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Los derechos de las audiencias. La sobrerreacción de políticos y medios de comunicación MAGDALENA SOFÍA PALÁU CARDONA

En enero de 2017 los tapatíos fueron testigos de una acción o reacción inusitada por parte del presidente municipal de Guadalajara y del gobernador del estado de Jalisco. Enrique Alfaro y otros alcaldes del área metropolitana de Guadalajara, pertenecientes al partido Movimiento Ciudadano, se pronunciaron públicamente, en una rueda de prensa, en contra de los Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias (LGDA) publicados por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en diciembre de 2016.

Por su parte el gobernador, Jorge Aristóteles Sandoval, en su cuenta de twitter publicó una serie de cuatro tuits con el siguiente contenido: “He escuchado atento la inquietud de medios de comunicación locales, así como la postura de alcaldes de ZMG, respecto a lineamientos de IFT ¼” “El respeto pleno a #LibertadDeExpresion debe ser una causa conjunta. Jalisco levanta la mano. Pediré a DipFed @ PRIJalisco_ revisen tema 2/4” “Podemos, junto con DipFed de otras fracciones, hacer un bloque q abra la discusión y salvaguarde la libertad de medios y comunicadores 3/4” “Mi solidaridad con periodistas. Mi respeto a su labor. Hago eco a sus inquietudes. #Jalisco en conjunto se suma a su causa 4/4”

Tanto las reacciones del gobernador como la rueda de prensa de los alcaldes del área metropolitana de Guadalajara recibieron una amplia cobertura de los medios de comunicación. El Informador, Milenio Jalisco, Notisistema y Canal 44, entre otros, dieron cobertura a la información y dedicaron amplios espacios de opinión al tema, señalando que los lineamientos eran un atentado contra la libertad de expresión y los calificaron como “Ley mordaza”.

Al mismo tiempo que sucedió esto en el estado de Jalisco, en la prensa que se edita en la Ciudad de México y en los canales de televisión que se trasmiten a escala nacional aparecieron voces que hacían los mismos señalamientos; notas y opiniones en contra de los lineamientos emitidos por el IFT, en una aparente campaña en contra.

Es muy poco común que autoridades del estado de Jalisco se pronuncien respecto de políticas públicas o legislación en materia de comunicación. Para entender este hecho se presentan, en este texto, los antecedentes de esos lineamientos, las disposiciones que establece, las posturas de los actores involucrados y una hipótesis de las razones que provocaron la sobrerreacción de algunos agentes de poder en los planos local y federal.

ANTECEDENTES

Un primer conjunto de antecedentes que explican la reacción de políticos y medios locales ante la publicación de los Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias se circunscribe a la histórica relación entre medios de comunicación y poder político en nuestro país. Hasta antes de 2007 los aspirantes y candidatos a puestos de elección compraban espacios en prensa, radio y televisión para apuntalar sus campañas políticas. En los años electorales los informes de ingresos por publicidad de las empresas de medios de comunicación reportaban un significativo repunte en sus ganancias. En 2007 se reglamentó este elemento del sistema de comunicación política y se prohibió la compra de espacios en medios electrónicos para hacer promoción política. A esta reforma del marco normativo electoral le siguió una campaña muy amplia de inconformidad promovida por los empresarios de los medios de comunicación.

El segundo conjunto de antecedentes está directamente relacionado con el marco normativo en materia de comunicación que se ha construido en el último lustro en México. En junio de 2013 se publicaron las modificaciones a algunos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos relativos a las telecomunicaciones y la radiodifusión. Estas modificaciones se conocen comúnmente como la Reforma en Telecomunicaciones que se derivó, junto a otras reformas estructurales, del Pacto por México. (1)

La reforma constitucional en materia de telecomunicaciones y radiodifusión estableció, entre otras cosas, la creación del Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano autónomo cuyo objeto es “el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones” (CPEUM, Art. 28). Adicionalmente en el apartado B, numeral VI del artículo 6º constitucional se señala que “La ley establecerá los derechos de los usuarios de telecomunicaciones, de las audiencias, así como los mecanismos para su protección” (CPEUM, Artículo 6º). Es decir que se plantea que habría una ley secundaria en la que se definirían los derechos de las audiencias. Finalmente, en ese mismo artículo pero en el numeral IV se mandata, con toda precisión, que “Se prohíbe la transmisión de publicidad o propaganda presentada como información periodística o noticiosa; se establecerán las condiciones que deben regir los contenidos y la contratación de los servicios para su transmisión al público, incluidas aquellas relativas a la responsabilidad de los concesionarios respecto de la información transmitida por cuenta de terceros, sin afectar la libertad de expresión y de difusión” (CPEUM, Artículo 6º).

Con lo anteriormente expuesto queda claro que la Constitución prevé una ley secundaria que reglamente los derechos de las audiencias y un organismo autónomo que garantice su ejercicio.

Como efecto de la reforma constitucional el 14 de julio de 2014 se promulgó la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). La ley establece, entre otras cosas, los derechos de las audiencias en general, los de las audiencias infantiles y los de las audiencias con discapacidad. Asimismo, ofrece el marco normativo para que los concesionarios de radiodifusión (radio y televisión) elaboren códigos de ética y cuenten con un defensor de audiencias.

En cuanto a los derechos de las audiencias, el artículo 256 de la LFTR en su versión original estipulaba nueve derechos específicos de las audiencias. Dos de los más significativos para entender el caso de la protesta de los alcaldes del AMG son: “que se diferencie con claridad la información noticiosa de la opinión de quien la presenta; que se aporten elementos para distinguir entre la publicidad y el contenido de un programa”. En ese mismo artículo de la ley secundaria se establece: “Los concesionarios de radiodifusión o de televisión o audio restringidos deberán expedir Códigos de Ética con el objeto de proteger los derechos de las audiencias. Los Códigos de Ética se deberán ajustar a los lineamientos que emita el Instituto, los cuales deberán asegurar el cumplimiento de los derechos de información, de expresión y de recepción de contenidos en términos de lo dispuesto en los artículos 6o y 7o de la Constitución” (LFTR, artículo 256).

En cuanto a los defensores de las audiencias, los artículos 259, 260 y 261 reglamentan los elementos centrales de esta figura a la que definen, en el artículo 259, como la “responsable de recibir, documentar, procesar y dar seguimiento a las observaciones, quejas, sugerencias, peticiones o señalamientos de las personas que componen la audiencia”. En ese artículo también se reglamenta lo relativo a los lineamientos y se hace de la siguiente manera: “el Instituto deberá expedir lineamientos de carácter general que establezcan las obligaciones mínimas que tendrán los defensores de las audiencias para la adecuada protección de sus derechos” (LFTR, artículo 259).

Hasta aquí los antecedentes en términos del marco normativo, que se pueden resumir diciendo que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos mandata la expedición de una ley secundaria en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, la conformación del Instituto Federal de Telecomunicaciones como órgano regulador y establece la prohibición expresa de presentar publicidad como información noticiosa. Por su parte la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión especifica los derechos de las audiencias, obliga a los concesionarios a formular códigos de ética y nombrar defensores de audiencias, además de que mandata al IFT a elaborar lineamientos generales para la operación y vigilancia de los derechos de las audiencias y de los defensores de audiencias.

LOS LINEAMIENTOS GENERALES SOBRE LOS DERECHOS DE LAS AUDIENCIAS

En cumplimiento con lo dispuesto en la LFTR que señala que “para la emisión y modificación de reglas, lineamientos o disposiciones administrativas de carácter general, así como en cualquier caso que determine el Pleno, el Instituto deberá realizar consultas públicas bajo los principios de transparencia y participación ciudadana”, el IFT acordó someter a consulta pública no vinculante el anteproyecto de Lineamientos Generales sobre los Derechos de las Audiencias. Esta consulta pública permaneció abierta del 14 de junio al 7 de septiembre de 2015. A esa consulta respondieron 65 ciudadanos e instituciones con sugerencias de índole diversa. (2)

Entre septiembre de 2015 y noviembre de 2016 no hubo información respecto de este proceso. Es decir que más de un año después de la consulta pública, el 29 de noviembre de 2016, la Unidad de Medios y Contenidos Audiovisuales del IFT presentó el Informe de consideraciones del IFT sobre la consulta pública, de 451 páginas, en el que compendió temáticamente todas las aportaciones recibidas durante la consulta, colocando cada uno de los artículos y las sugerencias de modificación, adición o comentarios recibidos. En ese documento también se da respuesta puntual a los aportes recibidos en la consulta. Ese mismo día se presentó la versión final de los Lineamientos generales sobre la defensa de las audiencias. El pleno del IFT aprobó los lineamientos que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación el 21 de diciembre de 2016.

Hasta aquí el procedimiento del IFT para establecer los lineamientos con los que se deben garantizar los derechos de las audiencias es claro y conforme a lo señalado por el marco normativo vigente, sin embargo, de inmediato aparece la pregunta ¿qué dicen los lineamientos que generaron tanta molestia? En una síntesis muy apretada se advierte que los LGDA establecen y desglosan los derechos de las audiencias de la radiodifusión abierta y las audiencias de los servicios de audio y televisión restringida; se establecen los criterios y normas para la constitución de la figura de los defensores de las audiencias y se especifican, con mayor o menor precisión, los procedimientos para el cumplimiento de lo dispuesto en la LFTR y en el artículo 6º de la constitución. Desde la perspectiva de Bernardo Masini, por entonces presidente del capítulo Jalisco de la Asociación Mexicana de Derecho a la Información, “Se trató de un paso inusitado, pues por primera vez en la historia de esta industria cultural se explicitaba lo que los medios electrónicos podían hacer y lo que debían evitar para dar a sus audiencias contenidos de calidad. Entre sus aportaciones más relevantes estaba la obligación de diluir las posibilidades de confusión entre los contenidos informativos, los opinativos y los publicitarios” (Masini, 2017).

Si se revisan las columnas de opinión, los programas de análisis y las notas informativas que se publicaron a partir del 25 de enero de 2017, tanto en el plano local como en el nacional, se encuentran señalamientos puntuales a algunas de las disposiciones propuestas por el IFT. Los concesionarios de radio y televisión agrupados en la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT), muchos comentaristas y periodistas, políticos, empresarios y hasta la arquidiócesis de la Ciudad de México se pronunciaron públicamente para descalificar los Lineamientos. Entre las críticas más recurrentes a los lineamientos se establece que coartan la libertad de expresión, que implican censura previa y que el IFT extralimitó sus funciones y atribuciones. Llama la atención la cantidad de pronunciamientos en ese sentido, tanto que parecería una campaña orquestada desde el gobierno con apoyo de los medios de comunicación alineados al poder.

LAS REACCIONES A TRAVÉS DE PROCESOS ANTE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (SCJN)

Tan pronto como el 31 de enero el Jurídico de la Presidencia de la República y un grupo de senadores presentaron, como recurso para frenar los LGDA, controversias constitucionales ante la SCJN.

La controversia constitucional presentada por Humberto Castillejos, consejero jurídico de la Presidencia, señala que ocho artículos de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión contravienen las disposiciones establecidas en la Constitución. Argumentó que la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión no debió darle facultades al IFT de regular un derecho humano, el derecho de las audiencias, y que cualquier regulación de los derechos de las audiencias debe estar prevista en la ley. Esta argumentación sorprende pues es claro que la Constitución, en el artículo 28, establece al IFT como autoridad competente para establecer los lineamientos y ser el órgano regulador en todo lo que se refiere a telecomunicaciones y radiodifusión. Y es aún más sorprendente si se tiene memoria de cómo fue el proceso de aprobación de la LFTR en 2014, a partir de un documento base elaborado desde Los Pinos.

Por su parte, la controversia presentada por el presidente de la mesa directiva del Senado, Pablo Escudero —del Partido Verde Ecologista de México—, plantea que el IFT invadió la esfera de competencias del Congreso de la Unión para normar los derechos de las audiencias, en virtud de que vulnera los principios pro persona y de interdependencia, indivisibilidad y progresividad de los derechos humanos. Algunos senadores, incluido el priista Arturo Zamora Jiménez, senador por Jalisco, afirmaron públicamente que en uno de los apartados de los lineamientos el IFT pretende regular el ejercicio de la función periodística alejándose de la función de regulación técnica a su cargo al establecer una clara limitación al derecho a la libre manifestación de las ideas, y que al emitir esos lineamientos el instituto viola el marco constitucional en dos dimensiones, pues vulnera de manera injustificada la libertad de expresión e invade competencias del Legislativo. También llama la atención esta controversia dado que la LFTR fue aprobada por el Senado en 2014. La postura del senador Zamora devela la idea que algunos tienen de que el papel del IFT es exclusivamente técnico y que no debería tener otro tipo de atribuciones, aunque tanto la Constitución como la LFTR señalan lo contrario.

En respuesta a las controversias constitucionales presentadas tanto por los senadores como por la Presidencia, el 1 de febrero el pleno del IFT acordó, en sesión extraordinaria y con votación dividida, modificar la entrada en vigor de los lineamientos prevista para el 16 de febrero de 2017 y aplazarla hasta el 16 de agosto del mismo año. En un breve comunicado (7/2017) el Instituto sostiene que al emitir los LGDA actuó apegado a la Constitución y a la Ley y argumentó que “no debe existir duda sobre su apego a la Constitución, especialmente por la relevancia y trascendencia que tiene el debido respeto a los derechos humanos que reconoce nuestra Constitución”.

Así, a través de una campaña mediática, dos controversias constitucionales presentadas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación —admitidas el 2 de febrero de 2017— y un comunicado del Instituto Federal de Telecomunicaciones, los Lineamientos generales sobre los derechos de las audiencias quedaron en suspenso.

Pero el asunto no terminó allí, el tema volvió a cobrar relevancia y notoriedad en los medios de comunicación cuando, en abril de 2017, la Cámara de Diputados modificó los artículos de la LFTR que estaban en controversia. Los diputados no esperaron a una resolución de la Corte y, adelantando los tiempos, aprobaron —con 208 votos a favor, 192 en contra y 9 abstenciones— las modificaciones a los artículos 15, 17, 216, 228, 256, 259, 260, 261, 297 y 311 de la LFTR.

Entre los argumentos que los diputados formularon para sostener la necesidad de modificar los artículos de la LFTR llama la atención la recuperación de múltiples publicaciones en los medios de comunicación en que manifiestan oposición a los LGDA, con lo que los diputados concluyen: “Como hemos visto, hubo un pronunciamiento generalizado y al unísono en contra de los Lineamientos Generales sobre la Defensa de las Audiencias, que se dio desde la pluralidad de los sectores desde la academia, industria, periodistas, públicos”, cuando al revisar la información publicada es claro que las voces disonantes a este reclamo no fueron recogidas en el recuento que hicieron los diputados. Una segunda línea de argumentación parece todavía más sorprendente, pues dicen los diputados “es evidente que existe un gran riesgo para la Libertad de Expresión e información permitir que se establezca un régimen de derechos de las audiencias que imponga restricciones arbitrarias tales como distinguir información de opinión, que haya oportunidad y veracidad de la información, y que ante cualquier incumplimiento se puedan imponer sanciones a los medios de comunicación... que la autoridad puede tener la posibilidad de ordenar la suspensión precautoria de transmisiones”. Esta línea de argumentación deja en evidencia que los diputados buscan defender a los concesionarios por encima de las audiencias mismas.

El siguiente párrafo de la argumentación señala que “si bien ambos son derechos constitucionales (libertad de expresión y derechos de las audiencias), el primero de ellos tiene una mayor relevancia y densidad constitucional, ya que la libertad de expresión es un pilar de la formación de un Estado Democrático, mientras que los derechos de las audiencias son principios de última generación que buscan salvaguardar a las personas que reciben un servicio público (radiodifusión) y que se podrían entender como derechos especializados que se han derivado tanto del derecho a la información como de la libertad de expresión, de ahí que su naturaleza no alcance para rebasar estos” (Cámara de Diputados, 2017). Lo que los diputados no consideran es que los LGDA no coartan la Libertad de Expresión de los concesionarios sino que requieren que expongan con claridad las intenciones publicitarias o de opinión en sus contenidos. Después de su aprobación en la Cámara de Diputados pasaron la minuta con las reformas a la LFTR al Senado para su discusión y aprobación.

El Senado no tomó de inmediato el tema de las reformas a la LFTR ni lo colocó en su agenda sino hasta el jueves 26 de octubre. El contexto de la aprobación de la minuta enviada por la Cámara de Diputados para modificar la LFTR fue la crisis derivada por la destitución del fiscal especializado en delitos electorales, Santiago Nieto. En ese momento la “telebancada” del Senado aprovechó para citar, en menos de 24 horas, a las comisiones de Radio, Televisión y Cinematografía, de Estudios Legislativos y de Comunicaciones para votar en favor de la minuta enviada por los diputados en abril. La minuta aprobada en comisiones pasó al pleno del que estaban ausentes, como medida de protesta por la destitución del fiscal, las bancadas del Partido del Trabajo, Morena y Partido de la Revolución Democrática y algunos senadores del PAN. La mayoría de senadores del Partido Revolucionario Institucional, Partido Verde Ecologista de México y algunos senadores de Acción Nacional aprobaron —por 72 votos a favor, 13 en contra y tres abstenciones— las modificaciones a la Ley Federal de Radiodifusión y Telecomunicaciones.

Con las rúbricas de Enrique Peña Nieto, presidente de la República, y Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación, se publicó el 31 de octubre en el Diario Oficial de la Federación el decreto que modifica los artículos de la LFTR. Estas modificaciones entraron en vigor el 1 de noviembre de 2017.

Aunque el tema parecía haber llegado al punto final, en documento fechado el 28 de noviembre de 2017 un grupo de 47 senadores presentaron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación una acción de inconstitucionalidad para revertir las modificaciones aprobadas el 26 de octubre de ese mismo año. Dos argumentos fundamentaron esta acción, por un lado la violación a los procedimientos parlamentarios, al ser citados con menos de 24 horas de anticipación y sin discusión previa a la sesión en la que se aprobaron las modificaciones a la ley y, de mayor relevancia, la exposición de siete aspectos en los que las modificaciones acotan o eliminan derechos de las audiencias. El proceso de acción de inconstitucionalidad sigue abierto al momento de escribir este artículo.

LOS ELEMENTOS CENTRALES DE LAS MODIFICACIONES A LA LFTR

Con el voto de 88 y la ausencia de 40 senadores y la aprobación del presidente, se borraron de un plumazo las obligaciones de los concesionarios para con las audiencias y se limitó la autoridad del IFT. A continuación un breve listado de los elementos más importantes modificados en la LFTR y que atacan al corazón de los principios propuestos en los Lineamientos Generales de los Derechos de las Audiencias que acordó el Instituto.

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