Читать книгу Нужна ли Америке внешняя политика? - Генри Киссинджер - Страница 7

Руководители, создавшие атлантические отношения, уяснили после Второй мировой войны то, что расхождения среди демократических стран во время политики умиротворения Германии 1930-х годов практически привели к мировой катастрофе. Они запустили план Маршалла и создали НАТО, преодолели ряд прямых и косвенных вызовов с советской стороны и заложили основы для неминуемого поражения коммунизма.

Поколение у власти или побеждавшее на выборах в 1990-е годы в странах, выходящих на атлантическое побережье, получило совершенно иной вид опыта. Их отцы выросли на вере в американскую мощь и важность союзнического единства. Сыновья и дочери выросли во время протестных движений 1960-х и 1970-х годов, которые по своей сути несли глубокий заряд недоверия к американской мощи и поистине к роли силы в международных отношениях в целом. Они отождествляли внешнюю политику с нестратегическими поводами и чувствовали себя не в своей тарелке, когда речь шла о понятии национального интереса. Вопрос, который поднимал их подход, заключался не в том, что такие проблемы важны, а в том, что они будут носить долговременный характер, если традиционные рамки безопасности будут проигнорированы.

Находящееся у власти поколение на смене тысячелетия почти во всех странах Западной Европы представляло левоцентристские партии, имевшие формирующий опыт того или иного вида антиамериканских протестов. Даже в Соединенных Штатах многие в сфере внешней политики в администрации Клинтона выросли с убеждением в том, что Америка не имеет права демонстрировать свою силу за рубежом до тех пор, пока она не взялась и не преодолела свои собственные внутренние недоработки. А если бы она это сделала, то она должна была бы так поступать только во имя дела, выходящего за рамки ее собственных интересов. Некоторые из них придерживались той точки зрения, что именно Соединенные Штаты несут большую ответственность за развязывание холодной войны тем, что они пробудили советские опасения своей чрезмерной озабоченностью военной мощью ⁵.

В то время как поколение основателей относилось к атлантическому альянсу как отправной точке создания союза демократий, протестное поколение рассматривает атлантический альянс как пережиток холодной войны, если не препятствие на пути ее преодоления. Так, президент Клинтон на совместной пресс-конференции с российским президентом Борисом Ельциным в марте 1997 года заявил, что «старый НАТО» было «в принципе зеркальным отражением Варшавского договора», тем самым, по сути, поставив знак равенства между добровольным объединением демократических стран и структурой, навязанной Советским Союзом порабощенным странам Восточной Европы ⁶. Целью протестного поколения меньше всего было укрепление атлантического сообщества, скорее они хотели «стереть разделительные полосы». Хорошим примером является выступление Клинтона в Вест-Пойнте в мае 1997 года, во время которого он привел четыре причины необходимости расширения НАТО:

• укрепить альянс с целью «разрешения конфликтов, угрожающих всеобщему миру» в новом столетии (преимущественно межнациональных и внерегиональных конфликтов);

• «защитить исторические завоевания демократии в Европе»;

• «поддержать потенциальных новых членов в их стремлении мирно разрешать свои противоречия» и,

• реализуя программу «Партнерства во имя мира» и специальных договоренностей с Россией и Украиной, «убрать искусственные разделительные линии, которые были воздвигнуты Сталиным в Европе, и привести единую Европу к безопасности, чтобы он не была разобщенной и нестабильной»⁷.

Хотя каждый из этих доводов имеет свои резоны, они не затрагивают важной причины приема Польши, Венгрии и Чешской Республики в НАТО: навсегда ликвидировать стратегический вакуум в Центральной Европе, который в ХХ веке стал поводом для немецкого и русского экспансионизма. За сенатом Соединенных Штатов в его резолюции, содержащей совет и согласие на расширение НАТО, осталось право утвердить эту геополитическую истину. Сенаторы твердо заявили, что НАТО является «прежде всего военным альянсом» и что он существует для целей предотвращения «повторного появления гегемонистской державы, вступающей в конфронтацию с Европой»⁸.

Во времена Клинтона подтверждение альянса носило богослужебный оттенок, который шаг за шагом выправил изначальную суть концепции альянса как можно ближе к доктрине коллективной безопасности.

Различие между двумя концепциями – это не просто юридическая натяжка; оно знаменует важную философскую разницу. Альянс начинает свое существование, когда группа стран решает защищать специальную территорию или конкретное дело; фактически он проводит линию, нарушение которой создает casus belli (казус белли, повод к войне). В отличие от этого система коллективной безопасности не определяет ни территорию, которая должна быть защищена, ни средства или механизмы для достижения этого. Это, в сущности, юридическая концепция. НАТО – это альянс; Организация Объединенных Наций – это система коллективной безопасности. Альянс имеет дело с конкретной и определенной угрозой, он зачастую определяет силы, которые будут ей противостоять. А система коллективной безопасности с юридической точки зрения носит нейтральный характер; она далека от определения угрозы, она вынуждена ожидать ее появления перед тем, как будут рассмотрены какие-либо действия.

В такой системе, как Объединенные Нации, агрессор не может быть назван заранее и имеет право участвовать в обсуждениях, рассматривающих его действия; поступить по-иному означало бы отказ от бесстрастного и квазисудебного характера организации. Когда возникает угроза, предполагается, что участники системы коллективной безопасности придут к согласию по поводу ее характера, и только в том случае они вправе собрать коллективные силы для того, чтобы ей противостоять. В Организации Объединенных Наций, если агрессором оказывается один из постоянных членов Совета Безопасности, он имеет право наложить вето на обозначение того, кто является виновной стороной, или на определение необходимых для принятия коллективных действий.

Именно поэтому Лига Наций и Локарнские договоры не сработали в 1930-е годы, как и современная Организация Объединенных Наций, в отношении главных угроз. ООН временами оказывала содействие в поддержании мира, особенно когда все стороны были на это согласны и когда вопрос заключался в техническом выполнении соглашения. Но Объединенные Нации никогда не добивались успеха в установлении мира для противодействующих сторон. Когда все участники договариваются, необходимость в коллективной безопасности минимальна; когда они расколоты, нет никакой возможности ее применить. Когда каждый член международной системы имеет одинаковые обязательства, ни у какой страны или группы стран нет особых обязательств, что является главным в этом альянсе. Хотя термины «альянс» и «коллективная безопасность» часто используются, взаимно заменяя друг друга, эти две концепции фактически несовместимы друг с другом.

В результате такого сумбура НАТО в 1990-е годы было выхолощено как в концептуальном плане, так и по своей эффективности. Было создано множество разнообразных институтов, которые предвещали превращение НАТО в мини-ООН. В организации существует Североатлантический совет, состоящий из послов 19 стран – членов НАТО. Есть также Постоянный объединенный совет, включающий Североатлантический совет, плюс Россия; Совет евроатлантического партнерства, объединяющий НАТО и 28 стран бывшего Восточного блока; Партнерство во имя мира, в которое страны Восточной Европы – включая Россию – приглашены для участия в совместных учениях для участия в отдельных многосторонних миссиях. Все эти страны, которые простираются на восток, включая Казахстан, Азербайджан и Узбекистан, представлены на встречах на высшем уровне стран – членов НАТО; все они обеспечиваются из штаб-квартиры НАТО, отвлекая исторические задачи альянса на множество многосторонних коллективных предприятий в области безопасности с неопределенными целями.

Где пределы НАТО? И как все эти новые структуры отличаются в принципиальном плане от организаций по типу ООН? Возможно, это все желательно иметь для того, чтобы распространить влияние Америки и альянса в другие регионы. Но является ли НАТО соответствующим инструментом для такой цели? Стремление управлять таким множеством структурных подразделений из штаб-квартиры военного альянса отвлекает внимание НАТО и вносит путаницу в ее приоритеты. В ежегодных встречах на уровне глав государств стран – членов НАТО сейчас принимает участие около 50 руководителей различных образований, включая 19 официальных союзников. Все это грозит растворением НАТО и превращением организации в винегрет из множества ингредиентов.

Это бросается в глаза на примере оформления отношений НАТО с Россией. В так называемом Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности, подписанном в Париже 27 мая 1997 года, частично с целью успокоить Россию в связи с ее озабоченностью расширением НАТО, был создан Постоянный объединенный совет НАТО – Россия, в состав которого вошли члены Североатлантического совета плюс российский посол. Юрисдикция Постоянного объединенного совета, который должен собираться по меньшей мере один раз в месяц, объяснялась довольно подробно, а его структура гарантирует России, если она этого захочет, иметь решающий голос при определении повестки дня. Это было сделано потому, что российский представитель, генеральный секретарь НАТО и один ротируемый посол из Североатлантического совета председательствуют на заседании постоянного совета. (Россия председательствует на постоянной основе, в то время как Соединенные Штаты только каждый девятнадцатый раз.) Если Россия полностью воспользуется открытыми для нее возможностями (она так не поступала на момент написания книги), заседания Североатлантического совета и заседания Постоянного объединенного совета в итоге оказались бы совмещенными.

Двусмысленные приоритеты НАТО отражают исчезновение непосредственной угрозы. В результате во всех странах НАТО все стало намного спокойнее, что дало возможность больше внимания уделить внутренней политике и гораздо меньше внешней и курсу на безопасность. Поскольку почти все европейские левоцентристские правительства разочаровали своих главных сторонников проведением реформ рыночной экономики, они опасаются еще большего возбуждения радикальных группировок осуществлением политики национальной безопасности, которая ассоциируется с Соединенными Штатами. Многое из европейского сопротивления национальной программе противоракетной обороны США воспроизводит аргументацию 1980-х годов против размещения наступательных ракет – в некоторых случая теми же самыми руководителями.

Администрация Клинтона согласилась отделить свои приоритеты от приоритетов своих предшественников во многом точно так же, как европейские левые. Хотя она и подтвердила важность НАТО, она сделала это в контексте ценностей, которые мало чем соотносятся с традиционными стратегическими ценностями НАТО. Так или иначе, вопреки ослаблению исторических связей, личные отношения между руководителями атлантических стран оставались исключительно тесными на протяжении пребывания у власти администрации Клинтона. В силу согласованности внутренних политик европейские руководители не видели никакого противоречия между своим личным восхищением Клинтоном и высказываемой ими оппозиции многому в его политике, которую они рассматривали как частично навязываемую им беспокойными правыми.

В результате самые свободные и доставляющие удовольствие контакты атлантических руководителей проходили не на официальных встречах в верхах, а на мировых посиделках «третьего пути» с участием – преимущественно европейцев – социал-демократических глав правительств. Очевидной целью этих встреч был поиск среднего пути между традиционным капитализмом и социализмом. Именно поэтому приглашался премьер-министр Португалии, социалист, а консерватор премьер-министр Испании не приглашался; по этой же причине социалист премьер-министр Франции участвовал, а консерватор президент Франции исключался. Президент Клинтон, постоянно участвуя на этих встречах, тем самым престижем своей власти подкреплял авторитет одной стороны в ее внутренней политике представленной страны.

Перед развалом Советского Союза существовал определенный набор внешнеполитических критериев, к которым могли бы апеллировать все члены альянса. Для того времени, как правило, было характерно, что американский подход к внешней политике имел в некотором роде идеологическую и миссионерскую подоплеку, европейский же подход был более традиционным и реалистичным. Америка считала себя раскрывающей глаза Европе, а европейские лидеры гордились тем, что помогали Соединенным Штатам открыть пределы своих возможностей. Отношения не зависели от того, какая партия находилась у власти по обе стороны Атлантического океана. Возвращение к такому подходу необходимо, если атлантическая политика должна развивать чувство ориентирования.

Приход республиканской администрации неизбежно изменит формат встреч и консультаций с европейскими лидерами. Президент Джордж У. Буш не подходит для встреч «третьего пути», или, если и подойдет, до того исключавшиеся из них европейские руководители также должны будут быть допущены на них, что превратит такие встречи в рутинные встречи глав правительств. А руководители Европы обнаружат, коль они приспособятся к отношениям, основанным на совпадающих национальных интересах, что атлантические отношения имеют более постоянный характер.

Тоска по холодной войне не является признаком мудрой политики, но она и не является набившим оскомину повторением лозунгов об атлантической солидарности перед лицом трещащей по швам скрытой реальности. Нужен новый подход для того, чтобы решать комплекс нерешенных вопросов, оставшихся в наследство от 1990-х. Является атлантический альянс сердцевиной трансатлантических отношений? Если так, то как он определяет свои цели в мире, наступившем после холодной войны? Как объединенная Европа повлияет на концепцию атлантического партнерства? Является ли альянс набором общих целей или подушкой безопасности?