Читать книгу Ciudadanía y etnicidad en Bosnia y Herzegovina - Esma Kučukalić Ibrahimović - Страница 11

1. El origen de la etnonación

La paz para Bosnia y Herzegovina se firmó en un lugar tan alejado del escenario de la guerra como la base militar Wright-Patterson de la pequeña ciudad norteamericana de Dayton, en Ohio. Y no es casualidad. Bosnia y Herzegovina llevaba cuatro años desangrándose en el reguero de centenares de miles de muertos, con millones de desplazados internos y refugiados, y con la constatación por parte de la Corte Penal Internacional de que ahí, en el patio trasero de la Unión Europea se estaban cometiendo los peores crímenes contra la humanidad desde la Segunda Guerra Mundial –con Srebrenica como el episodio más fresco– y sin que la diplomacia europea se viera capaz de gestionar la catástrofe.

Aquella paz, convertida en acuerdo vinculante, tendría como protagonistas a los entonces presidentes de tres Estados soberanos, Serbia, Croacia y Bosnia y Herzegovina que, paradójicamente, ratificaban el cese de hostilidades de lo que llamaban un enfrentamiento interno en Bosnia y Herzegovina. La rúbrica a su vez tenía enormes dimensiones internacionales en las que los Estados Unidos vería una de sus misiones diplomáticas y militares más destacables, dejando claro a la Unión Europea y a las Naciones Unidas –más que cuestionadas por su rol en el conflicto– su papel protagonista. Slobodan Milošević, Franjo Tuđman y Alija Izetbegović firmaron oficialmente el acuerdo en el palacio del Elíseo tres semanas después, pero es aquel 21 de noviembre de 1995, en Dayton, el que ha dado nombre al texto.¹

Las negociaciones del acuerdo suponen uno de los episodios más reproducidos por sus protagonistas internacionales, especialmente por el diplomático estadounidense Richard Holbrooke, quién acuñó en esta intermediación el término de la shuttle diplomacy. Veintiún días de durísimas conversaciones en la poderosa base aérea que contaba por aquel entonces con un presupuesto anual superior al de la propia Bosnia y Herzegovina. Las delegaciones encabezadas por Milošević como negociador para la parte serbia, y quién contaba con el «voto de oro» para inclinar la balanza, con Franjo Tuđman en representación de los croatas, y un grupo bosnio nada homogéneo dirigido por Alija Izetbegović, tuvieron que buscar acuerdos sobre decisiones tan espinosas como el reparto territorial, los corredores internos, el ordenamiento institucional o la capitalidad de Sarajevo.

Milošević tenía intereses más que evidentes por alcanzar la paz tras varios años de sanciones internacionales que habían dejado a su país en la bancarrota y habían minado su todopoderosa autoridad. Con su voto decisivo, quien fuera el máximo responsable del desmembramiento de Yugoslavia se enfundaría el traje de gran pacificador –paradojas de la política– diciendo que, si había llegado hasta ahí, recorrería una milla más para lograr la paz. Accedió a ver Bosnia y Herzegovina como un único Estado, aunque logró una división interna con un 49 por ciento del territorio, este sí homogéneo, para la parte serbia. Aceptó que Sarajevo se quedara como ciudad unificada en el territorio de la Federación bosniocroata y fuera la capital del país, si bien según cuenta la prensa, tuvo que ocultar la información a la delegación serbobosnia hasta poco antes del anuncio oficial para que el acuerdo no saltara por los aires. La delgada línea que separaba el éxito del fracaso residía en los aspectos militares sobre los que insistía Estados Unidos como anfitrión del encuentro mientras que los asuntos civiles correrían a cargo de la delegación europea, que no en balde asumió el grueso del gasto de esta operación encarnada en la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina como garante de su cumplimiento.

Las últimas 48 horas de negociación fueron tan imprevisibles que los funcionarios norteamericanos llegaron a decir que «las partes tienen muy claro que es ahora o nunca pero todavía existe la posibilidad de que elijan nunca», y para no arriesgarse, se especula que llegaron a presionar a las partes mediante la privación del sueño. Cuarenta y cinco minutos después de que el secretario de Estado, Christopher Warren lograse el sí de los tres grupos, el presidente Clinton ya había convocado a la prensa. No fuera que a alguno de los protagonistas se le ocurriese cambiar de opinión.

La paz sobre el papel se sellaba bajo la mirada custodia del presidente Clinton su homólogo francés, Jacques Chirac, el canciller alemán Helmut Kohl, el primer ministror ruso Viktor Chernomyrdin, el inglés John Major, y el presidente español Felipe González. Fuera del marco de la foto, el secretario general de la ONU, Butros Butros Ghali y Javier Solana como secretario general de la OTAN. «Todos somos perdedores, solo la paz ha salido victoriosa» diría Milošević tras la firma, mientras Tuđman sostenía que «las aplicaciones del acuerdo traerían la paz definitiva a los Balcanes». Izetbegović, tras un largo silencio, acuñará una de sus frases más célebres: «esta puede no ser una paz justa, pero es más justa que la guerra».

Para rematar las anécdotas, el texto original del Acuerdo de Dayton –que nunca llegó a traducirse a los idiomas oficiales de los países firmantes– desapareció al poco de su firma, y ha estado extraviado durante casi dos décadas, con una copia compulsada enviada a Bosnia y Herzegovina desde Bruselas como única prueba de fe. En el año 2017 apareció el supuesto ejemplar en la casa de un policía municipal de la localidad serbobosnia de Pale a pocos kilómetros de Sarajevo, lugar de operaciones del gobierno de guerra de Karadžić, y que hoy sigue siendo bastión del nacionalismo serbio en Bosnia. Fuentes extraoficiales dicen que el susodicho lo estaba vendiendo en el mercado negro por 50.000 euros.

Curiosidades aparte, el balance del acuerdo con la distancia de dos décadas y media es el de un texto cuyos artículos siguen siendo el principal tema de debate, tal y como ocurrió en la negociación. Nadie discute que su gran logro fue poner fin a la muerte indiscriminada de civiles. No hubo vencedores como dijo Milošević, aunque ganó una idea: la de preservar Bosnia y Herzegovina como Estado soberano dentro de sus fronteras históricas.

Desde la internacionalización del conflicto bosnio, hubo cuatro diseños previos al formulado por Dayton. El primero, el plan de Lisboa que llegó en los momentos previos al estallido del conflicto bajo la batuta de lord Carrington y el embajador portugués José Cutileiro. Un esquema de división confederal del país en clave étnica en todos los niveles administrativos, incluso de los territorios en los que no hubiese una mayoría étnica evidente. A pesar de la aceptación del acuerdo por las tres partes, Alija Izetbegović retiró su firma tras un encuentro en Sarajevo con el embajador estadounidense, Warren Zimmermann, y la supuesta promesa de reconocimiento internacional de Bosnia y Herzegovina en el seno de la ONU si su presidente se negaba a la división del país. En plena redacción del Tratado de Maastrich, quizá la Unión Europea, en la que corrían aires de euforia, podría haber presionado a las partes para frenar la escalada bélica explicándoles que por separado no tendrían futuro en ese gran proyecto político.

En otoño de 1992, Bosnia y Herzegovina ardía en llamas. La comisión dirigida por el diplomático finlandés Martti Ahtisaari, y cuyos enviados fueron Cyrus Vance y lord Owen, planteó una fórmula de Estado descentralizado, dividido en diez provincias, sin ejército ni adjetivos étnicos. El plan fracasó cuando se hizo evidente la fragmentación territorial a través de la limpieza étnica. La propuesta fue rechazada desde el bando serbio, comentan que, a instancias del general serbobosnio Ratko Mladic, convencido de que podían lograr mayores posesiones territoriales que las ofrecidas en este paquete. La noche en la que declinaron el plan, el patriarca de la Iglesia Ortodoxa Serbia, Amfilohije Radovic diría que habían sido inspirados por san Lázaro. «Ellos han optado, al igual que el santo zar Lázar por el reino de los cielos».

La segunda versión del plan, tras la dimisión de Vance sería la de Owen-Stoltenberg. Un esquema de tres unidades territoriales con signo étnico en la que los serbobosnios se llevaban el 52 por ciento del territorio. Años después, Thorvarld Stoltenberg afirmaría que Izetbegović fue nuevamente mal aconsejado por los Estados Unidos, pues al rechazar esta solución, los bosniacos perdían un 33 por ciento de territorio que les habría pertenecido en exclusividad. No obstante, esta formulación no dejaba de ratificar aquello por lo que su primera versión se dio por muerta, la legitimación de la limpieza étnica y las tesis que sostenían que nos hallábamos ante una guerra civil por el territorio en lugar de una agresión y de un conflicto entre países sobre suelo bosnio, como denunciaba Izetbegović (2004).

En marzo de 1994, la voz cantante de los Estados Unidos en las negociaciones de paz era más que evidente. El acuerdo de Washington por el que se ponía punto final a las contiendas entre croatas y bosniacos en Bosnia y Herzegovina daba un vuelco al mapa de la guerra. Nacía la Federación bosniocroata que controlaba más de la mitad del territorio integral de Bosnia y Herzegovina, mientras que la diplomacia internacional pasaba de las resoluciones a la ofensiva con bombardeos localizados a la artillería del Ratko Mladić. Fue aquel el momento en el que, desde una perspectiva histórica (véase Malcolm, 1996; Silber, en Little, 1995) podría haberse logrado una derrota explícita de los radicales serbios, y un ordenamiento del Estado que hubiera reforzado la soberanía de aquella República de Bosnia y Herzegovina nacida en referéndum y reconocida por la comunidad internacional. No fue así. Washington y el esquema institucional que plantea en la Federación será el germen del Acuerdo de Dayton en el que, los firmantes, tres Estados soberanos, se comprometieron a regularizar sus relaciones a través de las convenciones de Naciones Unidas, y aceptaron respetar la soberanía del prójimo y la política como el camino para resolver las disputas. Con el paso del tiempo, este condicionante parecen olvidarlo con cada vez más facilidad tanto Serbia como Croacia especialmente en los foros internacionales donde repiten que son los garantes de Dayton. En más de una ocasión, Bosnia y Herzegovina les ha tenido que recordar que su papel siempre fue el de partes firmante y que las garantías se las dejen a la comunidad internacional.

Las fronteras del territorio que en el año 1992 ocupaba la independizada República de Bosnia y Herzegovina quedan reconocidas por el acuerdo, pero se elimina el prefijo de república, de modo que se crea un Estado sin forma definida. A cambio, se produce una partición interna en dos unidades territoriales hasta ese momento ajenas a la historia institucional bosnia, denominadas entidades, con separaciones administrativas plenas. Autores como Festić (2004) hablan de Dayton como del fracaso de la idea de Estado multiétnico o, mejor dicho, del triunfo de un «(no)estado multiestatal». Un híbrido bizarro (Seizovic, 2010) que no se define ni como una república ni como una federación, pero que, a su vez, en su seno contiene una república, étnicamente homogénea –ocupando el 49 por ciento del total del territorio–, construida sobre aquello que a todas luces es sinónimo de limpieza étnica, y de una Federación con población mayoritariamente bosniaco-croata, donde los bandos nacionalistas de estos últimos piden tener su territorio, o una entidad propia. A diferencia de la Republika Srpksa, la Federación de Bosnia y Herzegovina está extremadamente descentralizada bajo la división administrativa en diez cantones, también étnicamente homogéneos como producto de la guerra, cuyas competencias administrativas son altísimas, y que no quieren ceder su cuota de poder a la entidad. Entre estas dos unidades se sitúa el distrito de Brčko, uno de los pocos territorios cuya población sigue siendo mixta, y que funciona bajo la fórmula de autogestión de su ayuntamiento y del área metropolitana. Una solución que se lograría tras un arbitraje internacional entre las dos entidades, un año después de la firma de la paz.

Dayton incluyó entre sus anexos la implementación de las Fuerzas de Paz de la OTAN y de la Unión Europea, y la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina como máximo garante del cumplimiento del acuerdo. En 1995, con la llegada a Bosnia de la primera delegación a la Oficina del Alto Representante, encarnada en la figura del ex primer ministro sueco y negociador por parte de la Unión Europea del acuerdo de paz, Carl Bildt, el escenario, absolutamente devastado por la guerra, dejaba patente que no era suficiente una institución que solo asesorara. En el año 1997, el Consejo para la Aplicación de la Paz en Bosnia y Herzegovina se reunió en Bonn con el objetivo de otorgarle autoridad real al alto representante, bajo los llamados poderes de Bonn.

Acompañando al acuerdo figuran nada menos que once anexos, de los que al menos siete se refieren a la estructura de implementación internacional. De este modo, los anexos I y II prevén la estabilidad regional mediante unas Fuerzas de Paz para Bosnia y Herzegovina, estimadas en 60.000 soldados de la OTAN que luego cederían el relevo a la Unión Europea. En el anexo III se regula la fórmula para la celebración de las elecciones y la mejora de la seguridad a través de la presencia de la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE). El anexo IV es la Constitución de Bosnia y Herzegovina. El V se refiere al arbitraje para el Distrito de Brčko, el anexo VI recoge el marco de la implementación de los convenios que garantizan el respeto de los derechos humanos y la creación de comisiones para la preservación de estos a través del Consejo de Europa y de la OSCE. El anexo VII es uno de los textos fundamentales como garantes de la correcta aplicación del acuerdo pues, se refiere a las garantías de retorno de refugiados que auspiciaría el Alto Comité de Ayuda al Refugiado de las Naciones Unidas (ACNUR). Los anexos VIII y IX recogen los aspectos relativos al funcionamiento de las corporaciones y empresas públicas, así como la protección de los monumentos nacionales. El anexo X establece el mecanismo para garantizar los aspectos no militares del acuerdo, es decir, la figura del alto representante y su oficina, mientras que en el anexo XI se estipulan los protocolos de funcionamiento de las fuerzas internacionales policiales orientadas sobre todo al entrenamiento de los cuerpos de Bosnia y Herzegovina (Pejanović, 2005; Keil, 2008).

La división étnica que dibuja Dayton se exacerba por la descentralización extrema del Estado donde el solapamiento de competencias entre las entidades y las instituciones centrales es constante y dificulta enormemente el consenso en los órganos, como demuestra el hecho de que se precisó de la intervención internacional para proponer cuestiones tan nacionales como el pasaporte, la bandera o los puntos de control fronterizo. El responsable de determinar todos estos símbolos fue el exdiplomático español, Carlos Westendorp, alto representante de la Comunidad Internacional en Bosnia y Herzegovina entre los años 1997 y 1999. En una entrevista personal resalta al respecto las dificultades de poner en común voluntades tan diversas:

Esas y otras muchas decisiones como la moneda única, las placas de matrícula, la ley de ciudadanía se tomó tras largos procesos de consulta con todas las partes interesadas. En el fondo todos reconocieron que eran medidas positivas para el país, pero nadie quiso adoptarlas colectivamente como propias, por miedo a ser acusados de traicionar a su tribu.

Causa y efecto de otra de las estipulaciones recogidas en el anexo III del acuerdo. La celebración inmediata de elecciones libres. Pocos meses después del punto y final del conflicto, los actores principales de aquellos comicios no tenían una voluntad real de paz, por lo que jamás trabajarían por una transformación democrática de las instituciones que tampoco consideran como suyas. Tras aquellas elecciones urgidas desde fuera, los protagonistas de la guerra se asentaron en el poder en la posguerra, donde han continuado trabajando en favor de la desintegración definitiva del Estado. Esos mismos representantes, sentados en las butacas de las instituciones democráticas que les brindó Dayton nunca se preocuparon por ratificar lo convenido en ese mismo acuerdo de paz, ni siquiera la constitución que en él se recoge, todo ello, ante la mirada pasiva de la comunidad internacional que aún espera a una transposición efectiva de poderes. Por ello, más de un cuarto de siglo después, el discurso del miedo al otro, o al vecino funciona como herramienta para preservar la territorialización del país. Para ello se valen, paradójicamente, del propio acuerdo, lo que produce como consecuencia el efecto del «nacionalismo de Dayton» (Ćurak, 2004).

Richard Holbrooke, máximo artífice del acuerdo fue el primero del grupo internacional en apuntar los fallos de este. En el décimo aniversario de la firma del acuerdo recibió el premio de la paz de Dayton, donde ya hablaba abiertamente de que el texto contenía errores, detectables, sobre todo, a raíz de su mala aplicación. Paddy Ashdown, quien durante su mandato en la Oficina del Alto Representante usaría extensamente sus poderes para enmendar por decreto las constituciones de las entidades, señalará que «Dayton era una solución, pero no necesariamente la definitiva», y que los cambios debían surgir del propio país, mientras que su predecesor, Wolfgang Petrisch apuntará a su reforma como condicionante para las negociaciones con la Unión Europea.

Es precisamente desde la Unión Europea desde donde han llegado las peticiones más serias de revisión de Dayton. En el año 2004, en Estrasburgo, después de la visita a Bosnia y Herzegovina de un grupo de enviados del Parlamento Europeo, se convocó la Conferencia Europea Justitia Pax en la que se concluyó la necesidad urgente de una modificación del acuerdo.

Las largas dos décadas de post-Dayton se pueden dividir en dos fases en las que la comunidad internacional nunca ha dejado de tener un papel protagonista. La primera, que llegaría hasta el año 2007 y en la que los avances de calado interno surgieron de los decretos de la OHR, y una segunda, enmarcada en el constante anuncio de cierra de la Oficina y su política de laissez faire a los políticos locales que ha conducido a la estagnación absoluta en su camino hacia la integración euroatlántica. Tanto es así que, el Acuerdo de Estabilidad y Adhesión (AEA) con la Unión Europea que se firmó no sin presiones en el año 2008 y que llevó al levantamiento de los visados en el espacio schengen para los ciudadanos bosnios, tardó siete años en ser ratificado, y si fue posible hacerlo se debe a un cambio de miras desde la propia Unión para desviar la crisis interna hacia necesidades técnicas. En el año 2014 se planteó una iniciativa germano-británica, bastante más pragmática que las anteriores en cuanto a los requisitos, que anteponía las reformas económicas y judiciales a las de calado constitucional para mover la ratificación del AEA del punto muerto que llegaría finalmente en el año 2015 (Latal, 2015). Aquel sería el paso definitivo para que Bosnia presentara su candidatura oficial ante la Unión Europea en el año 2016 aunque su aceptación parece obedecer, al igual que todo este eje cronológico, más a un cambio de prioridades desde la Unión que a los méritos del Estado en cuestión. El actual alto representante para Bosnia y Herzegovina, Valentin Inzko, harto de desaires de los políticos locales afirmó ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en noviembre de 2016 que Bosnia y Herzegovina funciona con dos realidades paralelas: la primera es el esfuerzo del país por remar hacia un futuro europeo en común, «pero hay otra realidad de tendencia negativa que se inició en la Republika Srpska hace diez años, y ahora se está propagando también a la Federación», explicaba en relación a las tendencias de secesión que, lejos de disminuir aumentan con los años. Tanto es así que, a finales del año 2018, el Estado recibió la invitación formal de la OTAN para la activación de su Plan de Acción para la adhesión, pero desde la entidad serbia ya avisan que pondrán todas las trabas posibles.

A día de hoy, Bosnia y Herzegovina es uno de los países más pobres de Europa, con casi la mitad de la población en paro, y la otra mitad, con al menos un familiar trabajando en la maraña de subniveles de la administración pública. Indicador de que las redes de las élites étnicas en el poder saben fidelizar a sus votantes. Uno de los problemas centrales es la emigración masiva de jóvenes y familias con hijos pequeños en busca de un futuro mejor. Mientras, poco o nada se ha hecho respecto del retorno de los refugiados y huidos de la guerra, una de las obligaciones de Dayton para la reconciliación, no sólo en el seno interno sino en la región. Reconciliación que pasaría por el resarcimiento de las víctimas para cuyo fin se creó expresamente el Tribunal Penal para la Antigua Yugoslavia, la primera corte internacional en juzgar crímenes de guerra después de los juicios de Nuremberg y Tokio tras la II Guerra Mundial. Que lo haya logrado, desgraciadamente, sigue estando en tela de juicio.

1.1. El Estado con más textos constitucionales

La Carta Magna de Bosnia y Herzegovina es un anexo del Acuerdo de Paz de Dayton. El IV concretamente, aunque en realidad son trece los textos constitucionales que rigen el Estado, si sumamos las constituciones de las entidades y las de cada uno de los cantones que integran la Federación. Este hecho convierte a Bosnia y Herzegovina en el paradigmático caso de Estado con más textos constitucionales per cápita del mundo, y también en uno de los pocos países cuya ley fundamental no está escrita en ninguno de los idiomas originales, y ni siquiera dispone de una traducción oficial ya que jamás fue sometida a votación de su propio parlamento.

La de Bosnia y Herzegovina es ante todo una «carta otorgada» en la terminología del constitucionalismo español, en el que también hay precedentes de ello –que datan de casi dos siglos atrás– porque nunca pasó a ser objeto del pronunciamiento del cuerpo institucional del Estado. El texto ocupa apenas quince páginas en las que a través de doce artículos se recoge la estructura institucional. Un preámbulo en el que se especifica que el texto se basa en los valores de humanidad, dignidad, libertad, igualdad, paz, y justicia, sostenidos sobre los principios de la Carta de las Naciones Unidas y los de los tratados internacionales de los derechos humanos, y en el que se declara que, comprometidos por mantener la integridad territorial y la soberanía, y apelando a los puntos acordados en Ginebra y Nueva York en el año 1995, «bosniacos, croatas y serbios, como pueblos constituyentes (con los «otros»), y los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina acordamos que la Constitución de Bosnia y Herzegovina es la que sigue».² Es en este preámbulo donde se halla el nudo gordiano de Dayton pues la concepción de ciudadanía que se toma en consideración en el texto hace una clara distinción entre lo que en la jerga inglesa sería citizenship (ciudadanía) y nationality (nacionalidad). Se trata de dos términos que en muchas ocasiones se usan como sinónimos, incluso en la propia Constitución europea que otorga a todos los ciudadanos de la Unión la ciudadanía europea, como un derecho de supranacionalidad. En el caso de Bosnia y Herzegovina, los dos términos no pueden ser sinónimos en ningún caso porque nationality (nacionalnost) hace referencia exclusivamente al sentido de pertenencia étnica, mientras que citizenship (drzavljanstvo) refiere a su nacionalidad que, al menos en sentido teórico, y bajo los parámetros de ciudadanía de las democracias modernas, no debería ir parejo a ningún elemento étnico. En Bosnia y Herzegovina, si bien existe una nacionalidad común a todos los ciudadanos, en el texto constitucional no se contempla el derecho de ciudadanía sino el de nacionalnost (nacionalidad) que se adscribe a la categoría étnica del individuo o ciudadano (Sarajlić, 2010).

Es cierto que debido al momento histórico en el que vio la luz el acuerdo de paz y su constitución, era difícil que el cuerpo legislativo pudiera pronunciarse sobre un texto constitucional unitario. El desmembramiento de la Federación de Yugoslavia había abolido todos los fundamentos de derecho anteriores (desde 1946, la república había contado ya con cuatro constituciones distintas, todas votadas por unanimidad y bajo el paraguas del socialismo), pero tampoco se tomó como fundamento la Constitución del Estado surgido por votación popular en el año 1992 sino que será la guerra la que servirá de base para los nuevos modelos constitucionales. El primero, el de la Republika Srpska, constituida dos días después de la proclamación de la independencia de Bosnia y Herzegovina respecto de la antigua Yugoslavia. Su autoproclamado presidente Radovan Karadžić, con el comienzo de los bombardeos sobre Sarajevo, el 5 de abril de 1992, estableció las bases para una secesión territorial de la zona dominada por los serbios, denominada República Serbia de Bosnia y Herzegovina o Republika Srpska y aprobó una constitución para una nueva nación compuesta por «el pueblo serbio y los ciudadanos que en ella habitan».³ Casi a la vez, la parte dominada por los croatas comenzó a regirse bajo los artículos de la Constitución de la vecina Croacia, mientras que el poder en el territorio dominado por los bosniacos seguía bajo la Constitución de la República recién reconocida por las Naciones Unidas y así seguirá hasta el año 1994, cuando se establece por el acuerdo de Washington la Federación bosniaco-croata y se aprueba una constitución de «bosniacos y croatas, como pueblos constituyentes, junto con los otros».⁴ De la simbiosis de estos modelos surge la fórmula que se refleja en el anexo IV de Dayton. La forma en la que queda dispuesto el país, la legitimación de las entidades construidas sobre la limpieza étnica, la división étnica de todos los estamentos institucionales, contraria a los principios de no discriminación, amparada por unas élites de poder, también instauradas bajo la concepción etnocentrista del sujeto soberano –en cuyo ejercicio de poder la regla es el bloqueo político– muestran dos constantes en la posguerra bosnia, y es que su formulación constitucional surge de un Estado de necesidad (Šarc evic, 2009), al que empuja el conflicto, y de otra parte, tiene un carácter temporal como un acto que surge de un acuerdo de paz que, no debería ser el marco definitivo por el que se rige la soberanía en un Estado nación.

1.2. La figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina

En el anexo X del Acuerdo de Dayton se recogen las disposiciones específicas para la implementación de la parte civil de este. Si bien, en un inicio los Estados Unidos fue reticente a la creación de una figura institucional garante de la implementación del acuerdo porque podía inmiscuirse en asuntos militares de las tropas desplegadas (Ibrahimagić, 2010), la Unión Europea veía fundamental la existencia de un mecanismo de desbloqueo ante posibles paralizaciones de los órganos institucionales por lo que la supervisión de su buen cumplimiento estaría encarnada en la figura del alto representante para Bosnia y Herzegovina que representa a la comunidad internacional como último garante de la correcta aplicación de Dayton.

El acuerdo plasmado en el anexo X otorga un amplio espectro de competencias al alto representante, sobre todo en el campo del derecho humanitario, la rehabilitación de las infraestructuras, la reforma de la economía, la implementación de las instituciones políticas y constitucionales, el retorno de refugiados y desplazados, y la celebración y observación de los procesos electorales. Entre sus cometidos recogidos por el anexo están: la supervisión de la implementación del acuerdo, el mantenimiento de contactos con todas las partes para su plena involucración en los aspectos civiles del acuerdo, coordinar a las organizaciones civiles, resolver dificultades y bloqueos en los aspectos civiles, participar en las conferencias de donantes en especial en relación con las cuestiones de rehabilitación y reconstrucción, revisar las directrices de los cuerpos de policía internacional establecidas en el anexo XI. Las conclusiones periódicas del alto representante serán transmitidas al Consejo de Seguridad de la ONU, a la Unión Europea y a los Estados Unidos, además de a otros miembros del Consejo para la Implementación de la Paz para Bosnia y Herzegovina (PIC, en sus siglas en inglés) –un organismo de apoyo y refuerzo de su trabajo que se creó en las conferencias de Londres y París de diciembre de 1995, unos días antes de la firma de Dayton y que estaría presidido por el alto representante– y contaría con un comité directivo formado por Francia, Alemania, Gran Bretaña, Rusia y Estados Unidos, es decir, los miembros del grupo de contacto para la negociación de Dayton, así como representantes de Italia, de Japón, de la Unión Europea, de la Comisión Europea y de la Organización de Cooperación Islámica. El comité tiene la obligación de informar al PIC de la correcta aplicación del acuerdo y de realizar sugerencias y directrices al alto representante. El anexo X presta una gran atención a la relación del alto representante con la parte militar del acuerdo, en cuanto que el texto prevé la creación de una comisión civil conjunta compuesta por altos cargos de las partes, comandantes de IFOR y SFOR, así como de agencias civiles que el alto representante considere oportunas. Pero este será el único cuerpo conjunto entre la parte civil y militar del acuerdo puesto que el anexo especifica que el alto representante no puede inmiscuirse de ninguna manera en el trabajo de las fuerzas internacionales desplegadas sobre el terreno.

De este modo, el año 1997 en Bonn, el PIC consideró crucial ampliar las competencias del alto representante dada la situación política en el país. Estas competencias se han denominado los poderes de Bonn que permiten en caso de bloqueo institucional, que sea el alto representante el que tome la última decisión respecto a la interpretación de la parte civil de Dayton, que es de aplicación obligatoria e irrecurrible. En dichos poderes también se otorga la última potestad al alto representante para determinar el tiempo y lugar de las reuniones de las instituciones comunes, y para presidirlas; establecer medidas provisionales que se aplican cuando las partes no llegan a un acuerdo, que permanecerán en vigor hasta que la Presidencia o el Consejo de Ministros adopten una decisión sobre la cuestión de conformidad con el Acuerdo de Paz; otras medidas para garantizar la aplicación del Acuerdo de Paz en Bosnia y Herzegovina, y de sus entidades y el buen funcionamiento de las instituciones comunes. Tales medidas pueden incluir acciones contra servidores y funcionarios públicos injustificadamente ausentes de las reuniones, o para aquellos que el alto representante considere que están violando los compromisos legales contraídos en virtud del Acuerdo de Paz en relación con su aplicación (Ibrahimagić, 2010). El alto representante cuenta además con su personal que se establece en la Oficina del Alto Representante (OHR), cuya sede está en Sarajevo pero que cuenta con dos subsedes regionales en Banja Luka y en Mostar, una oficina de arbitraje en el distrito de Brčko, una oficina en Bratunac y la presidencia en Bruselas. En la actualidad, el PIC está compuesto por 55 países más varios miembros observadores que velan por la correcta implementación del Acuerdo de Paz y que financian la OHR. El presupuesto del balance 2015/2016 ha sido de 6.497 millones de euros de los que el 54,37 % lo paga la Unión Europea, el 22 % Estados Unidos, el 10 % Japón, el 1,2 % Rusia, el 3,03 % Canadá y el 9 % restante los demás países miembros. El personal empleado en la oficina se compone de cuatro diplomáticos directamente designados por sus países y doce funcionarios internacionales además de noventa y tres empleados bosnios (C amo, 2016).

En las más de dos décadas de postguerra, Bosnia y Herzegovina ha tenido siete altos Representantes: Carl Bildt (Suecia, 1995-1997), Carlos Westendorp (España, 1997-1999), Wolfgang Petritsch (Austria, 1999-2002), Paddy Ashdown (Reino Unido, 2002-2006), Cristian Shwarz-Schilling (Alemania, 2006-2007), Miroslav Lajcak (Eslovaquia, 2007-2009) y el actual Valentin Inzko (Austria, desde el año 2009).

El supervisor internacional para el distrito de Brčko es el representante de la comunidad internacional para esta región y en la práctica el sustituto del alto representante. Hasta la fecha, todos los diplomáticos que han ejercido la figura de alto representante han sido europeos, mientras que los supervisores para Brčko han sido norteamericanos.

La actividad de la OHR se puede dividir en tres fases en estas dos décadas (Franić, 2015): una primera, previa a los poderes de Bonn, en la que tanto Bildt como Westendorp pudieron constar que su papel no estaba del todo claro para los actores nacionales mientras que la comunidad internacional se debatía entre la intervención o la espera de un proceso democrático en el seno del Estado recién salido del conflicto.

Una segunda etapa de actuación sería la marcada por los poderes de Bonn no sin disconformidad de los políticos locales ante los que tuvo que intervenir el Tribunal Constitucional de Bosnia y Herzegovina (U9/00) para constatar que la aplicación de las decisiones de la OHR está en consonancia con el derecho estatal. En esta etapa, en la que el puesto estuvo desempeñado por Wolfgang Petrisch y Paddy Ashdown, se produjo el mayor número de decretos, 672 de un total de 899 hasta el año 2011. La ley de la nacionalidad, la ley de la privatización, la ley de las telecomunicaciones, así como la ley sobre la creación del Tribunal de Bosnia y Herzegovina, la ley sobre la Agencia Estatal o la Ley de Fronteras fueron ejemplos de ello.

Sin duda la decisión más remarcable fue la relativa a las enmiendas de las constituciones de la Federación y de la Republika Srpska tras el pronunciamiento en el año 2002 del Tribunal Constitucional en su sentencia U5/98 por la que obligaba a la modificación de ambos textos constitucionales para garantizar la igualdad de los tres pueblos constituyentes en todo el territorio. Sus decisiones oscilaron desde la destitución de políticos locales hasta enmiendas a los órganos judiciales, de defensa o respecto de la ley electoral que le valieron las críticas incluso en el seno de la comunidad internacional, pero que abrieron el debate de si esta suerte de justicia paralela, ayudaba a la regeneración estatal. Westendorp comenta al respecto que:

los tiempos en que la comunidad internacional se vio obligada a utilizar los llamados poderes de Bonn se han ido para no volver. Los protectorados, a la larga, o no sirven para nada o son contraproducentes pues solo sirven para perpetuar la inacción. Ahora son los ciudadanos de ByH los que deben exigir un cambio de actitud de los partidos políticos. Deben elegir a los que mejor defiendan sus intereses como ciudadanos y no como grupos o tribus. Pero si siguen votando movidos por criterios nacionalistas será su culpa si las cosas no funcionan.

La tercera fase del funcionamiento de la OHR es la que podría llamarse de salida, y se abre tras el anuncio en el año 2011 de la estrategia de cierre de la oficina. Aunque hasta la fecha esta no se haya producido, lo cierto es que con la llegada del alemán Swartz-Schilling –durante cuyo mandato se aplicaron apenas 66 decisiones– el eslovaco Lajcak –con poco más de 30– y el austriaco Inzko –con 50 hasta el año 2011–, el perfil del alto representante se ha mantenido más bajo que en etapas anteriores, bajo la premisa de dejar trabajar a las instituciones y actores estatales. En porcentajes, el 60 % de estas decisiones han estado encaminadas al fortalecimiento de las estructuras entitarias y un 40 % a la funcionalidad de las instituciones (Franić, 2015).

Como máximo garante de la estabilidad y dentro de las funciones otorgadas por Bonn, el alto representante ha intervenido para apartar de su cargo a aquellos políticos y partidos que amenazan seriamente la integridad y la paz en el país. En el año 2011, cuestionado por un referéndum en la Republika Srpska, el alto representante propuso un paquete de sanciones contra la entidad serbia que Estados Unidos decidió no aplicar, mientras que la crisis diplomática de 2014 de nuevo con la Republika Srpska, la apaciguó finalmente la entonces alta representante para la Política Exterior de la Unión Europea, Catherine Ashton. El alto representante se ha pronunciado también sobre la inconstitucionalidad del intento de referéndum de 2016 del presidente de la Republika Srpska, Milorad Dodik, si bien decidió no intervenir para aplicar sanciones. Aunque su margen de acción se ha replegado, la realidad es que la salvaguarda de la Carta Magna recae a día de hoy en la figura del alto representante, responsable y en la mayoría de las ocasiones, el propulsor de las reformas institucionales o de la implementación de leyes como la del sistema electoral, la reforma judicial, la del ejército o la de los símbolos nacionales. Y si la Oficina del Alto Representante sigue haciendo labores de tal calado, lejos de haberse cumplido las expectativas de Dayton, muestra que ni la estabilidad de la zona, ni la creación de condiciones para una paz duradera se han logrado. Desde este prisma, nos hallamos ante la necesidad urgente de sellar la constitucionalidad de Bosnia y Herzegovina ratificando su estatalidad, pero en un modelo institucional etnonacionalista esto parece misión imposible desde dentro. Quizá esa debería ser la última misión de la OHR para Bosnia y Herzegovina.

1.3. La presencia de la comunidad internacional en Bosnia y Herzegovina

Además de estar sujeta a los poderes del alto representante, Bosnia y Herzegovina permanece en gran medida bajo la tutela internacional que en su momento propició la firma del Acuerdo de Dayton. Una tutela que, tras misiones de diferente índole, muy vinculadas a los procesos políticos e institucionales, ha dado lugar a una sensación generalizada de semiprotectorado en el que la toma de decisiones realmente importantes rara vez es resuelta por las instituciones estatales.

La Organización del Tratado de Atlántico Norte (OTAN)

La OTAN tuvo un papel decisivo en Bosnia y Herzegovina durante la guerra, pues fue su intervención contra objetivos serbios mediante la operación Fuerza Deliberada, desplegada en agosto de 1995 tras la masacre de Srebrenica, la que forzó la negociación de Dayton. Pero es en el acuerdo de paz propiamente dicho, donde se esbozó la que sería la mayor operación militar de la Alianza. El anexo I y el anexo I.b, detallan los pormenores del contenido militar de la implementación del acuerdo de paz donde la OTAN adquiere un poder central en el país, sin que siquiera el alto representante tenga derecho a inmiscuirse en sus operaciones. Es importante reseñar que la paz la sellaron además de los presidentes de los tres Estados vecinos, todas las fuerzas internacionales del momento, por lo que la operación de la OTAN en el país supuso la puesta en escena de actores como Estados Unidos y Rusia trabajando en común además de otros miembros del Tratado del Atlántico Norte.

El anexo I vino a dibujar el proceso de implementación del Acuerdo, así como el proceso de estabilización mediante el despegue de las misiones de la IFOR (Implementation Forces) y SFOR (Stabilization Forces), que venían a sumar un contingente de 60.000 militares, de los que 20.000 eran norteamericanos. Su operación en Bosnia y Herzegovina sustituyó a la de UNPROFOR (Fuerzas de Paz de las Naciones Unidas) que no supieron reaccionar para mantener la paz, sobre todo en el enclave protegido de Srebrenica, donde se produjo la masacre de más de ocho mil varones a manos de las tropas serbobosnias en apenas una semana.

La IFOR contribuyó sustancialmente a promover un entorno más seguro para la reconstrucción civil y política. Sirvió de refuerzo a la Oficina del Alto Representante, a las Fuerzas Internacionales de Policía (IPTF) cuyo establecimiento también vino recogido en el Acuerdo de Dayton en el anexo XI –una misión que dependía sin embargo de las Naciones Unidas–, fue crucial en la labor de la Cruz Roja Internacional (CICR), también para la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), para el Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia (TPIY) y otras 400 organizaciones no gubernamentales que trabajaban sobre el terreno.

La misión de la IFOR y la SFOR ha sido una de las más largas de la historia de las operaciones de paz de la OTAN. Duró nueve años y significó también un fin de ciclo del intervencionismo que ya no se repetiría en las guerras futuras. La principal crítica a este tipo de costosísimas operaciones es que no supieron adecuar sus recursos a las necesidades y exigencias de un nuevo tipo de guerras modernas que tiene su comienzo precisamente en los Balcanes, y que se vislumbra en los conflictos actuales en Oriente Próximo.

La intervención militar desde la OTAN sin una operación de pacificación posterior ha dejado escenarios mucho peores en el caso de los países surgidos de la Primavera Árabe, en concreto en Libia, que arrastran nuevas amenazas como el terrorismo y las crisis migratorias, y que obligan a replantear el papel de la Alianza en los nuevos escenarios de guerra.

En cuanto a la adhesión de Bosnia y Herzegovina a la OTAN, el Estado comenzó las negociaciones en 2006, y firmó el Acuerdo de Cooperación para la Seguridad en marzo de 2007. Dentro del Plan de Acción Individualizado para la Adhesión de la OTAN, urgido por Estados Unidos, el diálogo con Bosnia y Herzegovina se intensificó especialmente en la cumbre de Bucarest de septiembre de 2008, donde fue invitada a unirse a la Carta de Aspirantes del Adriático de la OTAN (Gavric, 2013).

En la Cumbre de la OTAN de enero de 2009, el Ministro de Defensa confirmó el interés de Bosnia en el Plan de Acción para la Membresía (MAP), con una fecha prevista para la adhesión en 2012. El 22 de abril de 2010, la OTAN acordó lanzar un Plan de Acción Individualizado para Bosnia y Herzegovina, pero con ciertas condiciones muy difíciles de cumplir, en concreto el traspaso de todas las propiedades militares, incluidos los bienes e inmuebles desde las entidades al nivel estatal. Paralelamente, la postura de la Republika Srpska que sigue considerando injustificados los bombardeos de la OTAN contra objetivos serbobosnios y serbios, ha virado en el caso de su líder Milorad Dodik en la misma dirección que sus políticas, de abogar por el consenso a oponerse en firme a la adhesión, especialmente a raíz del estallido del conflicto en Ucrania. Con las sospechas de una cada vez mayor influencia rusa en la entidad serbia, Washington ha aplicado desde el año 2016 una política de mano tendida hacia Bosnia y Herzegovina para su integración euroatlántica que a finales del año 2018 se tradujo en la luz verde para iniciar el proceso de activación del MAP, por más que le pese a Dodik que precisamente el río Drina acabe siendo la frontera de la OTAN.

La Unión Europea

La presencia de la Unión Europea en Bosnia y Herzegovina junto con la de los Estados Unidos, se remonta al año 1996, primero como la Delegación de la Comisión Europea para Bosnia y Herzegovina, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, como la Delegación de la Unión Europea. La Unión Europea cuenta con un representante especial en Bosnia que se ocupa de la coordinación de las políticas de aproximación y asistencia al país respecto de la integración en la Unión Europea. Hasta el año 2010, esta función la desarrolló el alto representante (a través de la OHR) pero con la llegada al país del primer representante especial de la Unión Europea, el embajador Sorensen, la OHR dejó de encargarse de las competencias de la Delegación Europea, que funciona bajo la autoridad de la alta representante de la Unión Europea para la Política Exterior y Seguridad. Entre sus cometidos está la implementación de las políticas europeas; el análisis y reporte de procesos políticos y hechos que se dan en el país y en las instituciones; y la conducción de las negociaciones entre el Estado y la Unión Europea en materias comunes como la política exterior y de seguridad, comercio, agricultura, pesca, medioambiente, transportes, sanidad y políticas sociales.

Sobre la relación entre Bosnia y Herzegovina y la Unión Europea se hablará detenidamente en los apartados finales pero es importante señalar aquí que las condiciones europeas, encarnadas en los criterios de Copenhague exigen al Estado abordar una profunda reforma constitucional, desarrollar políticas económicas que permitan la integración en el mercado común, reforzar la estabilidad institucional, el estado de derecho y el respeto de los derechos humanos en especial los de las minorías, un cometido que se le hace muy cuesta arriba al país debido a la falta de consenso político. Un paso fundamental en este largo proceso de negociaciones fue la firma del Acuerdo de Estabilidad y Adhesión en el año 2008 y su ratificación en el año 2015, y la presentación formal de la candidatura bosnia para la entrada en la Unión en el año 2016. Uno de los programas fundamentales de la Unión Europea en Bosnia es su operación militar EUFOR Althea, establecida en diciembre de 2004 por la Resolución 1574 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como sustitutiva de las tropas militares de la SFOR que estaban bajo el mando de la OTAN. Entre sus competencias, al igual que ocurría con el batallón multinacional de la OTAN sigue estando la responsabilidad última de reacción ante cualquier posible desafío de seguridad (Euforbih, 2016). El cuartel general de la EUFOR está en Butmir, Sarajevo, donde está ubicada también la Unidad de Policía Integrada con aproximadamente quinientos efectivos además de otros dos mil que están distribuidos en varios lugares de Bosnia dentro de los equipos de Enlace y Observación (LOT).

En el año 2003, la Delegación de la Unión Europea estableció la Misión de la Policía Europea (EUPM) que tenía por objeto la modernización de la Policía bosnia para que estuviera compuesta por unos cuerpos multiétnicos, y que fuera capaz de asumir las responsabilidades plenas desde los estándares internacionales de la ley (eupm. org). La operación se extendió hasta el año 2009 con la consecución de la ley estatal en el año 2008 sobre la reforma de la policía, uno de los condicionantes para la firma del Acuerdo de Estabilidad y Admisión. La ley de 11 de abril de 2008 fue acompañada de una batería de leyes encaminada a garantizar la independencia de los cuerpos y las estructuras policiales, la ley sobre la coordinación de los cuerpos policiales y de las agencias para el apoyo a la estructura policial. La reforma, sin embargo, desde la perspectiva de muchos expertos no ha sido concluida porque no se ha logrado un equilibrio en la democratización de los mandos estructurales policiales, ni se ha dado una profesionalización de estos desde la independencia de los poderes políticos, lo que ha repercutido en la seguridad de los ciudadanos, más aún si cabe, ante nuevas amenazas como el terrorismo, el crimen organizado y la corrupción.

La Organización para la Seguridad y Cooperación Europea OSCE

Estableció su misión en Bosnia sobre la base del anexo III del Acuerdo de Paz de Dayton, relativo a su correcta aplicación en materia de derechos humanos y la supervisión de elecciones. Su gran desafío inicial fue organizar las primeras elecciones generales después de la guerra, celebradas en el año 1996. Más tarde, tal y como exigía el anexo III, la OSCE fue responsable de crear una Comisión Electoral Provisional (anexo III, artículo 3) y establecer los criterios y las reglas electorales (artículo 4). La comisión provisional se planteó como un instrumento a corto plazo, pero lo cierto es que su función se prolongó hasta el año 2002 por la falta de acuerdo político para crear una comisión estatal permanente, lo que quiere decir que las elecciones estatales han estado intervenidas por la comunidad internacional hasta hace relativamente poco.

La labor de la OSCE tras la transferencia de competencias electorales a las instituciones bosnias se ha centrado principalmente en el apoyo a los instrumentos para la defensa de los derechos humanos, así como en los diferentes ámbitos en los que trabaja la OSCE como organización internacional, especialmente reforzando las políticas de Bosnia y Herzegovina en lo relativo a la integración euroatlántica. La OSCE continúa su misión en el país a través de más de una quincena de oficinas en todo el territorio y con una sede central en Sarajevo. Su papel ya no está exclusivamente ligado a la supervisión de la aplicación del acuerdo de paz y la seguridad en el territorio, sino que ha derivado hacia asuntos vinculados con la sociedad civil, las reformas educativas, y los derechos humanos como socio estratégico de la Institución del Defensor del Pueblo.

El Consejo de Europa

Bosnia y Herzegovina se incorporó al Consejo de Europa en abril de 2002 si bien esta organización comenzó a actuar en el país desde la finalización de la guerra con la aplicación de la Carta Europea de los Derechos Humanos, dotada de rango constitucional, y aplicable de forma directa en virtud de lo previsto en la Constitución que integra el anexo IV del Acuerdo de Dayton. Tras el ingreso de Bosnia y Herzegovina en el seno del Consejo, el país aceptó soberanamente muchas de las obligaciones que se les imponen a todos los Estados miembros, concretamente la necesidad de respetar y aplicar los principios de democracia pluralista, los derechos humanos y las libertades fundamentales.

Bosnia y Herzegovina ratificó el Convenio Europeo de Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en julio de 2002 y al mismo tiempo, firmó otros compromisos específicos que acordó respetar en plazos determinados y que figuran en el Dictamen Nº 234 de 2002 sobre la solicitud de adhesión de Bosnia y Herzegovina al Consejo de Europa (Gavric, 2013). Bosnia y Herzegovina tiene cinco representantes en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, cinco representantes en el Congreso de Poderes Locales y Regionales, y un juez y un representante permanente ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Los informes periódicos sobre la situación de los derechos humanos en Bosnia y Herzegovina se llevan a cabo por el comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, que establece los progresos realizados en esta materia y las cuestiones que siguen siendo motivo de preocupación.

Aunque este breve repaso a la presencia internacional en Bosnia y Herzegovina después de Dayton no es detallado, pues no ha abordado el papel de la treintena de agencias especializadas de la ONU y de la Unión Europea que trabajan en el país, sí que es ilustrativo de la concentración tan densa de actores internacionales en el Estado, y que no tienen precisamente un papel externo, sino que influyen directamente, y de forma decisiva en el sistema institucional y político. Prácticamente todas las reformas de calado, desde la electoral, jurídica hasta la pendiente reforma constitucional, requieren de la presencia y la aprobación de la comunidad internacional, lo que constata que Bosnia y Herzegovina sigue a la espera de transferencia de los poderes plenos. Desde esta perspectiva también es justo replantear la actitud de la comunidad internacional respecto de los deberes pendientes que tiene el Estado para continuar avanzando en su integración euroatlántica, que es imposible que se logre sin el compromiso de ambos.

1.4. Revisión o reconstrucción de Dayton

Revisar Dayton supone abrir frentes cuyas consecuencias son imprevisibles, pero es la única manera de buscar una salida del atolladero que hoy representa la construcción política de Bosnia y Herzegovina. En esencia, existen tres alternativas al Estado actual de las cosas, que se han puesto sobre la mesa de debate, pero cada grupo étnico, o pueblo constituyente, ve sus intereses perjudicados en cada una de estas fórmulas concretas. Entre los principales anhelos podríamos distinguir (Vukoja, 2003) el modelo de un Estado multinacional en el que cohabiten las tres entidades según su signo étnico mayoritario. El nacionalismo croata es el gran defensor de esta solución que les otorgaría la famosa tercera entidad. Un preludio de la división definitiva del Estado.

Un segundo modelo planteado sería el de un Estado dotado de múltiples regiones, cada una con amplias competencias, semejantes a otros países europeos como Bélgica o Suiza. Pero, desde la perspectiva serbia, un modelo así privaría de competencias privilegiadas al sistema de funcionamiento actual de la Republika Srpska que funciona de facto como un Estado dentro del Estado. De hecho, la propuesta sería inaceptable también para las estructuras en el poder de la Federación que desde hace dos décadas hacen amplio uso de las cuotas de poder que les ofrece el sistema actual en detrimento de todos los ciudadanos a los que no representa.

El tercer modelo sería el que sitúa al ciudadano como el centro de la constitucionalidad. En lugar de serbios, croatas y musulmanes, implicaría reconocer la existencia de ciudadanos bosnios de distintas confesiones o no, y de este modo, aceptar la nacionalidad bosnia, superpuesta a la bosniaca, la serbia y la croata. Esta perspectiva, la más democrática, en las elecciones de 2018, vino encarnada en el programa de la coalición de los partidos progresistas Frente Democrático y Alianza Ciudadana, con el croata Željko Komšić como candidato a la presidencia. Previamente, Komšić que, ya estuvo en la presidencia con el partido socialdemócrata SDP, intentó aunar a toda la izquierda para hacer frente a los discursos radicales del bando serbio y croata, sin éxito. Su candidatura, la de un croata sarajevita que luchó en la guerra, y que es portador de la Orden del Lirio de Oro del ejército bosnio, es la antítesis de los intereses que defienden los bastiones nacionalistas del HDZ de Dragan Čović, que, de hecho, ni siquiera lo ven como a un «croata de verdad». Tanto es así que, cualquier decisión de calado interno lleva pareja una reacción de los países vecinos que se proclaman matrices de sus grupos étnicos, a pesar de sus compromisos con Dayton de respetar al prójimo. En este caso, el parlamento de Croacia ha protagonizado una intromisión en la soberanía de Bosnia y Herzegovina sin precedentes desde la década de los años noventa del siglo pasado, mediante la votación de una Declaración sobre la posición de los croatas, poniendo en duda las elecciones generales de 2018 y la elección de Komšić como el candidato legítimo del pueblo croata. El alumno aventajado entre los tres vecinos, lejos de presentarse como un garante de estabilidad en la región sigue la estela del que la política actual croata ha bautizado como el padre de su patria, Franjo Tuđman.

Desde una visión internacional, las miradas coinciden en que el camino de Bosnia y Herzegovina ha de ser el de la Unión Europa, y en que para que esto sea una realidad, se precisa de una reforma constitucional que no puede ser una revisión de Dayton, sino su reconstrucción mediante una fórmula que mejore integralmente las instituciones centrales haciéndolas más estables y funcionales. En la práctica, las dos propuestas más destacadas de reforma del acuerdo de Dayton han sido el Paquete de Abril del año 2006 y el Paquete de Butmir de 2009. Hasta el año 2004, el Estado consiguió hacer avances de cierta profundidad en materias como la unificación del ejército, y la reforma de las constituciones entitarias que no estaban en consonancia con la Constitución de Bosnia y Herzegovina en cuanto a la garantía de protección de los tres pueblos constituyentes en sus respectivos territorios. Se crearon además siete nuevos ministerios a nivel estatal, y se logró aplicar el IVA para todo el Estado, pero fracasaron otras reformas clave como la de la Policía, rechazada por la Republika Srpska, o el proceso de retorno de los refugiados (Latal, 2015).

Al mismo tiempo, la administración norteamericana empezó a dar prioridad a nuevos escenarios de conflicto en Oriente Próximo y a buscar un punto y final a su papel del máximo garante del acuerdo de Dayton. Fue en ese momento en el que las propuestas de cambios comenzaron a centrarse en la revisión de la constitución, y acabaron quedando reflejadas en el conocido como Paquete de Abril. Básicamente, lo que en él se proponía era la sustitución de la presidencia tripartita por un presidente y dos vicepresidentes elegidos desde el parlamento estatal y no desde las entidades, con competencias limitadas que pasaría el poder real al Consejo de Ministros. Se preveía la centralización del Estado respecto de las entidades, pero su diseño dejaba varios interrogantes que podían conducir a la situación contraria. Si se bloqueaba la elección del presidente del Consejo de Ministros tres veces seguidas el parlamento debía ser disuelto, pero no se ofrecía ningún mecanismo legal para volver a constituirlo. La enmienda de elección del presidente por sufragio indirecto suponía que tanto la presidencia como el Consejo de Ministros dependerían del consenso de las entidades y de los partidos representados en el Parlamento. Si no había acuerdo, la Asamblea debía ser disuelta y con ello el Estado podía quedarse a la vez sin Parlamento, sin un presidente y sin el Consejo de Ministros traspasando su soberanía así a las entidades, y rompiendo con ello las garantías de integridad territorial que recoge el propio acuerdo de Dayton. El paquete de medidas fracasó por pocos votos de diferencia después de que los ocho partidos más representados debatieran durante cuatro meses su viabilidad. La propuesta llegó al parlamento en el año 2006 que, después de dos días de sesiones extraordinarias, votó en contra por dos votos de diferencia, lo que supuso el bloqueo del proceso de las reformas constitucionales en Bosnia y Herzegovina.

Un segundo intento en el que la Unión Europea tuvo más presencia fue el llamado Paquete de Butmir en el año 2009, que debe su nombre al aeropuerto de Sarajevo donde se llevaron a cabo las negociaciones. Se trataba de una revisión del primer paquete al que se añadían las opiniones de la Comisión de Venecia del Consejo de Europa, pero los puntos ni siquiera llegaron a debatirse en el Parlamento porque desde un primer momento las posiciones de los políticos nacionales estuvieron mucho más radicalizadas que en el año 2006. Desde la perspectiva regional, se consideraba ya de manera abierta que la postura de la Unión debía ser más flexible y atenta para con los Balcanes, superando el discurso del «cansancio europeo» relativo a la ampliación hacia un cambio de direcciones que planteasen la necesidad de revisar las exigencias de los criterios de Copenhague y una mayor tolerancia de posturas como la francesa y la austríaca respecto de la cuestión islámica de Bosnia o Albania (Keil, 2008). El camino que tenía que acelerar la entrada de Bosnia en la Unión Europea debía verse como «un proyecto de seguridad internacional para la Unión y no como un proceso de ampliación» (Pejanović, 2005). Pero desde el fracaso de Butmir todo ha ido a peor en este campo.

En el año 2009, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaraba inconstitucionales gran parte de los apartados relativos a los procesos electorales establecidos en la Constitución por ser discriminatorios para con los ciudadanos que no pertenecen a uno de los tres grupos constituyentes. Fue el momento en el que la Unión Europea, única garante del Acuerdo de Dayton tras la salida de los Estados Unidos en el año 2006, intentó presionar de nuevo a los políticos bosnios para que hiciesen modificaciones en la Constitución. Las negociaciones fracasaban una vez más con frentes abiertos a nivel interno cada vez más enconados.

Lejos han quedado las esperanzas de que los políticos bosnios hiciesen una declaración de intenciones para con la Unión Europea en la que manifiesten su interés por la integración (Keil, 2008). Conforme pasan los años, los discursos belicistas y las amenazas tácitas van creciendo. Desde el año 2011, el líder serbobosnio, Milorad Dodik ha promovido varias iniciativas de referéndum. Ese año, con el objetivo de realizar una consulta sobre la autoridad del alto representante, el papel del Tribunal de Bosnia y Herzegovina y de la Fiscalía. La Oficina del Alto Representante contestó con un paquete de sanciones a lo que Dodik reaccionó retirando a todos sus delegados de las instituciones estatales. El asunto se convirtió en un conflicto diplomático con la comunidad internacional en el que tuvo que intervenir la entonces alta representante de la Unión Europea para la Política Exterior, Catherine Ashton para obligar a Dodik a retirar su consulta a cambio de la suspensión del castigo. A mediados de 2015, Dodik, entonces presidente de la Republika Srpska presentó una petición ante el parlamento de esta entidad para descongelar la iniciativa de referéndum a pesar del veto del Tribunal Constitucional y de la opinión del alto representante. En el 2016 volvió a anunciarlo por sorpresa, en esta ocasión sirviéndose del pretexto de consulta popular para la elección del Día Nacional de la Repúblika Srpska, y en el año 2018 anunció un referéndum de soberanía sin fecha definida. Entre tanto, ha pasado de presidir la entidad serbia a ser miembro de la presidencia de Bosnia y Herzegovina que le da un protagonismo algo mayor que antes.

Buscar la salida al bucle sobre el futuro del Estado es una tarea imposible para la clase política actual. La creación de un tejido económico y civil efectivo, el refuerzo de instituciones centrales como las de defensa, seguridad y justicia, un nuevo sistema electoral que acote las elecciones étnicas, y la unificación de administraciones bajo los estándares europeos no están en los programas electorales de ninguno de los partidos en el poder pero son lo que piden los ciudadanos y serían más que suficiente para el definitivo ingreso de Bosnia en la Unión Europea, tras la ratificación del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea que se produjo en 2015. La mano de ayuda externa es crucial y depende del retorno de los Balcanes a la agenda de la Unión Europea. Claro que pocos contaban con que la Unión se encontraría sumida en un divorcio interno justo en el sexagésimo aniversario del Tratado de Roma, y que sus esfuerzos inmediatos están dirigidos a solventar el hastío y el desencanto de los países miembros más que en detenerse en los problemas de los que llaman a su puerta. Mientras tanto, Estados Unidos vuelve a poner el ojo sobre un territorio en el que nunca dejaron de medirse las fuerzas internacionales. Pero, ¿quién sabe las dimensiones regionales y geopolíticas que podría tener un Dayton II para los Balcanes? La pregunta debería hacérsela Europa.

1 A partir de aquí se usará en muchas ocasiones el término «Dayton» como sinónimo abreviado de Acuerdo de Paz de Dayton. La versión original del acuerdo

está en inglés y nunca tuvo una traducción oficial a los idiomas de Bosnia y Herzegovina por lo que para su consulta se recomienda recurrir a la página web de la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa (OSCE), parte responsable de supervisar la correcta implementación del Acuerdo en Bosnia y Herzegovina. Véase: The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina, Dayton, 21.11.1995. Disponible en: www.osce.org/bih/126173?download=true.

2 Constitution of Bosnia and Herzegovina. Official Gazzete of Bosnia and Herzegovina, 25/09. Disponible en: http://www.ohr.int/ohr-dept/legal/laws-of-bih/pdf/001 %20- %20Constitutions/BH/BH %20CONSTITUTION %20.pdf.

3 Ustav Srpske Republike Bosne i Hercegovine. Službeni glasnik srpskog naroda u Bosni i Hercegovini, broj 3/92 [Constitución de la República Serbia de Bosnia y Herzegovina].

4 Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, 30.03.1994. Službeni list US 1/1994 [Constitución de la Federación de Bosnia y Herzegovina].