Читать книгу Правовые основы охраны здоровья граждан - Г. В. Артамонова - Страница 3

Вопросы охраны здоровья граждан в Российской Федерации решаются на различных уровнях власти. Важная часть правового регулирования в области охраны здоровья граждан – распределение полномочий в этой сфере по уровням (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и уровень органов местного самоуправления).

На основании Конституции проблемы здравоохранения относят к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Совместная компетенция означает, что буквальная норма Конституции предполагает совместное ведение лишь в части координации вопросов здравоохранения (Конституция РФ, ст. 74), а установление основ федеральной политики в области социального развития (здравоохранения) относится к ведению Российской Федерации (Конституция РФ, ст. 71).

Регулирование именно на федеральном уровне весьма обоснованно по следующим причинам. Гражданин не может получить все необходимые виды медицинской помощи на муниципальном (основном) уровне – большая часть специализированных видов помощи предоставляется на региональном и федеральном уровнях. Здравоохранение базируется на медицинской науке, положения которой универсальны для всех субъектов Федерации. В целях обеспечения конституционных гарантий принципы оказания медицинской помощи гражданам должны быть едины на всей территории Российской Федерации.

В России исторически действует принцип преемственности в оказании медицинской помощи, которая последовательно оказывается и на уровне субъектов Российской Федерации, и на федеральном уровне – в зависимости от мощности и возможностей лечебных учреждений вне связи с административно-территориальным делением и государственным устройством страны.

Целый ряд заболеваний человека не знает административных границ (инфекционные болезни, экологические бедствия, массовые отравления, последствия чрезвычайных ситуаций и т. д.), «суверенитет» в деле здоровья и жизни человека абсурден.

Особенность здравоохранения такова, что его финансирование имеет принципиальное отличие от финансирования других отраслей экономики. Значительная часть государственных средств (средства ОМС) направляется на оказание медицинской помощи на федеральный уровень, субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям. Деньги следуют и по горизонтали, и непосредственно из федерального центра в муниципальные образования. Эффективность использования этих средств на оказание медицинской помощи должна стать заботой федерального законодателя.

В Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан выделены специальные разделы, связанные с разграничением полномочий.

Полномочия федеральных органов государственной власти РФ. Федеральные органы государственной власти обязаны, прежде всего, определять единую государственную политику в области здравоохранения и обеспечивать ее проведение, осуществлять законодательное регулирование (на федеральном уровне осуществляется принятие и изменение федеральных законов) и контроль за исполнением законодательства в области охраны здоровья граждан России.

На федеральном уровне формируются Программа государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, федеральные целевые программы в области здравоохранения и федеральные целевые программы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Федеральный центр устанавливает тарифы страховых взносов на обязательное медицинское страхование граждан в РФ.

На федеральном уровне обеспечиваются государственный санитарно-эпидемиологический надзор на территории РФ, санитарная охрана территории государства от завоза и распространения инфекционных заболеваний. Федеральный центр утверждает стандарты в области здравоохранения, осуществляет контроль за их соблюдением, определяет порядок лицензирования отдельных видов деятельности в области здравоохранения, организует государственное статистическое наблюдение в области здравоохранения, осуществляет государственный контроль производства, изготовления, качества, эффективности, безопасности лекарственных средств и медицинских изделий, а также контроль в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ.

За федеральным уровнем также закреплена координация деятельности органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

К полномочиям федеральных органов государственной власти относятся развитие и совершенствование системы обязательного медицинского страхования, охрана семьи, материнства, отцовства и детства, реализация мер, направленных на спасение жизни людей и защиту их здоровья при чрезвычайных ситуациях.

Реализация конституционных прав граждан России возлагается на исполнительную власть – Правительство РФ.

К подзаконным правовым актам федеральных органов исполнительной власти относятся указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, распоряжения и приказы различных федеральных министерств и ведомств. Наибольшей юридической силой обладают указы Президента. НПА других федеральных органов исполнительной власти не могут противоречить указам Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления, распоряжения и приказы различных федеральных министерств и ведомств не могут противоречить постановлениям Правительства РФ.

Важнейшим из подзаконных НПА – Программа государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи, впервые принятая в 1998 г. и ежегодно корректируемая Правительством РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации призваны заниматься реализацией государственной политики и обеспечивать исполнение федерального законодательства в области здравоохранения, в пределах своих полномочий принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области здравоохранения.

На уровне субъектов Российской Федерации утверждаются территориальные программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, территориальные программы обязательного медицинского страхования, региональные целевые программы в области здравоохранения.

Субъекты РФ устанавливают структуру, порядок организации и деятельности органов управления государственной системы здравоохранения субъектов РФ, развивают сеть организаций здравоохранения субъекта РФ, их материально-техническое обеспечение и контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи в этих организациях. На уровне субъекта Федерации осуществляется координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан, охраны семьи, материнства, отцовства и детства.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны обеспечивать санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на соответствующих территориях.

Субъекты РФ уполномочены утверждать нормативы финансирования; определять долю расходов на здравоохранение при формировании бюджетов субъектов РФ; устанавливать меры социальной поддержки для граждан на оказание медицинской помощи и на лекарственное обеспечение, а также дополнительные виды и нормы доплат для работников здравоохранения; устанавливать порядок распределения лекарственных средств и медицинских изделий, закупаемых за счет бюджетов субъектов.

В соответствии с Федеральным законом от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесены: формирование расходов бюджетов субъектов РФ в части оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях в соответствии с номенклатурой медицинских учреждений; ОМС неработающего населения; оказания специализированной санитарно-авиационной скорой медицинской помощи.

Непосредственно в субъектах РФ осуществляется лицензирование отдельных видов деятельности в области здравоохранения на соответствующих территориях; обеспечивается ведение государственного статистического наблюдения в этой области; разрабатываются (в пределах компетенции) правила оказания медицинской помощи гражданам и порядок деятельности медицинских организаций на территории этого субъекта Федерации с учетом местных особенностей; развивается сеть организаций здравоохранения с учетом особенностей расселения жителей субъекта Российской Федерации.

Субъекты РФ обеспечивают оказание медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, эпидемиях, в ликвидации их последствий.

Полномочия органов местного самоуправления самоуправления. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий участвуют в реализации государственной политики в области здравоохранения, обеспечивают исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в области здравоохранения на соответствующих территориях, принимают муниципальные программы.

На муниципальном уровне обеспечивается оказание гражданам медицинской помощи в объеме программ государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, территориальной программы обязательного медицинского страхования, других федеральных целевых и региональных целевых программ в области здравоохранения. Местное самоуправление организует доступность медицинской помощи, контроль за соблюдением стандартов качества медицинской помощи, обеспечение граждан лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения на территории муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к компетенции органов местного самоуправления отнесена организация первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов и скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной).

На муниципальном уровне формируются органы местного самоуправления и уполномоченные ими органы управления муниципальной системы здравоохранения; развивается сеть муниципальных организаций здравоохранения; координируется деятельность организаций здравоохранения; определяется порядок оказания медицинской помощи гражданам в соответствующих муниципальных образованиях; принимаются необходимые меры по укомплектованию медицинскими и фармацевтическими работниками муниципальных организаций здравоохранения.

Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают оказание медицинской помощи гражданам при чрезвычайных ситуациях, эпидемиях и ликвидации их последствий на соответствующих территориях.

В задачи местного самоуправления входят также информирование граждан о факторах, влияющих на состояние их здоровья, организация их гигиенического обучения и воспитания, пропаганда здорового образа жизни, обеспечение участия граждан (общественных организаций граждан) в контроле за деятельностью муниципальных организаций здравоохранения. В связи с тем, что координация вопросов здравоохранения относится к предметам совместного ведения федерального центра и регионов, одной из важнейших задач правового обеспечения регионального здравоохранения является детальное разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в сфере охраны здоровья и медицинской деятельности. Прежде всего – в чьей компетенции находится разработка структуры и механизмов функционирования регионального здравоохранения, кто обязан финансировать его деятельность, кто несет ответственность за недостаточный уровень медицинского обеспечения населения на территории тех или иных субъектов РФ.

Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по вопросам, отнесенным к компетенции РФ, принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ, что означает безусловный приоритет федерального законодательства над региональным. Более того, на региональном уровне не могут приниматься нормы права по вопросу, отнесенному к компетенции РФ. По вопросам, отнесенным к компетенции региональной власти, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Взаимоотношения нормативно-правовых актов федеральной и региональной власти урегулированы далеко не до конца. Это связано с тем, что в РФ отсутствует Федеральный закон «О нормативных правовых актах РФ». Пока такого федерального закона нет, регулирование вопросов разграничения полномочий в отдельных областях происходит в отраслевом законодательстве (Приложение 1).