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Оглавление1. Del estancamiento a la crisis, o cómo Macri agravó la vulnerabilidad de la economía argentina
Andrés Wainer
La crisis económica mundial generada por la pandemia de covid-19 irrumpió en un momento en el que la economía argentina arrastraba su propia crisis: a finales de 2019 el producto interno bruto (PIB) del país era un 2,6% menor que en 2011, en tanto en el mismo lapso la riqueza por habitante se contrajo nada menos que un 10,6%. Sin duda los años más críticos dentro de ese período fueron los que gobernó la alianza Cambiemos (2015-2019), dado que en tres de los cuatro años de su gestión hubo una caída en el nivel de actividad. La idea central de este capítulo –y de todo el libro– es que el derrotero de la economía argentina desde 2012 ha estado marcado por la escasez de divisas.
La denominada restricción externa al crecimiento ha sido una histórica traba al desarrollo de las fuerzas productivas en países periféricos como la Argentina. Como ya se señaló en el Prólogo, en América Latina esta problemática fue tempranamente abordada por corrientes de pensamiento originales de la región, en particular el estructuralismo latinoamericano y la teoría de la dependencia. Sin embargo, a nivel internacional esta cuestión recién trascendió como objeto de estudio a fines del siglo XX a partir de los trabajos de autores poskeynesianos como Krugman (1979) y, sobre todo, Thirlwall (1979).
Si bien el modelo de Thirlwall permitió un mayor nivel de formalización de las restricciones al crecimiento dadas por el balance de pagos[1] –de modo que facilitó su aplicación a casos diversos–, cabe destacar dos cuestiones trascendentales que ese modelo ignora. Por un lado, en el enfoque simple de Thirwall el tipo de cambio real no tiene efectos en el largo plazo; sin embargo, este es un factor determinante en economías subdesarrolladas, ya que expresa las condiciones de su inserción en el mercado mundial dado su bajo nivel de desarrollo tecnológico (Astarita, 2010). Pero, más importante aún, este tipo de formalizaciones en modelos abstractos opaca la dinámica social detrás del fenómeno económico, es decir, el papel que cumplen las distintas clases sociales y fracciones de clase, elemento nodal en un análisis de economía política.
Contemplar estas variables es fundamental para comprender, por ejemplo, las diferentes formas en las que se abordó la escasez de divisas durante el último gobierno de Cristina Fernández de Kirchner y el de Mauricio Macri. En este sentido, la incidencia que tuvieron los distintos componentes del balance de pagos en ambos períodos puede vincularse con las distintas fracciones de clase sobre las que se buscó sustentar el proceso de acumulación de capital en cada caso. Adelantemos una hipótesis al respecto: la respuesta del gobierno de Cambiemos a la situación de virtual estancamiento en la que se encontraba la economía argentina desde 2012 fue restablecer el predomino de la lógica financiera priorizando los intereses del capital financiero internacional en primer lugar y de la burguesía agroexportadora en segundo término.[2] Sin embargo, el resultado de este proyecto no dio lugar a sorpresas: el nuevo “experimento” neoliberal no solo no logró superar la situación de estancamiento, sino que terminó generando una profunda crisis económica y social.
Para poder comprender el freno que mostró la actividad económica durante el último gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (2011-2015) y la crisis iniciada con el gobierno de Macri es preciso identificar las condiciones estructurales que llevan a la escasez de divisas en la economía argentina. Como se señaló, no se trata de un fenómeno nuevo, sino que ha estado presente desde el inicio del proceso de industrialización sustitutiva en la década de 1930. Sin embargo, las causas de la restricción externa no se han mantenido inmutables a lo largo del tiempo, sino que han variado cualitativamente, es decir, en cuanto a algunos de los elementos que la explican, sobre todo a partir de la creciente desregulación de los movimientos de capitales que ha tenido lugar desde la segunda mitad de los años setenta del siglo XX.
Del stop and go al go and crash
En la Argentina los primeros “cuellos de botella” en el sector externo que impulsaron una dinámica de ciclos cortos de crecimiento y recesión (stop and go) se dieron tras el inicio del proceso de industrialización por sustitución de importaciones en la década de 1930. El hecho que lo explica es que el crecimiento extensivo y –sobre todo– intensivo de la industria dependía de la importación de bienes de capital e insumos intermedios, pero las divisas necesarias para financiar dichos requerimientos provenían de las exportaciones del sector agropecuario, cuya oferta, en especial la agrícola, se encontraba virtualmente estancada[3].
En 1958 el gobierno desarrollista de Frondizi sancionó una ley que favoreció el ingreso de capitales bajo la modalidad de inversión extranjera directa (IED), lo cual permitió profundizar el proceso sustitutivo y, en paralelo, actuar como un alivio transitorio en el sector externo. Sin embargo, la posterior remisión de utilidades al exterior y los pagos de intereses y regalías efectuados por los capitales extranjeros radicados en el país generaron nuevas tensiones sobre el balance de pagos (Ferrer, 1998). Asimismo, las actividades desarrolladas por las empresas multinacionales, si bien fueron sustitutivas, al diversificar la estructura productiva y ser capital intensivas en su mayoría finalmente generaron nuevas necesidades de importación (Fajnzylber, 1983; Mallon y Sourrouille, 1973).[4]
Basualdo (2006) afirma que, aunque la dinámica cíclica de corto plazo se mantuvo a lo largo de todo el período de la segunda sustitución de importaciones, en los últimos años de esa etapa (1964-1974) la maduración de las inversiones hechas durante el desarrollismo había permitido morigerar parcialmente esa dinámica. De esa forma, las declinaciones en la balanza comercial fueron menores y, en lugar de inducir a una contracción absoluta del producto, derivaban en una ralentización del ritmo de crecimiento. Incluso, se destaca una creciente importancia –aunque aún minoritaria– de las exportaciones de origen industrial, la mayor parte destinadas a países latinoamericanos, favorecidas por ciertos acuerdos comerciales.[5]
En el marco de los importantes cambios que comenzaba a registrar la economía mundial en la década de 1970 (Arceo, 2005; Chesnais, 2009), la política económica implementada por la última dictadura cívico-militar –un plan económico neoliberal basado en la apertura de la economía y la desregulación de los mercados– supuso un quiebre decisivo con la lógica sustitutiva (Azpiazu, Basualdo, y Khavisse, 1986; Canitrot, 1983; Ferrer, 1989). A partir de allí los problemas en el sector externo exhibieron un cambio cualitativo: el endeudamiento externo y la fuga de capitales pasaron a desempeñar un papel central. Si bien en el corto plazo el endeudamiento externo permitió postergar transitoriamente el momento de quiebre del ciclo al desligar en parte el nivel de actividad del resultado comercial, las amortizaciones de capital y la creciente carga de intereses, así como la fuga de capitales locales al exterior –corolario de la “valorización financiera”–, profundizaron los problemas en la balanza de pagos. De este modo, la liberalización financiera y el masivo endeudamiento externo no solo no contribuyeron a resolver la debilidad externa, sino que la agravaron y dieron lugar a crisis más profundas y prolongadas. Es por ello que algunos autores afirman que se pasó de un modelo de stop and go a uno de go and crash (Schvarzer y Tavosnaska, 2008).
Con sus vaivenes, estos elementos distintivos del “modelo de valorización financiera” se afianzarían en el transcurso del primer gobierno de la recuperación democrática (1983-1989) y bajo el régimen de convertibilidad (1991-2001), y sus impactos sobre el sector externo se potenciarían por la concurrencia de otros factores, entre los que sobresalen la reestructuración regresiva de la industria y la extranjerización creciente de la economía (Azpiazu y Schorr, 2010; Damill, 2000; Kulfas, 2001; Wainer, 2011). De esta manera, la dinámica financiera pasó a ser un elemento central en el balance de pagos, tal como lo atestiguan la crisis de 1981, la hiperinflación de 1989 y la crisis de la convertibilidad en 2001 (Basualdo, 2006; Cantamutto y Wainer, 2013).
No es casual que la superación de la crisis de la convertibilidad se diera en buena medida a partir de una desconexión con el capital financiero, lo que quebró ciertos aspectos de la lógica prevaleciente durante la etapa de “valorización financiera”. Las medidas tomadas tanto por el gobierno provisional de Eduardo Duhalde (2002-2003) como durante la gestión de Néstor Kirchner (2003-2007) priorizaron los intereses del capital productivo, en especial de la industria manufacturera, y pusieron en primer plano a la “economía real”[6]. Sin embargo, como se verá a continuación, el largo ciclo de crecimiento iniciado en 2003 fue interrumpido nuevamente por dificultades en el sector externo.
El regreso de la “economía real” bajo el kirchnerismo (2002-2015)
Tras la crisis de la convertibilidad se inició una nueva etapa de alto crecimiento económico que, si bien fue extensa, no pudo ser sostenida ante la irrupción de nuevas dificultades en el sector externo (gráfico 1.1). A diferencia de otras fases ascendentes que experimentó la economía argentina desde la instauración del modelo de “valorización financiera” en 1976, esta se basó sobre todo en el comportamiento del sector productivo. Al respecto, cabe recordar que la ruptura de la convertibilidad implicó el default de poco más de mitad la deuda pública, lo que inició un período de relativo “aislamiento financiero” que favoreció una dinámica más ligada a la “economía real”. En este período la falta de financiamiento externo fue más que compensada por las divisas obtenidas a través del comercio exterior.
Gráfico 1.1. Evolución del producto interno bruto total y per cápita (eje derecho), 2004-2019 (en millones y miles de pesos
de 2004)
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Indec.
La combinación virtuosa entre superávit comercial y reducción de los servicios de la deuda externa –a raíz del default y su posterior reestructuración– le permitió al gobierno acumular reservas internacionales de manera ininterrumpida hasta 2010. Cabe señalar que el superávit comercial se logró tanto debido al comportamiento de las importaciones como de las exportaciones. La recesión económica que se había iniciado a finales de 1998 generó un continuo descenso de las importaciones hasta alcanzar su mínimo nivel tras la devaluación de la moneda en 2002, cuando se importó menos de un tercio del valor registrado cinco años antes. Si bien con la reactivación económica iniciada a fines de ese año las compras al exterior comenzaron a recuperarse, recién en 2006 alcanzaron el nivel de 1998, es decir, el que tenían antes de la crisis (gráfico 1.2).
Gráfico 1.2. Exportaciones, importaciones y saldo comercial de bienes, 1998-2019 (en millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Indec.
Entre 2002 y 2011 las exportaciones se incrementaron un 13,9% anual. Si bien se expandieron en cantidades, un factor clave para explicar este desempeño tan positivo fue la favorable evolución de los precios internacionales de los commodities a partir de 2002, entre los que se encontraban los principales productos de exportación del país (gráfico 1.3).[7] Sin embargo, este aumento de las exportaciones no se tradujo en un incremento sostenido del superávit comercial porque las importaciones, que partieron de un nivel muy bajo, exhibieron un crecimiento que duplicó al de las ventas al exterior en el mismo período (36,2% anual acumulativo). Ello se debió sobre todo a dos factores: por un lado, como se plantea en el capítulo 4, la significativa recuperación que registró la industria manufacturera volvió a traccionar a las importaciones de insumos y de bienes de capital; por otro lado, como se ve en el capítulo 5, a partir de 2004 comenzaron a incrementarse las importaciones de combustibles y lubricantes, que crecieron aceleradamente desde 2007.
Gráfico 1.3. Evolución de los precios medios de exportación, de importación y de los términos de intercambio, 1999-2019 (índice base 2004=100)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Indec.
La irrupción de la crisis internacional en 2008 tuvo un impacto significativo en los precios de los principales productos de exportación –cuyo efecto se sintió plenamente al año siguiente– aunque fue de corta duración, ya que a partir de 2010 y hasta mediados de 2012 esos productos retomaron su senda alcista (gráfico 1.3). Ello no quita que la crisis internacional no haya tenido un impacto considerable sobre la economía argentina, en especial durante 2009, cuando también tuvo lugar una grave sequía en la región pampeana que afectó fuertemente la producción agropecuaria, y provocó una caída del producto bruto del orden del 6%[8] (gráfico 1.1). Además de la sequía, las exportaciones argentinas se vieron afectadas por el impacto de la crisis en sus principales destinos (Brasil, China, Estados Unidos y la Unión Europea). El hecho de que no se haya registrado una merma del superávit –sino lo contrario– se debe a que la retracción de las ventas al exterior fue más que compensada por la caída que exhibieron las importaciones (gráfico 1.2).
La economía argentina volvió a crecer con fuerza en 2010 y 2011 (10,1 y 6,0% respectivamente). Sin embargo, este nuevo y corto ciclo alcista se enmarcó en una etapa de paulatino deterioro de las cuentas externas, expresado sobre todo en el cambio de signo (negativo) que registró la cuenta corriente del balance de pagos (gráfico 1.4). Esta situación se potenció a partir de 2013, cuando se registró una fuerte contracción del saldo comercial hasta terminar con un déficit en 2015 (gráfico 1.2). El deterioro del balance comercial no se debió a un incremento sustantivo de las compras al exterior –que alcanzaron su máximo nivel en 2013 y luego descendieron a raíz del menor nivel de actividad y la implementación de nuevos controles comerciales–[9], sino a la contracción de las exportaciones.
El declive en las exportaciones a partir de 2012 respondió a dos procesos simultáneos pero de distinto carácter. Por un lado, como se plantea en el capítulo 5, a partir de 2007 se produjo una merma en las exportaciones energéticas que, en paralelo al incremento de las importaciones en el rubro, condujo a un déficit en la balanza comercial del sector en 2011 que se profundizó en los años subsiguientes. Sin embargo, hasta 2012 esta situación fue compensada en parte por el alza que venían registrando los precios de los principales productos agrícolas que exporta la argentina (soja, maíz y trigo) (gráfico 1.3). Fue recién a partir del año siguiente, cuando el deterioro de la balanza energética confluyó con la caída de los precios internacionales, que el resultado comercial empezó a mostrar un franco deterioro.
Gráfico 1.4. Evolución de los principales componentes del balance de pagos, 2006-2019* (en millones de dólares)
* El año de inicio seleccionado se debe a que la nueva serie de balance de pagos del Indec comienza en 2006.
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Indec.
Dado que el déficit en la cuenta corriente no fue compensado por un ingreso de capitales equivalente, desde 2011 el Banco Central utilizó las reservas internacionales acumuladas en los años previos (gráfico 1.4), y llegó a diciembre de 2015 con menos de la mitad del stock existente cinco años antes (25.563 millones de dólares frente a 52.145 millones en 2010).[10] Este deterioro del saldo en cuenta corriente se debió sobre todo al sostenido déficit en las transacciones de servicios y rentas (gráfico 1.5), situación que se vio agravada por la mencionada reducción del superávit en el intercambio de mercancías registrado a partir de 2013.
Gráfico 1.5. Saldo comercial de servicios y de rentas, 2006-2019 (en millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia sobre la base del Indec.
El deterioro del balance de servicios se debió en buena medida al aumento de los viajes de argentinos al exterior, cuyo gasto superó desde 2011 al realizado por los turistas extranjeros en el país.[11] Al respecto, el turismo emisivo se vio impulsado tanto por la mejora en los ingresos de amplios sectores de la sociedad argentina –véase el capítulo 3– como por la persistente apreciación que registró el tipo de cambio real multilateral a partir de 2008 (gráfico 1.6). Sin embargo, este resultado no solo se debió a un incremento cuantitativo de los viajes de argentinos al exterior –ante una relativa estabilidad en la llegada de turistas extranjeros al país–, sino también a un efecto contable a partir de la imposición a fines de 2011 de nuevos controles y restricciones a la adquisición de divisas en el mercado de cambios;[12] dadas estas limitaciones, muchos de los gastos que hacían quienes viajaban al exterior en efectivo pasaron a realizarse con tarjetas de crédito y débito o a través de agencias de viajes en el país, y quedaron registrados en la cuenta de servicios.
Gráfico 1.6. Tipo de cambio real multilateral, 2001-2019 (17/12/2015 = 100)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del BCRA.
Por su parte, dentro del déficit registrado en las rentas de la cuenta corriente del balance de pagos se destaca la remisión de utilidades y dividendos, en tanto el pago de intereses de la deuda externa, si bien siguió siendo significativo, se vio reducido por efecto de las distintas reestructuraciones (tanto del sector privado como sobre todo del sector público). En cambio, las elevadas ganancias que registraron las firmas extranjeras –que mantuvieron su predominio en los núcleos centrales de la actividad económica (Azpiazu, Schorr, y Manzanelli, 2012; Gaggero y Schorr, 2017; Gaggero, Schorr, y Wainer, 2014)– no fueron en su mayor parte reinvertidas, lo que dio lugar a un significativo drenaje de divisas al exterior, salida que en muchos años ni siquiera fue compensada con el ingreso de nuevas inversiones (cuadro 1.1).
Cuadro 1.1. IED, utilidades y dividendos e IED “neta”, 2003-2019 (en millones de dólares)
| IED(1) | Utilidades y dividendos(2) | Ingresos “netos” por IED (1 – 2) | |
| 2003 | 902 | -959 | -57 |
| 2004 | 991 | -928 | 64 |
| 2005 | 1493 | -1408 | 84 |
| 2006 | 1391 | -1564 | -172 |
| 2007 | 2388 | -1883 | 506 |
| 2008 | 3736 | -3552 | 184 |
| 2009 | 2225 | -3183 | -958 |
| 2010 | 2471 | -4230 | -1758 |
| 2011 | 3849 | -4495 | -646 |
| 2012 | 3964 | -253 | 3711 |
| 2013 | 2584 | -1344 | 1240 |
| 2014 | 1746 | -1316 | 429 |
| 2015 | 1351 | -100 | 1250 |
| 2016 | 2561 | -2996 | -435 |
| 2017 | 2497 | -2125 | 372 |
| 2018 | 2570 | -1085 | 1485 |
| 2019 | 2442 | -901 | 1540 |
Fuente: Elaboración propia sobre la base del BCRA.
Como se puede observar en el cuadro de referencia, el ingreso neto de divisas a partir de las inversiones extranjeras directas –es decir, descontando la remisión de utilidades– fue un aporte realmente significativo solo entre 2012 y 2015. Sin embargo, ello no se debió a una mayor entrada de capitales bajo esta modalidad (que cayó año a año), sino a una baja pronunciada en la remisión de las utilidades. Este comportamiento “atípico” se debió fundamentalmente a dos factores. Por un lado, a las medidas cambiarias y a las negociaciones encaradas durante el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, tendientes a frenar de manera transitoria la salida de divisas para evitar un mayor deterioro del patrimonio del Banco Central. Por otra parte, la reestatización parcial de la petrolera YPF en 2012 –la empresa más grande del país– determinó un cambio en el management de la compañía que redujo de forma significativa la distribución de dividendos entre los y las accionistas en favor de una mayor reinversión de las ganancias.
Más allá de este corto período de excepción, como se puede observar, el aporte de la IED en términos netos de divisas fue poco significativo y podría ser menor o incluso negativo de computarse la salida de divisas que establecen las corporaciones transnacionales por otros medios, como el pago de royalties y honorarios, la subfacturación de exportaciones, la sobrefacturación de importaciones y/o el pago de intereses a empresas vinculadas.[13]
La persistencia de la fuga de capitales
Todos los elementos hasta aquí analizados que incidieron en la reaparición de la restricción externa a comienzos de la década de 2010 son, con mayor o menor intensidad, comunes a los que operaban durante la etapa sustitutiva (deterioro del saldo comercial, déficit en servicios, remisión de utilidades). Sin embargo, en este período tuvo un peso fundamental un elemento prácticamente inexistente durante la ISI: la fuga de capitales. Se trata de un fenómeno que irrumpió con fuerza tras las reformas encaradas por la última dictadura cívico-militar y cuyos protagonistas centrales han sido los grandes grupos económicos locales y extranjeros (Bona, 2018).
Sin embargo, a diferencia de lo ocurrió durante el período dictatorial y en los años noventa, en este caso la fuga no formó parte de un mecanismo de “valorización financiera” a partir del endeudamiento externo, sino que predominó en ella la dolarización de las ganancias corrientes obtenidas en la “economía real” (véase el capítulo 2). Cabe señalar que, si bien en el país la fuga de capitales es una práctica extendida, dado que la moneda local no opera como reserva de valor, no se trata de un fenómeno singular de la economía argentina, sino que es un elemento común a otros países periféricos cuyas monedas no son validadas para las transacciones internacionales. En un escenario de creciente internacionalización comercial, financiera y productiva, el grado de valorización del circuito de acumulación del capital en su conjunto ha quedado establecido en términos del dinero-divisa (Astarita, 2010).
Sin embargo, la persistencia del fenómeno no debe soslayar las diferencias que registró en las distintas etapas que aquí analizamos: mientras que durante la “valorización financiera” la fuga fue financiada sobre todo con endeudamiento externo, durante los ciclos kirchneristas se sustentó con las divisas obtenidas del superávit comercial hasta que este se volvió insuficiente. De allí el intento por frenar la fuga a través de la aplicación de los controles cambiarios a fines de 2011.
Gráfico 1.7. Evolución de la fuga de capitales locales al exterior*, 2002-2019 (en millones de dólares)
* La fuga de capitales fue calculada a partir de la formación de activos externos descontada la variación en los saldos de los depósitos en moneda extranjera.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del BCRA.
Sin duda, las mayores regulaciones a la venta de divisas para atesoramiento fueron el factor fundamental que explica el fuerte descenso que registró la fuga de capitales –por los canales legales– durante el último mandato de Cristina Fernández de Kirchner. Tal como se puede observar en el gráfico 1.7, la fuga realizada a través de la adquisición de divisas y billetes en poder del Banco Central descendió de manera abrupta a partir de 2012. La relajación parcial de estos controles explica su leve incremento en 2014 y 2015.
Sin embargo, el control de cambios se reveló insuficiente para resolver el deterioro en las cuentas externas, como quedó en evidencia con la devaluación de la moneda a comienzos de 2014 (gráfico 1.6). Las restricciones cambiarias, un mayor control al comercio exterior y la utilización de las reservas internacionales acumuladas en el período anterior permitieron sobrellevar la escasez de divisas sin que esta derivase en una crisis económica pronunciada, pero estuvieron lejos de resolver de manera sustentable la restricción externa que aquejaba a la economía argentina.
El nuevo modelo financiero y su crisis (2015-2019)
El gobierno que asumió a fines de 2015 adjudicó el virtual estancamiento económico en el que se encontraba la economía argentina desde 2012 –alternando años de débil crecimiento con otros de moderadas contracciones (gráfico 1.1)– al excesivo intervencionismo estatal (tanto por el aumento del gasto público como por las mayores regulaciones económicas). Según su perspectiva, los incrementos salariales habían expandido el consumo privado por encima de sus capacidades, lo que había desincentivado la inversión y generado grandes desequilibrios macroeconómicos (déficit fiscal, inflación, distorsión de precios relativos, escasez de divisas).
En este sentido, los pilares del nuevo modelo dejarían de ser el consumo (en especial el público) y pasarían a apoyarse en la inversión (sobre todo extranjera) y las exportaciones. En el terreno productivo se pretendía sintonizar con otras experiencias neoliberales de la región (Chile y Colombia, principalmente), aunque también se proponía seguir el “modelo australiano”. Al respecto, se consideraba que existían importantes sectores que debían ser reconvertidos, entre los cuales se encontraban aquellos “latentes” (automóviles, maquinaria agrícola, medicamentos) –que podrían volverse así competitivos–, en tanto la mayor parte del empleo en los sectores considerados “sensibles” (textiles, calzado, electrónica de consumo, muebles) debía mutar de manera paulatina hacia la prestación de servicios (idealmente aquellos basados en el “conocimiento”) (Ministerio de Producción, 2016).
Para avanzar con su “modelo” basado en la inversión y en las exportaciones, el gobierno de Cambiemos llevó adelante una serie de acciones y medidas que buscaban alentar la llegada de nuevas inversiones extranjeras y expandir las ventas externas de productos agroindustriales, hecho que quedó reflejado en la idea de convertir a la Argentina, como ya se mencionó en el Prólogo, en el “supermercado del mundo”. Entre las medidas de desregulación y liberalización más destacadas estuvieron la derogación de las regulaciones cambiarias y la devaluación de la moneda, una apertura comercial (eliminación de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación –DJAI– y del régimen de consulta previa),[14] la reducción de retenciones a las exportaciones de algunos productos y eliminación total de otros (véase el capítulo 6), la relajación o directamente eliminación de regulaciones a los movimientos de capitales (dilatación de los tiempos de liquidación de divisas a exportadores o supresión de la obligatoriedad de traerlas al país, eliminación del tiempo mínimo de estadía para las inversiones de cartera, etc.), y el inicio de un nuevo proceso de endeudamiento externo. A ello debe agregarse la “apuesta estratégica” de la administración Macri por suscribir una serie de tratados de libre comercio (TLC), entre los que se encontraron iniciativas tendientes a la incorporación del país a la Alianza del Pacífico y al Tratado de Asociación Transpacífico, negociaciones de tratados de libre comercio con los Estados Unidos, Canadá y México y un acuerdo comercial de amplio espectro entre la Unión Europea y el Mercosur (Pascual y Ghiotto, 2019).
Las medidas de liberalización y de seducción al capital extranjero no derivaron en la esperada “lluvia de inversiones”; de hecho, las inversiones de las empresas transnacionales en el país en el período 2016-2019 se mantuvieron en niveles promedio inferiores a los registrados entre 2007 y 2013. Otra vez, el aporte neto de divisas de este tipo de inversiones fue exiguo, ya que la remisión de utilidades representó el 71% de los ingresos (cuadro 1.1). Si se compara con lo ocurrido en el período anterior (2012-2015), en el cual estuvieron vigentes las regulaciones cambiarias, se observa que las medidas de liberalización y desregulación tuvieron un impacto mayor en los egresos por remisión de utilidades que en incentivar el ingreso de nuevas inversiones extranjeras.
Tampoco fueron auspiciosos los resultados de la apuesta por incrementar las exportaciones a partir de una mayor liberalización del comercio exterior. Al respecto, durante el período de gobierno de Cambiemos se registraron dos años con superávit (2016 y 2019) y dos con déficit comercial (2017 y 2018), lo que mostró la dificultad de acumular divisas por esa vía. Cabe señalar que los superávits logrados no se dieron por el esperado “boom” exportador: en un contexto mundial de crecimiento moderado y acrecentamiento de los conflictos comerciales entre las principales potencias,[15] las ventas al exterior se mantuvieron en registros inferiores a los alcanzados entre 2010 y 2014 (gráfico 1.2).
Más allá del impacto negativo que tuvo la fuerte sequía de 2018 en las exportaciones agropecuarias, el escaso dinamismo que registraron las ventas externas argentinas durante el gobierno de Cambiemos demuestra el acotado alcance de las desregulaciones y devaluaciones para impulsar las exportaciones.
Para peor, el magro desempeño que mostraron las exportaciones revistió un carácter cualitativamente regresivo, en tanto se acentuó su proceso de reprimarización. Si bien todas las ventas externas retrocedieron en términos absolutos en relación con el período 2007-2015, la retracción fue menor en productos primarios y manufacturas de origen agropecuario. Juntos, estos dos rubros representaron un 63,6% de las ventas externas del país entre 2016 y 2019, y ganaron una participación dentro de la canasta exportadora de 5,7 puntos porcentuales respecto del promedio 2007-2015 (cuadro 1.2).
Cuadro 1.2. Estructura exportadora por grandes rubros y etapas, 2003-2019 (promedios anuales en porcentaje)
| 2003-2006 | 2007-2015 | 2016-2019 | |
| Productos primarios | 19,8 | 22,4 | 25,5 |
| Manufacturas de origen agropecuario | 33,3 | 35,5 | 38,1 |
| Manufacturas de origen industrial | 29,4 | 33,3 | 31,0 |
| Combustibles y energía | 17,5 | 8,8 | 5,4 |
| Total general | 100,0 | 100,0 | 100,0 |
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Intercambio Comercial Argentino Indec.
Entre los rubros con peores desempeños se destaca la sostenida pérdida de incidencia de combustibles y energía, tendencia que se registraba desde 2007. Pero sobre todo es visible el retroceso de la participación de las manufacturas de origen industrial en la canasta exportadora del país. En línea con el sesgo anti-industrial del gobierno (Costantino, 2019) y dado el pobre desempeño de la economía brasileña[16] –principal destino de este tipo de bienes–, en promedio estas mostraron una contracción respecto del valor registrado en la última etapa del kirchnerismo, y perdieron así gravitación en la estructura exportadora.
Dado el pobre comportamiento de las exportaciones, el resultado comercial estuvo determinado sobre todo por lo ocurrido con las importaciones, que en los años con déficit aumentaron y en aquellos con superávit se contrajeron (gráfico 1.2). En 2016 la contracción de las compras al exterior tuvo que ver con la merma en el nivel de actividad pero, sobre todo, con una caída en los precios internacionales de los bienes importados (gráfico 1.3). Sobre estas bases, la moderada recuperación económica que exhibió la economía argentina en 2017 (2,7%) fue suficiente para que el país tuviera el mayor déficit comercial de su historia (8309 millones de dólares). Esta situación deficitaria en el comercio exterior se mantuvo en 2018, aun cuando el PIB se contrajo un 2,5%, lo cual se debió a que durante la primera parte del año –antes de la devaluación ocurrida en mayo– la economía todavía crecía y con ella también las importaciones, que recién se redujeron en los últimos meses del año con la profundización de la recesión.
Sin embargo, cabe señalar que los efectos negativos de las políticas implementadas por el gobierno de Cambiemos, como la eliminación de las DJAI, no se limitan a un aumento cuantitativo de las compras externas, que no estuvo dado por un incremento en la actividad manufacturera –históricamente dependiente de la compra de insumos y de bienes de capital al exterior–, sino por la importación de bienes de consumo final (incluidos los automóviles) (Belloni y Wainer, 2019). Ello implicó el reemplazo de producción local por extranjera y, en consecuencia, una importante destrucción de empresas industriales y de puestos de trabajo.
Durante el último año de gestión de Cambiemos se registró un importante superávit comercial (gráfico 1.2) que encuentra una explicación casi excluyente en la profundización de la recesión –a partir de nuevas devaluaciones y medidas contractivas como la suba de la tasa de interés y el congelamiento de la base monetaria–, y que tuvo un fuerte impacto en las importaciones y en los gastos en el exterior de residentes argentinos. Al respecto, basta señalar que las compras al exterior y los gastos en viajes y turismo se redujeron en un 25% respecto del año anterior.
De esta manera, contra lo que esperaba el gobierno de Macri, no solo no hubo un salto exportador, sino que las medidas de desregulación y liberalización agravaron el déficit en la cuenta corriente del balance de pagos (gráfico 1.4). Ante la escasez de inversiones extranjeras directas, el gobierno recurrió a dos vías para cubrir este déficit: un acelerado proceso de endeudamiento externo –que el acuerdo muy favorable a los fondos buitre habilitó–, y el aliento al ingreso de dólares especulativos (inversiones de cartera).[17] Como se puede observar en el gráfico 1.8, ambas variables registraron un salto notable a partir de 2016: mientras que el endeudamiento externo se multiplicó, en promedio, un 330%, las inversiones de cartera –casi inexistentes durante los gobiernos kirchneristas– lo hicieron un 4213%.
Sin embargo, lejos de resolver el déficit externo, esta dinámica incrementó la vulnerabilidad de la economía argentina al volverla extremadamente dependiente del ingreso de capitales, sobre todo si se considera el déficit récord en cuenta corriente (gráfico 1.4) y la aceleración de la fuga de capitales (gráfico 1.7). De esta manera, la economía argentina quedó muy expuesta al “humor” de los mercados financieros, tal como se hizo evidente cuando a mediados de 2018 se cerró el financiamiento externo privado y se revirtió el flujo de inversiones de cartera, proceso que sumergió a la economía argentina en una profunda recesión. Si bien la crisis generó cierto alivio en la situación de la cuenta corriente, el déficit externo se mantuvo, dado que no se frenó la masiva fuga de capitales, que fue sostenida con la venta de las reservas del Banco Central obtenidas a través del endeudamiento previo con el sector privado y, sobre todo, a partir del nuevo préstamo otorgado por el Fondo Monetario Internacional (FMI). Al respecto, cabe destacar que luego de descoordinadas y fallidas intervenciones del Banco Central –que implicaron una considerable pérdida de reservas–, la Argentina acudió al FMI y acordó uno de los créditos más grandes del organismo y el mayor en la historia de nuestro país (por 50.000 millones de dólares). Aun así, la devaluación del peso se profundizó y el incumplimiento de las metas acordadas condujo enseguida a una revisión del acuerdo con el organismo que implicó un incremento del monto (a 56.300 millones de dólares) y, sobre todo, un adelantamiento de los desembolsos.
Gráfico 1.8. Inversión de portafolio y endeudamiento externo argentino, 2003-2019 (en millones de dólares)
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del BCRA.
La fuga fue facilitada a lo largo del gobierno de Macri mediante varios mecanismos: a) la supresión de controles y restricciones a la compra de moneda extranjera; b) la eliminación de tiempos mínimos de permanencia para las inversiones de cartera; c) el fin de la obligación de los exportadores de liquidar las divisas en el mercado de cambios; d) la generación de una redistribución regresiva del ingreso que favoreció el ahorro en “moneda dura” de los sectores de altos ingresos. Como se plantea en el capítulo 2, la fuga no fue aún mayor gracias al ingreso extraordinario que supuso el blanqueo de capitales en 2016 (que implicó la repatriación de más de 7000 millones de dólares).
El acuerdo con el FMI profundizó el ajuste fiscal y monetario que venía realizando la gestión de Cambiemos, lo cual no solo deprimió aún más la actividad económica, sino que recortó fuertemente los grados de libertad en el manejo de la economía. Ello implicó pasar de la situación de impasse (stop) en 2012-2015 a una de abierta crisis con un profundo deterioro económico y social (crash) (gráfico 1.1).
En este contexto, el gobierno de Macri terminó su mandato sin poder hacer frente a los compromisos externos asumidos por la propia gestión (véase el capítulo 2). Como en otras etapas de predominio de políticas neoliberales, la Argentina volvió a acudir al ingreso de capitales especulativos y al endeudamiento externo para compensar su desequilibrio estructural, el cual se agudizó a partir de las políticas desreguladoras y aperturistas. La experiencia reciente ha demostrado una vez más que, si bien el ingreso de divisas bajo estas modalidades puede operar como un paliativo transitorio por un corto período, en la medida en que no estén destinadas a generar o ahorrar divisas, terminan por agravar la restricción externa con severas consecuencias en términos económicos y sociales.
Comentarios finales
El largo ciclo de crecimiento económico iniciado en 2003 se vio interrumpido en la segunda década del siglo por las crecientes dificultades en el sector externo que se agravaron a partir de las políticas llevadas adelante por el gobierno que llegó al poder a fines de 2015. Las condiciones en las que se encontraba la economía argentina tras la crisis de la convertibilidad -con una fuerte caída de los salarios y una amplia capacidad productiva ociosa- sumadas a un importante incremento de la renta internacional a partir de una mejora en los precios de exportación habían posibilitado la aplicación de políticas expansivas y redistributivas que dieron lugar a altas tasas de crecimiento y a significativas mejoras sociales.
Este sendero encontró serias dificultades cuando dichas condiciones excepcionales se fueron agotando y la renta comenzó a mermar a raíz de la reversión de los términos de intercambio. Ante esa situación, el último gobierno kirchnerista incrementó las regulaciones comerciales y financieras y utilizó las reservas internacionales acumuladas anteriormente en su intento por preservar la que se había constituido como su principal base social tras el conflicto con el sector agropecuario en 2008: una alianza entre la burguesía mercadointernista y los sectores populares.
Dando un giro político, el gobierno de Macri buscó sortear la restricción externa a partir de una alianza con el capital financiero y los grandes exportadores. Así fue que incurrió en un nuevo proceso de apertura económica acompañado de un acelerado y abultado ciclo de endeudamiento externo, que terminó volviéndose insostenible. Ante la imposibilidad de seguir obteniendo una fuente de compensación por el lado del financiamiento externo, la última apuesta del gobierno de Macri –apoyada por el FMI– fue lograr una fuerte reducción de los salarios reales (y más aún en dólares). Se trata de una salida dentro de la lógica de las ventajas comparativas estáticas: en un país con una heterogeneidad estructural como la Argentina, donde las actividades productivas que están en condiciones de operar en libre cambio cuentan con poca capacidad de tracción sobre el resto de la economía y, sobre todo, son poco demandantes de mano de obra, el nivel de empleo recae en sectores con menores niveles de productividad cuya subsistencia pasa a depender, en economías abiertas, de la reducción del valor de la fuerza de trabajo.
En este sentido, si bien el macrismo representó el “retorno triunfal” del capital financiero y del resto de las y los proveedores de divisas (burguesía agroexportadora y empresas transnacionales vinculadas a la explotación de ventajas naturales –mineras y petroleras–) al bloque de poder en la Argentina, su fracaso en términos económicos no pudo ser más rotundo. El gobierno de Cambiemos no solo no logró superar la restricción externa y relanzar el ciclo de acumulación en la Argentina, sino que dejó al país en un virtual default financiero y social.
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[1] De modo estilizado, la versión simple de la Ley de Thirlwall establece que, dado un tipo de cambio constante y suponiendo que los términos de intercambio se mantienen estables en el largo plazo, la expansión del producto compatible con el equilibrio en la balanza de pagos se determina por el cociente entre la tasa de crecimiento de las exportaciones y la elasticidad ingreso de las importaciones. Más tarde, a este modelo “simple” se incorporaron variables que dieron cuenta de los cada vez más importantes flujos de capitales (Alleyne y Francis, 2008; Barbosa-Filho, 2001; Elliot y Rhodd, 1999).
[2] Sobre el papel de la burguesía agroexportadora durante el gobierno de Cambiemos y su reposicionamiento en el bloque en el poder, véase el capítulo 6.
[3] La dinámica de stop and go (“pare y siga”) que acompañó el proceso de industrialización sustitutiva se explica, según Diamand (1973), por la existencia de una estructura productiva desequilibrada (EPD) caracterizada por sectores con distintos niveles de productividad: un sector primario desarrollado de forma temprana, competitivo a nivel internacional y principal generador de divisas de la economía, y un sector industrial desarrollado más tardíamente, con una menor productividad relativa, deficitario en su comercio exterior y, por ende, consumidor neto de divisas. Como la producción agraria mantenía un volumen de producción más o menos estable, en períodos de crecimiento el proceso conducía a un cuello de botella en el sector externo que derivaba en la imposibilidad de sostener la paridad cambiaria. La dinámica que tomaba el ciclo puede sintetizarse de la siguiente manera: la elevación del empleo y de los salarios reales durante la fase expansiva del ciclo económico conducía a una creciente demanda tanto de bienes industriales (que eran muy dependientes de maquinaria e insumos importados) como de “bienes salario” derivados del sector agropecuario (que eran la base de las exportaciones). Dicho incremento del consumo doméstico, junto con la expansión industrial y el consecuente aumento en la demanda de bienes importados (sobre todo bienes intermedios y de capital), producían una contracción del saldo comercial hasta alcanzar un déficit (Braun y Joy, 1981; Canitrot, 1975; Diamand, 1973). Para su solución se aplicaban políticas de estabilización basadas esencialmente en la devaluación de la moneda, la reducción del gasto público y la elevación de las tasas de interés internas. Estas políticas contractivas restablecían el equilibrio de la balanza de pagos al reducir el nivel de actividad, mientras se producía una reducción de las importaciones y, en menor medida, una ampliación de los saldos exportables (Braun, 1973).
[4] Para tener una idea de la magnitud del fenómeno, cabe señalar que a fines de 1962 las reservas internacionales del BCRA habían retrocedido casi al nivel que tenían cuando se sancionó la Ley 14.780 de Radicaciones de Inversiones Extranjeras, lo que representaba un mínimo histórico (Mallon y Sourrouille, 1973).
[5] Según los cálculos realizados por Basualdo (2006), las exportaciones de manufacturas de origen industrial se expandieron entre 1962 y 1975 a una tasa del 16,7% anual. De esta manera, pasaron de explicar el 7% en 1962 al 21% en 1975.
[6] Durante el gobierno de Duhalde se produjo una maxidevaluación del peso (del orden del 67%), la pesificación y el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, la pesificación de las deudas contraídas en el sistema financiero nacional y la reimplantación de retenciones a las exportaciones, medidas que generaron un cambio en los precios relativos favorable a las actividades transables. El gobierno de Néstor Kirchner procuró mantener este esquema de precios relativos tratando de evitar una pronunciada apreciación del tipo de cambio real, incrementó las retenciones a las exportaciones de los principales productos agropecuarios (en especial a la soja) y propició una sustancial reducción de la tasa de interés (que incluso llegó a ser negativa en términos reales). Al respecto, véase, entre otros trabajos, Cantamutto y Wainer (2013).
[7] En seis de los diez años el incremento de los precios superó proporcionalmente al de las cantidades, en tanto la contracción que sufrieron las exportaciones en 2009 (en torno al 20%) se explica en partes iguales por la evolución de los precios y las cantidades.
[8] Hay elementos que permiten pensar que el 6% de caída del producto bruto en 2009 podría estar sobreestimado, ya que tanto la versión anterior de la serie del PIB 2004 como la iniciada en 1993 mostraban un estancamiento y no una contracción en dicho año. Por otro lado, el valor negativo registrado en la última revisión de la serie –realizada en 2016– resulta muy elevado si se la compara con otras estimaciones alternativas, en tanto el crecimiento registrado en 2010 (10,4%) muestra una recuperación excepcional.
[9] Sobre las diversas medidas de regulación del comercio exterior implementadas durante el segundo gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, véase el capítulo 4.
[10] El único año entre 2011 y 2015 en el cual no se registró pérdida de reservas fue 2014 (aumentaron en algo más de 1000 millones de dólares). Ello se debió principalmente a la activación de distintos tramos de un acuerdo financiero con China (swap), al que se sumaron otros factores como la mejora en el saldo comercial y la licitación de nuevas bandas de telefonía móvil. El excedente comercial de 2014 estuvo muy influido por una caída cercana al 20% de las importaciones de bienes, por el cuadro recesivo imperante en la economía doméstica a partir de la devaluación de la moneda a comienzos de ese año y la aplicación de una política monetaria más restrictiva.
[11] El déficit conjunto entre viajes y transporte aumentó constantemente desde 2011 –con la sola excepción de 2014, año de una fuerte devaluación–, y pasó de 2663 millones de dólares a 4210 millones en 2015 y 9261 millones en 2017, el año con el registro más elevado. En particular, el déficit que más creció fue en el rubro viajes, ya que se multiplicó por 25 entre 2011 y 2017 –pasó de 236 millones de dólares a 6009 millones–, mientras que el resultado negativo en transporte se incrementó en un 30% en el mismo período.
[12] A fines de octubre de 2011 se implementó una autorización especial ante la autoridad fiscal (AFIP) para todos aquellos individuos que quisieran adquirir divisas sin una finalidad productiva específica, control que se amplió en febrero de 2012 cuando se implementaron regulaciones para la compra de dólares por parte de empresas para todo tipo de operaciones (debían contar con el aval del Banco Central). A mediados de dicho año directamente se eliminó la opción ahorro del formulario de AFIP, y quedó inhabilitada la compra de dólares para este fin en el mercado oficial (Rua y Zeolla, 2018).
[13] Con los pocos datos oficiales existentes resulta difícil estimar la magnitud de este tipo de transferencias que realizan las filiales de las empresas transnacionales a sus casas matrices y a otras firmas vinculadas en el exterior. En otros trabajos hemos estimado que los pagos de intereses intracorporación entre 2002 y 2015 no debieronn ser inferiores a los 861 millones de dólares anuales (Schorr y Wainer, 2017). Asimismo, las remesas al exterior en concepto de pago de regalías y honorarios profesionales pasaron de 960 millones de dólares en 2002 a 4973 millones en 2015, de los cuales una parte significativa correspondió a erogaciones realizadas por capitales extranjeros. Por otra parte, las transferencias realizadas por empresas transnacionales bajo diversas maniobras, como la subfacturación de exportaciones y la sobrefacturación de importaciones, son de difícil estimación, pero suelen ser relevantes (Arelovich, 2011; Grondona, 2014; Grondona y Burgos, 2015).
[14] Sobre el cambio en los instrumentos de regulación comercial, véase el capítulo 4.
[15] En este aspecto se destaca la “guerra comercial” entre los Estados Unidos y China que, además de ser las economías más grandes del mundo, ocupan el segundo y tercer lugar respectivamente como principales destinos de exportaciones argentinas.
[16] En Brasil, el PIB registró fuertes caídas en 2015 y 2016 (-3,5% y -3,3% respectivamente) y un muy leve crecimiento en 2017 y 2018 (1,1% en ambos casos), según datos del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE).
[17] Tras una devaluación del peso del 40% que se produjo luego de la eliminación de las restricciones cambiarias en diciembre de 2015, el tipo de cambio nominal se mantuvo relativamente estable hasta el primer trimestre de 2018. Para garantizar la estabilidad cambiaria el gobierno recurrió al endeudamiento externo y al sostenimiento de instrumentos financieros oficiales que otorgaban una elevada tasa de interés (con un papel destacado de las letras emitidas por el Banco Central). Esta conjunción de alta tasa de interés con estabilidad en el tipo de cambio permitió la generación de una nueva bicicleta financiera (carry trade), que otorgó a la inversión externa la posibilidad de obtener altos rendimientos en dólares.
