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CAPÍTULO 1

LA INTEGRIDAD TERRITORIAL Y EL DEBER DE LAS FUERZAS MILITARES DE PROTEGER EL MEDIOAMBIENTE

María José Viana Cleves

RESUMEN

Este texto lleva a cabo un análisis crítico de tres aspectos: los elementos del principio de integridad territorial, las vulneraciones y amenazas de este este principio en el contexto del posacuerdo y los deberes de las Fuerzas Militares atinentes a la defensa de la integridad territorial y la protección del medioambiente.

INTRODUCCIÓN

CONTEXTO

La protección del territorio y de los recursos naturales es una prioridad del Estado en tiempos del posacuerdo. El dominio sobre territorio y los recursos naturales han sido una causa del conflicto colombiano. Es fuente de tensiones sociales y económicas, sobre todo, en los aspectos relativos al acceso a la tierra, su destinación a actividades ilícitas, la distribución inequitativa de los recursos naturales no renovables y la minería ilegal. Las actividades ilícitas perpetradas en este ámbito han sido una fuente constante de financiación de los grupos armados al margen de la ley. También, para presionar a las autoridades y al sector privado, entre otras actividades, los grupos armados ilegales han perpetrado ataques a los oleoductos, los cuales han ocasionado derramamiento de crudo, han deforestado para plantar coca y han llevado a cabo extracción ilegal de minerales, que ha tenido como efecto la contaminación de los recursos hídricos¹.

Asimismo, un sinnúmero de actos terroristas, perpetrados en el marco del conflicto armado, han causado daños al medioambiente. Entre los daños más representativos al medioambiente se encuentra la deforestación y el derramamiento de petróleo en recursos hídricos². Un ejemplo es el ataque del 8 de junio de 2015, en el que miembros de la guerrilla de las FARC obligaron a los conductores de diecinueve camiones cisterna a abrir las válvulas de los tanques en un sector de la selva amazónica, en el departamento de Putumayo, con el fin de derramar más de 5000 barriles de petróleo. El daño causado a la fauna y la flora de la región fue de gran magnitud³. Otro ejemplo que puede resaltarse es el del atentado con explosivos contra el oleoducto Trasandino, cerca del puerto de Tumaco, en el que se derramaron más de 10 000 barriles de petróleo y se contaminaron dos ríos cerca del Litoral Pacífico. Los daños provocados en ríos, cultivos, selvas y zonas forestales protegidas son incalculables, según estudios de la Asociación Colombiana de Petróleo (ACP)⁴. Daños ambientales como el de Pozo Azul, balneario natural ubicado en la zona del Catatumbo, han sido devastadores y han comprometido montos ingentes de recursos públicos que han debido destinarse a la reparación y recuperación de las zonas afectadas⁵. Tan solo en 2013 se registraron 233 atentados que generaron el derramamiento de 247 000 barriles de petróleo⁶.

La suscripción del Acuerdo de Paz trajo consigo una disminución de los hostigamientos a la población, pero no el fin de los atentados al territorio y al medioambiente. Por ejemplo, en 2018 se registraron 89 ataques contra el oleoducto Caño Limón-Coveñas en Arauca, Boyacá, Santander y Norte de Santander⁷, 16 ataques a la línea del oleoducto Trasandino y 2 a la infraestructura en Casanare⁸. En 2019 se han perpetrado nuevos atentados a oleoductos que han dado lugar a una emergencia ambiental⁹.

Tampoco ha cesado la minería ilegal. Esta actividad, concentrada en Chocó, Antioquia, Bolívar, Cauca y Córdoba, constituye uno de los principales motores de deforestación nacional y captación de recursos ilegales por parte de grupos al margen de la ley¹⁰. Por ejemplo, la minería ilegal de oro en el río Sambingo, Cauca, financió al Frente Manuel Vásquez Castaño del ELN con 2000 millones de pesos mensuales, hasta el 20 de julio de 2019. En esta fecha, la Fuerza Pública destruyó cinco retroexcavadoras y decomisó cuatro motobombas con las que se llevaba a cabo esta actividad ilícita¹¹.

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN

En esas circunstancias, la Fuerza Pública se ve en medio de una encrucijada. Por una parte, debe garantizar la implementación del Acuerdo de Paz en el territorio. Esto implica retracción. Por otra, debe combatir los demás grupos guerrilleros, los grupos armados organizados residuales, las disidencias de las FARC y los grupos delincuenciales dedicados al narcotráfico. Todo esto implica despliegue. En suma, la Fuerza Pública se debate entre la retracción y el despliegue en el cumplimiento de tres funciones de protección del medioambiente y de los recursos ambientales —y la prevención de nuevos ataques—, contribución al restablecimiento de los ecosistemas por los daños causados y la recuperación del dominio sobre el territorio. Una zona de especial relevancia en este aspecto es la frontera con Venezuela¹². El principal objetivo de este texto es dilucidar: ¿cómo debe resolverse la tensión entre retracción y despliegue en este ámbito?

TESIS

Es este capítulo se defiende la siguiente tesis. Con prescindencia de cualquier tipo de repliegue que surja de las obligaciones asumidas por el Estado en el Acuerdo de Paz, el Estado tiene tres tipos de deberes constitucionales: de respeto, de protección y de garantía, y que se relacionan con el mantenimiento de las dimensiones externa e interna de la integridad territorial, ante vulneraciones y amenazas latentes. Desplegar todas las acciones idóneas para su cumplimiento es una función prioritaria e indeclinable de la Fuerza Pública. Los deberes (i) de respeto demandan la abstención del Estado para permitir a los ciudadanos el ejercicio libre de los derechos¹³; (ii) los de protección exigen del Estado la adopción de medidas para impedir la vulneración de los derechos individuales o los bienes colectivos y (iii) los de garantía imponen al Estado el desarrollo de las acciones necesarias para organizar el aparato gubernamental y el ejercicio del poder público, a fin de asegurar la efectiva satisfacción de los derechos individuales y la protección y disfrute de los bienes colectivos¹⁴. Esta última obligación, la de garantía, despliega cinco subobligaciones:

(i) prevenir su vulneración (no repetición); (ii) crear mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos en casos de amenaza o vulneración (tutela efectiva); (iii) reparar las violaciones y esclarecer los hechos (reparación y verdad); e (iv) investigar, juzgar y sancionar las graves violaciones a los DD. HH., y al DIH (justicia), entre otras.¹⁵

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que corresponde a los Estados parte organizar el apartado gubernamental y sus estructuras encargadas de ejercitar el poder público, con el fin de asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Por esta razón, es deber de los Estados prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además, el restablecimiento, siempre que sea posible, o reparación, según sea el caso, del derecho conculcado¹⁶.

De igual forma, la Corte Constitucional ha hecho énfasis en que, en asuntos relacionados con el medioambiente, como el de la erradicación de cultivos ilícitos, la acción del Estado debe ser prioritariamente preventiva¹⁷. Las obligaciones del Estado en materia de medioambiente deben obedecer a un enfoque preventivo compuesto por tres aspectos: la prevención temprana, es decir, aquella que se realiza antes de la ocurrencia de la vulneración, cuando hay señales de un peligro latente; la prevención urgente, que se ejerce como reacción frente a una vulneración presente; y la garantía de no repetición, función también preventiva que parte de la aceptación de un daño ya ocurrido y el despliegue de actividades para evitar que vuelva a presentarse en el futuro¹⁸.

La Ley 1448 de 2011, conocida como Ley de Víctimas, aborda el tema de la prevención temprana¹⁹ y establece como deber del Estado identificar las causas que generan las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario (DIH) y a adoptar las medidas necesarias para evitar que estas ocurran. En este sentido, es deber del Estado identificar los riesgos latentes de violación de derechos humanos –incluidas las vulneraciones al derecho al ambiente sano y los derechos conexos, como el de la salud–, los factores de vulnerabilidad, y crear mecanismos idóneos, planes de prevención y contingencia, para eliminar o menguar los factores de riesgo, tanto para las personas como para los grupos o comunidades.

El Estado debe llevar a cabo la prevención mediante planes integrales nacionales, departamentales o locales (municipales). Los planes deben incluir estrategias, actividades de prevención y formas de implementación. Estos planes deben hacer una distribución clara de funciones desde el punto de vista institucional. Para tal fin, es necesario que se identifiquen las causas de vulneración de los derechos, relativos, por ejemplo, a la afectación de la integridad territorial y del medioambiente, y se establezcan las estrategias preventivas necesarias y las autoridades competentes para ponerlas en marcha.

Estos planes que se creen deben ejecutarse de acuerdo con el enfoque diferencial que debe caracterizar la reparación de las víctimas y la prevención de nuevas vulneraciones. Esto implica la adecuación de las medidas adoptadas a las características de los diversos grupos poblacionales en riesgo.

METODOLOGÍA

De forma consistente con el problema de investigación y la tesis planteada, la metodología que se utiliza en este trabajo es de análisis doctrinal. A partir de la lectura y el estudio de los desarrollos teóricos existentes se pretende explicar cuáles son las obligaciones que tiene la Fuerza Pública en cuanto a la defensa de la integridad territorial, en sus dimensiones externa e interna, ante las vulneraciones y amenazas latentes.

EXPLICACIÓN DEL PLAN

Para lograr ese objetivo, este trabajo partirá de la definición de integridad territorial, en sus dimensiones externa e interna. Identificará cuáles son las vulneraciones y amenazas más prominentes y definirá los deberes específicos del Estado y la Fuerza Pública en cuanto a su defensa de la integridad territorial y la protección del medioambiente.

LA INTEGRIDAD TERRITORIAL

La integridad territorial es uno de los elementos principales del Estado de derecho. Se refiere a la unidad y plenitud del Estado, a la estabilidad de sus fronteras y a la independencia política. Está contemplada por el derecho internacional y protege la independencia estatal dentro del marco territorial. Aunque el concepto de integridad territorial no es un concepto moderno²⁰, adquirió mayor realce cuando la Carta de las Naciones Unidas²¹ lo reconoció como un principio aplicable a todos los Estados miembro.

La preservación de la integridad territorial es uno de los fines esenciales del Estado, estipulados en el artículo 2.º de la Constitución. El Estado tiene un deber de garantía en relación con esta finalidad²². La integridad territorial se garantiza mediante la protección de la soberanía y la unidad nacional. De ella depende la protección y el fortalecimiento del Estado de derecho²³. Ello es así porque el territorio “es un presupuesto de existencia del Estado”²⁴. No se limita al espacio marítimo, terrestre y subsuelo²⁵, sino que además se constituye “(i) en el sustrato material en el que los habitantes concretan sus intereses vitales, (ii) en el espacio que determina el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades públicas, (iii) en el ámbito resguardado de cualquier injerencia externa no autorizada y (iv) en el marco que delimita el ejercicio de la soberanía”²⁶. El territorio no solo determina el fundamento de la organización política, sino también la forma en que se ordena, distribuye y articula el poder.

La Constitución Política establece las reglas que regulan la conformación y configuración del territorio²⁷. Asimismo, asigna al presidente de la República la función de proveer la seguridad exterior y de asegurar la inviolabilidad del territorio²⁸. También atribuye a la Fuerza Pública la competencia de defender la integridad territorial²⁹. Estas normas prevalecen frente a otras normas nacionales o internacionales que le sean contrapuestas. Cualquier decisión que comprometa la integridad del territorio es contraria a la Constitución³⁰.

El principio de integridad territorial tiene su fundamento en el principio de la igualdad soberana de los Estados, que garantiza la preservación del territorio ante cualquier injerencia externa³¹. Este principio está vinculado con la independencia política de los Estados, la inviolabilidad de las fronteras estatales, así como con el principio de autodeterminación³². En este sentido, ningún Estado puede valerse del principio de integridad territorial para desvincularse de su obligación jurídica de respetar el derecho de autodeterminación de un pueblo que se encuentra bajo su jurisdicción³³.

El principio de integridad territorial tiene dos dimensiones. La dimensión externa y la dimensión interna, que se explicarán a continuación.

LA DIMENSIÓN EXTERNA DE LA INTEGRIDAD TERRITORIAL

La dimensión externa de la integridad territorial, desarrollada por el derecho internacional, se concreta en la prohibición de otros Estados de intervenir en el territorio de un país. En virtud de esta dimensión, el Estado tiene soberanía sobre su territorio y sus recursos naturales. Esta soberanía tiene su fuente jurídica en acuerdos internacionales³⁴. Se compone de una competencia y un deber. La competencia consiste en el poder de aprovechar los recursos naturales propios y adoptar sus propias políticas ambientales y de desarrollo. El deber tiene que ver con velar que las actividades que se lleven a cabo dentro de la jurisdicción de cada Estado no causen daños al medioambiente propio ni afecten a otros Estados o jurisdicciones internacionales³⁵.

El Plan Estratégico del Sector Defensa y Seguridad para el periodo 2016-2018^[36] crea áreas misionales orientadas a garantizar la integridad territorial en su dimensión externa. Una de ellas es la de cooperación internacional. Esta área se refiere a las acciones de la Fuerza Pública que persiguen fortalecer alianzas estratégicas con otros Estados, a fin de enfrentar de manera integral amenazas comunes. Esta cooperación se concreta en el intercambio de bienes, conocimientos, tecnologías y mejores prácticas en materia de seguridad y defensa de forma sostenida y sustentable. Otra área misional es la de seguridad pública, que comprende las actuaciones de la Fuerza Pública en todo el territorio nacional para neutralizar y desarticular los actores ilegales y sus manifestaciones trasnacionales conexas organizadas.

Los conflictos armados y las graves violaciones a los derechos humanos, además de generar un conflicto al interior de un Estado, ponen en peligro la paz y la seguridad internacional. Por esta razón, el ámbito del principio de integridad territorial no se restringe a los asuntos internos del Estado³⁷. En esta dimensión, las fronteras y la soberanía se hacen difusas, sobre todo debido al aumento del flujo de las redes de criminalidad en el contexto internacional y a la delincuencia organizada trasnacional. Este fenómeno se convierte en un desafío nacional de seguridad porque afecta la estabilidad institucional y gubernamental alrededor del mundo. Surge entonces la necesidad de crear convergencia estratégica con actores internacionales como la Organización de Naciones Unidas (ONU)³⁸, la Organización de Estados Americanos (OEA) y la OTAN. La ONU creó la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), con el fin de facilitar la cooperación entre los distintos actores del conflicto relacionados con el Crimen Organizado Trasnacional, la prevención del terrorismo, la justicia, el apoyo a las políticas estatales y la investigación, entre otros³⁹. La OEA, por su parte, ha adoptado una estrategia de cooperación entre los países miembros y articulación de sus instituciones nacionales para combatir conjuntamente la delincuencia trasnacional.

Además de esta colaboración multinacional, existen acuerdos de cooperación binacional entre países que comparten fronteras. Colombia ha suscrito Planes Binacionales de Seguridad Fronteriza con Panamá, Ecuador, Perú y Brasil. En virtud de estos planes, se han creado Comisiones Binacionales Fronterizas, con competencias para articular planes y programas binacionales operativos que permitan aunar esfuerzos y capacidades de la Fuerza Pública para dar solución a los problemas de seguridad fronteriza que afectan conjuntamente a las partes. Los planes operativos son diseñados por los viceministros de defensa, relaciones exteriores y justicia de Colombia, así como el Plan Operativo Anual Binacional (POAB), que constituye la hoja de ruta para adelantar acciones binacionales en materia de seguridad y defensa fronteriza. En los encuentros más recientes de los ministros competentes, el tema de mayor relevancia ha sido el de la migración irregular, la minería ilegal en zona de frontera y asuntos de seguridad e inteligencia⁴⁰.

Asimismo, los Estados tienen la obligación de cooperar en la investigación, identificación y prevención de daños ambientales⁴¹, de acuerdo con los principios internacionales de protección del medioambiente y, en especial, los de buena vecindad y cooperación internacional. Los Estados deben intercambiar la información relevante para el respeto de las obligaciones internacionales en el ámbito interno⁴². Además, en virtud del subprincipio de notificación y consulta previa, los Estados deben avisar con anticipación y ofrecer información a otros Estados que puedan verse afectados por conductas dañinas perpetradas en su territorio y que afecten el ambiente⁴³, tales como desastres naturales, emergencias ambientales en territorios fronterizos, derrames de petróleo, etc.⁴⁴. La aplicación de estos principios persigue la prevención de daños futuros y evita que surja responsabilidad a cargo del Estado de pagar indemnizaciones por los daños causados.

En la actualidad existen por lo menos dos tipos de grupos delincuenciales. Por un lado, se encuentran los grupos delictivos organizados (GDO) y, por otro, los grupos armados organizados (GAO). Estos últimos se caracterizan porque atentan contra la institucionalidad, generan niveles de violencia superiores al de los disturbios, cuentan con estructuras organizadas, tienen dominio sobre los territorios, corrompen las instituciones y controlan economías ilegales, principalmente la del narcotráfico, el contrabando, el tráfico de migrantes y la minería ilegal⁴⁵. Debido a la debilidad e inestabilidad de las fronteras y a la magnitud del problema del crimen trasnacional, para el mantenimiento de la integridad territorial la Fuerza Pública necesita la cooperación internacional y el apoyo de otras entidades públicas, señaladamente, el Centro de Coordinación Contra las Finanzas de Organizaciones de Delito Transnacional y Terrorismo, la Fiscalía General de la Nación y las autoridades judiciales⁴⁶.

LA DIMENSIÓN INTERNA DE LA INTEGRIDAD TERRITORIAL

La dimensión interna de la integridad territorial está vinculada con la competencia atribuida a la Fuerza Pública de ejercer dominio y control efectivo sobre el territorio del Estado con el fin de garantizar el cumplimiento de los fines estatales, la observancia de la constitución y la ley y el respeto por los derechos fundamentales de los ciudadanos dentro del territorio nacional. La Constitución y la ley establecen el deber del Estado de garantizar la integridad territorial mediante la protección de la soberanía y la unidad nacional⁴⁷, así como “la Defensa de la Soberanía, la Independencia, la integridad del Territorio Nacional y el Orden Constitucional”⁴⁸ como finalidad primordial de las Fuerzas Militares.

En la sociedad del posacuerdo, el principio de integridad territorial conoce nuevos desafíos, como la mutación de los grupos armados ilegales, la subsistencia de economías ilícitas, la debilitación de la legitimidad democrática de las instituciones y graves amenazas a la seguridad de la nación y los derechos de los colombianos. En el 2017, por ejemplo, se registraron 171 000 hectáreas de cultivos ilícitos que ascendieron a 200 000 en el 2018^[49]. En el 2018 se consolidaron 28 estructuras criminales y se registraron 299 municipios afectados por la minería ilegal⁵⁰. La economía nacional se ve seriamente afectada por los ataques a la infraestructura y la extorsión, fenómenos que afectan la inversión nacional y extranjera y el emprendimiento de proyectos empresariales. Han surgido también otras modalidades de criminalidad, tales como el espionaje, el sabotaje, el terrorismo y el cibercrimen, que en el último año incrementó un 34 %^[51].

El Gobierno entonces decidió centrar su atención en la desarticulación de las diferentes organizaciones criminales que persisten en el país⁵², en la reducción de hectáreas de cultivos ilícitos, la sustitución de economías ilícitas por lícitas, la prevención de delitos de alto impacto ambiental, la protección de los derechos de los líderes sociales, y la garantía de la eficiencia, competitividad y sostenibilidad empresarial⁵³. Todas estas actividades están conectadas. Es notoria la participación de los GAO en la extracción ilícita de minerales y en su comercialización. Es evidente también el vínculo causal entre el negocio del narcotráfico y el daño a los recursos hídricos, los parques naturales, los páramos y, en general, a los recursos naturales.

Con el propósito de dar cumplimiento a este plan del Gobierno, el Ejército Nacional empezó en el 2007 a desarrollar un proceso de transformación militar. Ese proceso persigue la consolidación de un Ejército multimisión, que tenga la capacidad de formular planes de acción institucional y desarrollar los mecanismos necesarios para hacer frente a los desafíos propios de este periodo transicional. De esta forma, se busca incrementar la presencia de la autoridad en las zonas de conflicto, la ocupación institucional de los espacios geográficos antes habitados por los grupos ilegales, el fortalecimiento institucional y el mejor desarrollo de operaciones orientadas directamente a obstaculizar la cadena criminal. No obstante, este proceso de transformación debe ser estratégico, es decir, debe pasar de ser un proceso de desplazamiento de unidades militares y de policía, a un proceso de acción conjunta con entidades públicas y privadas y organizaciones de la sociedad civil.

Con este fin, se creó el Comité de Revisión Estratégica e Innovación (CRE-i). Este Comité por primera vez hizo un diagnóstico sistemático de las amenazas internas. Posteriormente, en el 2012, el Comité Estratégico de Transformación e Innovación (CETI) analizó los subsistemas administrativos del Ejército y, un año después, con ayuda del Comité Estratégico de Diseño del Ejército del Futuro (CEDEF), diseñó las funciones y competencias que debe tener el Ejército para enfrentar las amenazas futuras. Finalmente, en el 2016 se creó el Comando de Transformación Ejército del Futuro (COTEF) para que liderara todo el proceso de ajuste y modernización institucional⁵⁴. Mediante el Plan de Transformación, Petef 1.0, el Ejército Nacional fijó unas directrices para contribuir a la implementación exitosa del Acuerdo de Paz y a la estabilización y consolidación del territorio nacional. El enfoque de este plan es preventivo, pues persigue anticipar y reducir el Sistema de Amenaza Persistente (SAP) y el impacto de las economías criminales dentro del territorio nacional. El Ejército emprendió un proceso de gran transformación, con una mayor organización y capacitación de su personal⁵⁵. Esta transformación persigue una mayor eficacia, eficiencia y sostenibilidad, mediante una clara percepción de la realidad política, económica y social del país. Para tal fin, se busca la implementación de mejores prácticas de seguridad y defensa, la optimización de los procedimientos de soporte, fomenta el trabajo común con otras fuerzas militares para la coordinación interinstitucional para el control y la vigilancia contra el crimen que tiene implicaciones ambientales, y el mejoramiento de los análisis de las situaciones de riesgo en el contexto operacional.

El Ministerio de Defensa Nacional, la Consejería de Seguridad Nacional y las Fuerzas Armadas crearon la Política de Defensa y Seguridad para la Legalidad, el Emprendimiento y la Equidad⁵⁶. Esta política identifica las principales amenazas en materia de seguridad, tanto internas (relativas a economías ilícitas, circuitos de economía criminal, grupos delincuenciales, cultivos ilícitos, minería ilegal) como externas (que versan sobre la afectación de la integridad territorial, inestabilidad en países vecinos e injerencias de potencias extrahemisféricas) y determina acciones posibles para combatirlas. Para tal fin, se intenta la actuación unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado.

Para el cumplimiento de estos fines, el Plan Estratégico del Sector Defensa y Seguridad para el 2019-2022^[57] crea ocho áreas misionales. Algunas de estas áreas están especialmente orientadas a garantizar la integridad territorial en su dimensión interna⁵⁸. Una de estas áreas es la seguridad pública, que exige la actuación de la Fuerza Pública en todo el territorio nacional para neutralizar y desarticular los actores ilegales y sus manifestaciones conexas organizadas que atentan contra los intereses nacionales. Una segunda área es la de defensa nacional, referida a acciones encaminadas a proteger la soberanía y la integridad territorial en espacios terrestres, marítimos, fluviales, aéreos, espaciales y ciberespaciales, frente a cualquier tipo de agresión (interna o externa), convencional o no convencional. En cuanto al ámbito de la integridad territorial en materia ambiental existen áreas como la de gestión de riesgo de desastres, consistente en acciones de prevención, atención y mitigación del riesgo de desastres a nivel nacional (SNGRD), y la de protección de los recursos naturales y del medioambiente, en la que se llevan a cabo acciones para prestar apoyo a las autoridades ambientales, a los entes territoriales y a la comunidad, en la defensa y protección del medioambiente y los recursos naturales renovables y no renovables, en las funciones y acciones de control y vigilancia previstas por la ley.

La función de protección del medioambiente es entonces compartida. Por una parte, el Consejo Nacional de Lucha contra la Deforestación y otros Crímenes Ambiéntales Asociados (Conaldef) es la entidad encargada de la defensa del agua, la biodiversidad y el medioambiente. Por otra, corresponde a la Fuerza Pública y al Ministerio de Defensa llevar a cabo las acciones operativas y operacionales para la protección de la integridad territorial ambiental y la Política de Defensa y Seguridad para la Legalidad, el Emprendimiento y la Equidad, que parte del reconocimiento de que el agua, la biodiversidad y el medioambiente son de interés nacional principal y prevalente⁵⁹.

Esta dimensión interna de la integridad territorial comprende el fin de la seguridad ambiental, es decir, la protección ecológica, la conservación del agua, la biodiversidad y el medioambiente. Para conseguir la seguridad ambiental, la ley⁶⁰ creó las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), que permiten pasar del control militar al control institucional e implementar políticas de lucha contra las drogas, un plan de erradicación del cultivo y de la producción de drogas, y programas de prevención y protección de las personas y las comunidades. Las ZEII son espacios del territorio afectados por la criminalidad, que afectan la seguridad nacional, y se caracterizan por la ausencia de déficit de legalidad, la escasa presencia estatal, la riqueza ambiental y de biodiversidad, y el alto riesgo de afectación medioambiental.

De acuerdo con la política de defensa y seguridad PDS del Ministerio de Defensa, corresponde a las Fuerzas Militares prestar servicios esenciales básicos de emergencia mientras se crean las condiciones mínimas de seguridad para que otra entidad o autoridad pueda cumplir esta función. La actuación de las Fuerzas Militares, no obstante, debe ajustarse y ejecutarse de manera armónica con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) que fueron contemplados en el Acuerdo de Paz. Son 16 PDET creados para ser aplicados en los municipios más afectados por la violencia, los cultivos ilícitos y la ausencia estatal. Son 170 municipios agrupados en 16 regiones los destinatarios de los PDET.

Corresponde al presidente de la República priorizar los territorios, establecer las ZEII, definir los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y el Plan Marco de Implementación (PMI)⁶¹. Con fundamento en estos planes, el presidente de la República debe determinar la localización y las modalidades de la acción de la Fuerza Pública, siempre con la observancia de los derechos y libertades de la comunidad y evitando que se generen inconvenientes o conflictos sociales⁶². Las Zonas de Legalidad, Emprendimiento y Equidad, amenazadas por la delincuencia común, bandas, pandillas, menudeo de droga, extorsión y problemas de convivencia ciudadana, están a cargo de la Policía Nacional.

Tanto la Policía Nacional como las Fuerzas Militares deben ajustar su actuación a las normas de derecho interno, de derechos humanos y del derecho internacional humanitario. Junto con el Ministerio de Defensa, estos deben dar cumplimiento a la misión constitucional, generar un liderazgo del Sector de Defensa y Seguridad, pero con la sinergia necesaria para alcanzar los objetivos propuestos. Dentro de este marco, la Fuerza Pública está llamada a perseguir la estabilización estática y dinámica del territorio, mediante una actuación unificada, interagencial, sostenida y sostenible, buscar la recuperación de las ZEII y la sustitución de las economías ilícitas por lícitas, destruir las organizaciones criminales, garantizar el acceso a la justicia y a las instituciones estatales, construir zonas de legalidad, emprendimiento y equidad y garantizar la presencia de la Fuerza Pública en el territorio nacional⁶³.

La presencia de la Fuerza Pública en el territorio es necesaria también para la protección de la población con condiciones especiales de protección, como ocurre con las comunidades indígenas. A este respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha condenado a algunos Estados por no estar presente ni garantizar el uso y goce efectivo del derecho a la propiedad indígena o tribal, así como su integridad territorial, debido a la relación que las comunidades indígenas tienen con la tierra como base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad y sistema económico⁶⁴.

En síntesis, en materia de control institucional del territorio, integridad territorial en su dimensión interna, el Estado está llamado a recuperar el territorio y el medioambiente mediante la implementación de mecanismos para la erradicación y sustitución de cultivos ilícitos, medidas de combate y acción de la Fuerza Pública, políticas de prevención temprana, prevención urgente y garantías de no repetición y un plan de contingencia que permita enfrentar las amenazas, riesgos y factores de vulnerabilidad.

LOS DEBERES ESPECÍFICOS DEL ESTADO EN MATERIA DE PROTECCIÓN DEL MEDIOAMBIENTE

En la sección anterior quedaron explícitos los deberes del Estado y de las Fuerzas Militares para la defensa de la integridad territorial, en sus dimensiones externa e interna. En esta sección se explora por qué el Estado tiene también deberes atinentes a la protección del medioambiente y qué acciones concretas de protección deben desplegar las Fuerzas Militares.

Colombia ocupa el segundo lugar en biodiversidad en el mundo⁶⁵. Tiene más de 50 000 especies registradas y cerca de 31 millones de hectáreas protegidas. El agua, la biodiversidad y el medioambiente son activos estratégicos de la nación, intereses nacionales prevalentes, por lo que su defensa y protección es asunto de seguridad nacional⁶⁶.

La realidad de la degradación ecosistémica en el posacuerdo es innegable. Con la salida de las FARC de las áreas que ocupaban, se ha hecho evidente la deforestación y degradación de los ecosistemas naturales. Debido a la ausencia de alternativas económicas para los habitantes de estas áreas se han multiplicado los cultivos ilícitos en varias zonas de Colombia. Los ataques al medioambiente constituyen una violación del artículo 35 del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra sobre la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados Internacionales (Protocolo I)⁶⁷, que regula los conflictos armados internacionales y la protección del medioambiente natural contra los daños extensos duraderos y graves. Debido a que la responsabilidad estatal derivada de los daños ambientales surge por la conducta activa u omisiva del Estado que constituye una violación al derecho internacional, es importante que el Estado asuma una función diligente. El daño se imputa de manera objetiva y, por lo tanto, dicha responsabilidad procede incluso cuando es el resultado de la aplicación de medidas legítimas⁶⁸.

Colombia enfrenta una nueva etapa, la de recomposición del poder territorial en un contexto de amenazas a los ecosistemas estratégicos. Existe una urgencia de conciliar instrumentalmente la política ambiental y los desarrollos productivos, con miras a facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo Final, creando a su vez alternativas económicas que eviten la pérdida de la biodiversidad y establezcan lazos entre las comunidades y el Estado.

Para abordar la problemática ambiental en el posacuerdo, el Estado ha creado incentivos para fomentar la protección del medioambiente. Sin embargo, hasta la fecha, la efectividad de estos no ha sido la esperada⁶⁹. La Corte Constitucional ha resaltado la importancia de la protección ambiental en el marco de los procesos de justicia transicional y ha señalado que “el ambiente es un eje transversal del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz establece y duradera”.

La seguridad ambiental exige el fortalecimiento de la inteligencia y contrainteligencia militar para identificar oportunidades, riesgos y amenazas que afectan el país, la modernización de los procesos de planeación del sector defensa y el fortalecimiento del Consejo de Seguridad Nacional y sus estrategias de protección.

Ahora bien, según el artículo 79 de la Constitución Política de Colombia:

Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Por una parte, según el artículo 80,

el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas.

El Estado debe garantizar el desarrollo sostenible entendido, según la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, como “aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. En este sentido, es deber del Estado garantizar el equilibrio entre el crecimiento económico, el bienestar social y la preservación de los recursos naturales⁷⁰.

Por su parte, la Ley 1774 de 2016 estableció que el Estado, la sociedad y sus miembros tienen la obligación de asistir y proteger a los animales con acciones diligentes ante situaciones que pongan en peligro su vida, su salud o su integridad física, y de tomar parte activa en la prevención y eliminación del maltrato, crueldad y violencia contra los animales. Igualmente, tiene el deber abstenerse de cualquier acto injustificado de violencia o maltrato contra los animales y denunciar aquellos que contra ellos atenten⁷¹.

El derecho a gozar de un ambiente sano y el deber que tiene el Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente han sido ampliamente desarrollados por la Corte Constitucional en las Sentencias C-595 de 2010, C-666 de 2010, C-632 de 2011, C-123 de 2014, C-467 de 2016, C-041 de 2017, entre otras. En dichas sentencias se resalta la importancia de la protección del medioambiente, así como de la protección especial a los animales. La Corte Constitucional⁷² ha reconocido que el Estado debe proteger el medioambiente mediante un sistema jurídico que garantice la integridad de los seres humanos. De igual manera, advierte que el ambiente sano es simultáneamente un derecho y un límite a otros derechos que entren con este en colisión y que es deber del Estado no solo prevenir los daños al medioambiente, sino también controlar su deterioro.

El deber de protección del medioambiente que recae sobre el Estado consolida en los administrados una confianza legítima en la seriedad y estabilidad de las actuaciones desplegadas por los entes del Estado, confianza que debe ser protegida y respetada⁷³. Existen tres instrumentos internacionales que rigen en materia de seguridad ambiental y que son vinculantes para el Estado colombiano: la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres (CITES) de 1975 (Ley 17 de 1981), el Convenio sobre Diversidad Biológica de 1993 (Ley 165 de 1994) y el Convenio de Ramsar de 1971 (Ley 357 de 1997). Estos instrumentos son el resultado de esfuerzos internacionales para la garantía de la conservación y aprovechamiento sostenible de las especies de fauna y flora del planeta.

Es claro que existe una estrecha relación o interdependencia⁷⁴ entre el medioambiente y otros derechos fundamentales, lo que genera un conjunto de obligaciones de los Estados en aras de llevar a cabo la garantía y respeto del medioambiente y los derechos conexos. Una calidad medioambiental mínima es una precondición necesaria para el ejercicio de derechos⁷⁵ como el derecho a la vida⁷⁶, a la integridad personal⁷⁷, a la vida privada y familiar⁷⁸, a la salud, al agua⁷⁹, a la alimentación⁸⁰, a la propiedad privada⁸¹, a no ser desplazado forzadamente⁸², los derechos económicos y sociales, el derecho a la seguridad del individuo⁸³ y a la paz. De esta manera, constituyen amenazas y riesgos al medioambiente y a los derechos humanos, correlativamente, el tráfico ilícito y la gestión y eliminación inadecuadas de productos y desechos tóxicos y peligrosos⁸⁴, el cambio climático, la degradación ambiental⁸⁵, la contaminación de recursos hídricos por instalación ilegal de válvulas para el robo de combustible y la minería ilegal que produce vertimiento de sustancias tóxicas en recursos hídricos⁸⁶, entre otros⁸⁷.

El derecho humano a un medioambiente sano tiene una dimensión: individual y colectiva. En su dimensión individual, la vulneración de este derecho afecta a un sujeto particular, en su ámbito personal. En la dimensión colectiva, su vulneración tiene un espectro de afectación más amplio, social, colectivo. En virtud de esto, los Estados tienen la obligación de adoptar medidas para promover la protección, preservación y mejoramiento del medioambiente⁸⁸, y garantizar el “desarrollo integral” de sus pueblos, mediante el fomento del desarrollo sostenible⁸⁹.

Para garantizar la protección de las dos dimensiones de este derecho⁹⁰, el Estado debe luchar contra la contaminación ilegal de la atmósfera, el agua y la tierra, evitar el vertimiento de desechos industriales en los recursos hídricos, la utilización o ensayo de armas nucleares, biológicas o químicas, evitar que se liberen sustancias nocivas para la salud del ser humano⁹¹, entre otras.

En esta labor de protección, el Estado debe identificar la población más vulnerable a los daños ambientales, generalmente los pueblos indígenas, los campesinos, los menores de edad, las personas que viven en condiciones de extrema pobreza, las minorías, las personas con discapacidad, las mujeres, las comunidades que dependen de los recursos naturales para su supervivencia y las que viven en zonas geográficas de alto riesgo ambiental o de seguridad ambiental. Esto permitirá al Estado establecer un programa claro de acción y gestión del riesgo según el área de que se trate, de la actividad dañina y el impacto ambiental que se produzca para cada sector.

En virtud de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los Estados se comprometen a respetar los derechos y libertades que en ella han sido reconocidos y a garantizar el libre ejercicio de los derechos de toda persona sujeta a esta jurisdicción. El conocimiento de esta jurisdicción no dependerá de la región geográfica en que se desarrolla la conducta, sino de que un Estado esté ejerciendo autoridad sobre la persona involucrada con la vulneración, es decir, que la persona se encuentra sometida a la autoridad de un Estado, de acuerdo con las circunstancias fácticas y jurídicas particulares de cada caso concreto⁹². Debido a que la jurisdicción de un Estado no se limita a su espacio territorial, los Estados deben abstenerse de llevar a cabo acciones y omisiones que vulneren sus obligaciones con los demás Estados, es decir, aquellas que causan daños transfronterizos⁹³. Por ejemplo, los Estados tienen la obligación de no permitir que su territorio sea utilizado para llevar a cabo actos contrarios a los derechos de otros Estados⁹⁴, y la responsabilidad de velar porque las actividades, lícitas o ilícitas, que se realicen en su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medioambiente de otros Estados⁹⁵. El Estado debe tener el control efectivo sobre su territorio y su jurisdicción por lo que sobre este recae el deber y responsabilidad de reparar los daños que en este marco se causen, siempre que se pruebe una relación de causalidad entre el daño y la acción u omisión dañina.

No obstante, es necesario señalar que el Estado

no puede ser responsable por cualquier violación de derechos humanos cometida entre particulares dentro de su jurisdicción. El carácter erga omnes de las obligaciones convencionales de garantía a cargo de los Estados no implica una responsabilidad ilimitada de los mismos frente a cualquier acto o hecho de particulares; pues, aunque un acto, omisión o hecho de un particular tenga como consecuencia jurídica la violación de determinados derechos humanos de otro particular, aquel no es automáticamente atribuible al Estado, sino que corresponde atenerse a las circunstancias particulares del caso y a la concreción de dichas obligaciones de garantía.⁹⁶

Por ejemplo, en el Caso de la Masacre de Mapiripán vs. Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos llegó a la conclusión de que la responsabilidad imputable al Estado desde el punto de vista internacional se derivaba de “un conjunto de acciones y omisiones de agentes estatales y de particulares realizadas en forma coordinada, paralela o concatenada con el propósito de perpetrar la masacre”. En dicho caso, la Corte encontró que los agentes habían colaborado directa e indirectamente en los actos cometidos por los paramilitares y que su omisión al deber de protección de las víctimas y de investigar los delitos cometidos constituye una violación a los derechos consagrados en la Convención⁹⁷.

Los Estados tienen la obligación de actuar con la diligencia debida, es decir, mediante la adopción de “todas las medidas apropiadas para proteger y preservar los derechos consagrados en la Convención, así como organizar todas las estructuras del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos”⁹⁸. Por esta razón, independientemente de que el órgano o funcionario haya actuado en contravención de disposiciones del derecho interno o desbordado los límites de su propia competencia, el Estado está llamado a responder por las acciones y omisiones de sus agentes⁹⁹.

Las obligaciones del Estado derivadas de las normas internacionales se pueden resumir de la siguiente forma: (i) prevención; (ii) precaución, que consiste en una obligación de medio y no de resultado; (iii) cooperación; (iv) de regulación (obligación del Estado de adoptar las medidas legislativas o de otra índole, necesarias para hacer efectivos los derechos y libertades de la Convención¹⁰⁰, la adecuación del derecho interno a las normas de derecho internacional); (v) de supervisión y fiscalización de las actividades que se llevan a cabo bajo su jurisdicción mediante la aplicación de programas de rendición de cuentas¹⁰¹; (vi) de interpretación sistemática de las normas internacionales, (vii) y de garantizar y respetar los derechos consagrados en la Convención Americana.

La finalidad de las Fuerzas Militares es la Defensa de la Soberanía, la Independencia, la Integridad del Territorio Nacional y el Orden Constitucional¹⁰², para lo cual hará la correspondiente división territorial militar y policial del país. Esta división estará a cargo del Comando General de las fuerzas militares y la Dirección General de la Policía Nacional.

El Ejército cuenta con el Comando de Apoyo de Acción Integral y Desarrollo (CAAID). Esta es una unidad mayor de operaciones, cuyo objetivo es conducir las operaciones de acción en apoyo a las unidades del Ejército Nacional, en coordinación con las instituciones del Estado. La finalidad perseguida por este Comando es generar las condiciones para promover la recuperación social del territorio, en camino a la consolidación. Está compuesto por dos brigadas, cada una de cuatro batallones¹⁰³. Estos batallones se enfocan en las necesidades de la región y establecen estrategias para abordarlas. En algunos territorios la tarea consiste en ganar confianza de nuevo entre la población civil y fortalecer la imagen institucional. En otros territorios, el enfoque es estudiar y combatir al enemigo y en otros el trabajo consiste en articular programas de participación de las comunidades, juntas de acción comunal, entidades gubernamentales y no gubernamentales y la generación de progreso y desarrollo¹⁰⁴.

En síntesis, en materia de control y seguridad medioambiental, preservación y defensa del agua, la biodiversidad y los recursos naturales como activos estratégicos de la Nación, la Fuerza Pública está llamada a erradicar la criminalidad en las zonas de protección ambiental que traen consigo actos lesivos del medioambiente, desarrollar capacidades especializadas para la defensa de los recursos, cooperar con los países con quienes compartimos el Amazonas en el propósito de protección y conservación de la selva y fortalecer el cumplimiento de los convenios internacionales para proteger los intereses y derechos de los colombianos¹⁰⁵.

CONCLUSIÓN

Este texto ha explicitado en qué consisten los principios de integridad territorial y de protección del medioambiente. Asimismo, ha expuesto cuáles son sus fuentes internacionales e internas, cómo estos principios son objeto de vulneraciones y amenazas en el posacuerdo, cuáles son las dimensiones y elementos que los integran y cuáles son los deberes del Estado, en general, y de las Fuerzas Militares, en particular, para cuyo cumplimiento deben desplegarse acciones específicas, dirigidas a enervar los riesgos y las vulneraciones de la integridad territorial y del medioambiente. Del éxito de estas acciones depende no solo la perpetuidad del Estado de derecho en Colombia, sino la preservación del medioambiente, los recursos naturales, la biodiversidad y la garantía de todos los derechos conexos.

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Decreto Ley 870 de 2017, “Por el cual se establece el Pago por Servicios Ambientales y otros incentivos a la conservación”.

Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”.

Ley 1861 de 2017, "Por la cual se reglamenta el servicio de reclutamiento, control de reservas y la movilización”.

Ley 1941 de 2018, “Por la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”.

Ley 1955 de 2019, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”.