволило заключить, что регулирование проектных и изыскательских работ ГК РФ имеет следующие особенности:

1) изыскания проводятся для целей проектирования и проведения строительных работ;

2) результаты проектных работ используются в строительной деятельности;

3) проектные и изыскательские работы не являются разновидностью строительной деятельности;

4) в отдельных случаях установлена неразрывная связь процесса проектирования и результата изысканий;

5) обязанность по разработке проекта и проведению изысканий связана с уровнем ответственности возводимого объекта;

6) единообразное регулирование проектных и изыскательских работ не противоречит их природе;

7) проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.

В Российской Федерации законодательство ориентировано на регулирование отношений по проектированию и проведению изысканий в строительной сфере деятельности. Данная особенность законодательного регулирования обусловлена необходимостью, во-первых, обеспечить безопасность процесса строительства и эксплуатации построенного объекта для третьих лиц;

во-вторых, служит основанием для формирования и средством достижения цели строительства. Изыскания и проектирование, связанные со строительством, позволяют обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности человека. Тем не менее, установленная особенность законодательного регулирования не служит основанием для отнесения проектных и изыскательских работ к разновидности строительной деятельности.

Единая договорная модель, установленная ГК РФ для проектных и изыскательских работ, не противоречит их природе и имеет под собой следующие основания. Выполнение проектных и изыскательских работ, с одной стороны, объединено строительной сферой деятельности, с установлением в отдельных случаях неразрывной связи процесса проектирования и результатов изысканий. С другой стороны, проектные и изыскательские работы отделимы друг от друга и их выполнение может производиться на основании разных договоров.