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Disruptive technologies’ effects on regulation and public policy, and in policy formulation, implementation and evaluation. Introduction to volume II: Public policy and regulation amid disruptive technologies

RESUMEN

Las tecnologías disruptivas tienen dos grupos de efectos potenciales en la regulación y las políticas públicas. En primer lugar, afectan los fines de las políticas públicas, en el sentido en que dichas tecnologías proveen herramientas para promover algunos fines, como la eficiencia, al tiempo que pueden ser perjudiciales para el logro de otros fines, como la igualdad y la privacidad. En segundo lugar, estas tecnologías proveen nuevas herramientas que pueden ser usadas por formuladores de políticas y reguladores en las distintas etapas del ciclo de las políticas públicas, incluyendo la definición del problema y la decisión sobre alternativas de política, la implementación, y el monitoreo y evaluación de las políticas. Después de describir y reflexionar sobre estos efectos potenciales, este escrito realiza una presentación de los trabajos incluidos en este tomo, la cual se divide en tres partes. En la primera parte se presentan dos trabajos que nos proveen un marco general para el entendimiento de los impactos y los retos de las tecnologías disruptivas en las políticas públicas y la regulación. En la segunda parte se presentan trabajos que muestran evidencia sobre el uso que hacen o podrían hacer la Administración pública y la sociedad civil de dichas tecnologías. En la tercera y última parte, se incluyen artículos en los que se discuten los desafíos que las tecnologías disruptivas imponen al Estado regulador en ámbitos tan variados como el sector financiero, el transporte de carga internacional y el medioambiente, entre otros.

PALABRAS CLAVE

Políticas públicas, Estado regulador, eficiencia, igualdad, privacidad, Administración pública, tecnologías disruptivas, cuarta revolución industrial.

ABSTRACT

Disruptive technologies have two sets of potential effects on regulation and public policy. First, they affect the goals of public policy, as those technologies provide tools that governments might use to promote some goals, such as efficiency, while potentially being detrimental to achieving other goals such as equality and privacy. Second, those technologies provide new tools that policymakers and regulators could use in different stages of the policy cycle, including problem definition, agenda-setting, implementation and monitoring and evaluation. After describing and analyzing those potential effects, the article briefly presents the works included in this volume. This presentation has three parts. The first part includes two articles that show a general framework to understand the impacts and challenges of disruptive technologies on public policy and regulation. The second part includes articles that show and discuss evidence about the use that public administration and civil society make or could make of disruptive technologies. The third part includes articles that discuss the challenges those technologies create for the regulatory state in a variety of fields, including the financial sector, international freight, and environmental regulations, among others.

KEYWORDS

Public policy, regulatory state, efficiency, equality, privacy, public admiinistration, disruptive technologies, fourth industrial revolution.

INTRODUCCIÓN

El propósito de este escrito es realizar una presentación del Tomo 2 de esta colección, titulado Políticas públicas y regulación en las tecnologías disruptivas. Las tecnologías disruptivas, en particular aquellas tecnologías de la denominada cuarta revolución industrial (P. ej. blockchain, Inteligencia Artificial, impresión 3D, internet de las cosas, el uso generalizado de la computación y el internet, entre otros (Schwab, 2016), que constituyen el objeto de estudio de la colección Disrupción tecnológica, transformación digital y sociedad, introducen importantes cambios en el funcionamiento del Estado en general, y en concreto respecto de los fines de la regulación y en las políticas públicas, así como en su proceso de formulación, implementación y evaluación. Este ensayo introductorio presenta un marco general de los cambios y retos más relevantes que representan estas tecnologías respecto de algunos fines de la regulación y las políticas públicas (p. ej. eficiencia, igualdad y privacidad), sugiere maneras en que las tecnologías disruptivas tienen el potencial de afectar positiva y negativamente estos fines, y se indican formas en las que el Estado podría potenciar o mitigar dichos efectos. El escrito también muestra de qué manera dichas tecnologías proveen nuevos instrumentos y desafíos en las etapas del denominado ciclo de las políticas públicas. Después de la elaboración de ese marco general, se discutirán las contribuciones de cada uno de los trabajos contenidos en este tomo y se sugiere cómo se enmarca cada uno de ellos dentro del marco antes elaborado.

Antes de desarrollar las ideas de este marco general, es importante hacer una breve referencia a las tecnologías disruptivas a las que se refiere este ensayo introductorio y el tomo, en general. Sin pretender entrar en el debate existente sobre la definición de tecnologías o innovaciones disruptivas (Christensen et al., 2015), en este escrito entiendo por tecnologías disruptivas aquellas que en la actualidad representan nuevos modos de actuar o de relacionarse tanto en el sector público como en el sector privado, y que imponen nuevas maneras de regular por ser las normas actuales insuficientes para abarcar esos modos de actuar o relacionarse. Además, son tecnologías que se apoyan en los avances recientes en la velocidad y disponibilidad de la computación, en el uso generalizado de herramientas digitales o en el crecimiento en la utilización de grandes cantidades de datos.

Ejemplos de tecnologías que cumplen con estas características son el denominado blockchain, que, como se verá en este estudio y en varios de los artículos contenidos en este tomo, introduce innovaciones para el sector financiero y el comercio exterior, o la Inteligencia Artificial que, por ejemplo, con la llegada de los vehículos autónomos genera un cambio en temas tan diversos como la planeación urbana, la regulación del tráfico, la responsabilidad civil extracontractual, entre otros. No obstante, hay tecnologías que sobre todo implican retos para la regulación, como por ejemplo la impresión 3D que, aunque no es disruptiva en los modos de relacionamiento, sí involucra importantes retos desde el punto de vista de la regulación aduanera y fiscal.

Este escrito tiene cuatro secciones, además de esta introducción. La siguiente sección presenta las maneras como las tecnologías disruptivas afectan los fines de la regulación y las políticas públicas. La que sigue muestra cómo las tecnologías disruptivas inciden y proveen nuevas herramientas en el proceso de formulación, implementación y evaluación de políticas públicas. Después se presenta cada una de las contribuciones incluidas en este tomo y se muestra cómo cada una de estas contribuciones se encuadra en el marco propuesto en las dos secciones anteriores. Finalmente, se concluye.

I. LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS Y LOS FINES DE LA REGULACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Este estudio entiende la intervención del Estado en el mercado y la sociedad, y por tanto la regulación y las políticas públicas que son las formas en las que esa intervención toma forma, desde un punto de vista que trasciende la visión económica tradicional. De acuerdo con esta, la intervención del Estado se limita a la solución de las fallas del mercado, es decir aquellas situaciones en las que el mercado, por diversas razones, no provee el resultado más eficiente. Esto incluye la provisión de bienes públicos, en el sentido estrictamente económico; la adopción de mecanismos para mitigar o compensar los efectos de externalidades negativas, así como para promover acciones generadoras de externalidades positivas; la adopción de correctivos a acciones limitantes de la libre competencia económica, así como la mitigación de situaciones que involucren asimetrías de información y riesgo moral (Mankiw, 2017). Sin embargo, la literatura especializada, así como la operación del sistema político, muestran que es deseable (y así sucede en la realidad) que el Estado intervenga para el logro de objetivos que no se limitan a la solución de las fallas de mercado. Por ejemplo, Stone (2011) sugiere que los fines de las políticas públicas, además de la eficiencia, también incluyen la equidad, la seguridad y la libertad, fines con los que concuerdan, al menos parcialmente, otros autores (Weimer & Vining, 2017). Las tecnologías sobre las que versan los trabajos incluidos en este tomo tienen un gran potencial en la mejora de la eficiencia, pero también tienen el potencial de afectar la igualdad y privacidad de los ciudadanos, como pasaré a explicar.

1. EFICIENCIA

La motivación más frecuente para la promoción y adopción de nuevas tecnologías está relacionada con las mejoras en la productividad (Acemoglu & Restrepo, 2018; Aghion et al., 2017), las reducciones de costos que las nuevas tecnologías implican, o la generación de valor económico (White House, 2016). Es decir, hay un énfasis en aspectos relacionados con la eficiencia.

En el caso colombiano es claro que las políticas públicas y las iniciativas gubernamentales relacionadas con la transformación tecnológica están inspiradas en la idea de generación de valor. En el lanzamiento del Centro para la Cuarta Revolución Industrial ubicado en Medellín (Antioquia, Colombia), el Presidente de la República se refirió al efecto que podría tener la transformación tecnológica en el producto interno bruto y en la atracción de “grandes fondos de capital privado en tecnología” (Presidencia de la República, 2019). Por su parte, los documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes), específicamente el número 3920 que consagra la política nacional de explotación de datos (Big Data) y el 3975 que contiene la política nacional para la transformación digital e Inteligencia Artificial, incluyen dentro de sus objetivos de manera explícita la generación de valor. En el caso del Conpes 3920, el objetivo general de la política es “Aumentar el aprovechamiento de datos en Colombia, mediante el desarrollo de las condiciones para que sean gestionados como activos para generar valor social y económico” (Departamento Nacional de Planeación, 2018, p. 69). En el caso del Conpes 3975, el objetivo general de la política es “Aumentar la generación de valor social y económico a través de la transformación digital del sector público y del sector privado, mediante la disminución de barreras, el fortalecimiento del capital humano y el desarrollo de condiciones habilitantes, para que Colombia pueda aprovechar las oportunidades y enfrentar los retos relacionados con la 4RI” (Departamento Nacional de Planeación, 2019, p. 38).

Más allá de las intenciones gubernamentales, lo cierto es que la generación de valor, la productividad, la reducción de costos, y en general, las mejoras en eficiencia sí son el principal resultado de estas tecnologías. Por ejemplo, la automatización de la industria genera mejoras en los tiempos de producción y reducciones de costos de producción (Acemoglu & Restrepo, 2018; Forum, 2018; Manyika et al., 2017). Mecanismos descentralizados basados en el blockchain facilitan el comercio internacional y se reflejan positivamente en el sector financiero, al tiempo que reducen algunos de los costos de transacción presentes en estas negociaciones, aunque en algunas situaciones menos complejas el costo de su implementación podría ser superior a los beneficios generados. La impresión 3D eventualmente permitiría reducir sustancialmente los costos de la manufactura y la industria. El uso de algoritmos para el procesamiento y análisis de grandes cantidades de datos en organizaciones públicas y privadas brinda la posibilidad de mejorar procesos de focalización y conocimiento del cliente, permite afinar las estrategias de mercado, identificar oportunidades de mejora en los procesos, entre otros, todo lo cual debería reflejarse en la generación de valor y reducción de costos de dichas organizaciones (Angulo, 2017; Brady, 2019; Thierer et al., 2017; Valle-Cruz et al., 2020; Wirtz et al., 2019).

Teniendo en cuenta estos beneficios potenciales de las nuevas tecnologías, el rol de los Estados debe ser el de promover el uso de estas aplicaciones de múltiples maneras. Esto puede ocurrir mediante la apropiación de estas tecnologías y el uso de ellas en el ejercicio de la Administración pública y la implementación de políticas, programas y proyectos estatales, la facilitación del uso de sus datos por parte del sector privado y la sociedad civil, el fomento de la generación de capacidades en los estudiantes, trabajadores y las empresas para el aprovechamiento de estas tecnologías, y el trabajo en conjunto con el sector privado para fomentar su uso y adaptar la regulación para permitir la experimentación y posterior uso generalizado de los avances que resulten exitosos. Además de las acciones contempladas en los Conpes 3920 y 3975 que cubren varios de los aspectos recién mencionados, un ejemplo de este tipo de iniciativas es el caso de la Superintendencia Financiera de Colombia y su iniciativa InnovaSFC, que incluye espacios en los que las entidades financieras y sus usuarios tienen la posibilidad de experimentar con productos que hacen uso de estas tecnologías¹, para posteriormente realizar las modificaciones regulatorias que sean necesarias.

2. IGUALDAD

Para efectos de este estudio entenderé la igualdad según como este concepto ha sido enunciado en la Constitución Política de Colombia, en su artículo 13^[2]. Esta noción hace referencia a la igualdad formal y material frente a la ley y las autoridades, y también al goce de derechos, libertades y oportunidades “sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. Este es un punto de partida relativamente sencillo, y si bien no desconozco la existencia de debates alrededor del contenido de este enunciado, o en general alrededor de la definición misma de igualdad y desigualdad (Stone, 2011), esta definición permite abordar los riesgos principales de las tecnologías disruptivas dentro de una noción amplia de igualdad.

Encuentro dos potenciales impactos, negativos ambos, de las tecnologías disruptivas en la igualdad. El primero, y tal vez el más sencillo de observar, tiene que ver con la variación en las posibilidades de acceso de las personas a estas tecnologías. En otras palabras, no todas las personas tendrán la misma oportunidad de acceder a tecnologías como la impresión 3D o el blockchain, pues seguramente si el uso de las mismas aumenta, en todo caso persistirán algunas barreras de entrada (financieras y de conocimiento, entre otras) que dificulten el acceso para las personas más vulnerables. Sin embargo, es relevante mencionar que esta no es una preocupación exclusivamente relacionada con tecnologías relativamente avanzadas como las mencionadas. Por ejemplo, en el contexto de la pandemia causada por el coronavirus desde marzo de 2019, estas brechas de acceso a Internet y a hardware para acceder a Internet (p. ej. computadores, tabletas o teléfonos inteligentes) se han hecho evidentes en el contexto educativo (Alfonso, 2020), retos que Luz Herrera y Laura González ilustran en su trabajo sobre inclusión digital, que forma parte de este tomo. El uso de tecnologías audiovisuales en la evaluación docente, traída a colación por Sandra Arévalo y Martha Jiménez en el trabajo también incluido en este tomo, podría verse afectado por estas brechas en el acceso a herramientas digitales.

El segundo impacto –un poco más complejo de observar y demostrar– tiene que ver con la existencia de sesgos en los algoritmos que soportan las tecnologías disruptivas que tengan como resultado discriminar o segregar a algunos grupos poblacionales. Como consecuencia, estas tecnologías podrían reafirmar las desigualdades existentes o propiciar nuevas desigualdades. Esta posibilidad está latente en aquellos algoritmos usados en aplicaciones de aprendizaje estadístico e Inteligencia Artificial que toman como insumo datos de los individuos para alimentar los modelos. Si estos datos reflejan de alguna manera sesgos o discriminaciones existentes, o si solamente representen a algunos grupos poblacionales (Giest & Samuels, 2020), los modelos resultantes y sus aplicaciones tendrán el mismo “comportamiento” que los datos de entrada y, por tanto, potencialmente reafirmarán esas discriminaciones. Asuntos en los que lo descrito podría ocurrir incluyen el uso de modelos predictivos o de clasificación que se utilicen para tomar decisiones sobre el otorgamiento de productos financieros (Kiviat, 2019; Klein, 2020), o para la toma de decisiones sobre la admisión a instituciones educativas o la contratación laboral, en los que hay evidencia de discriminación en razón al género, a la raza o en general a grupos ya marginalizados (O’Neil, 2016; Perez, 2019; Robison, 2020). Dentro del sector público, esto podría ocurrir cuando se usen estos modelos para decidir sobre la asignación de beneficios sociales o para actividades policiales y de seguridad (Ray, 2020; West & Allen, 2020), entre otros casos.

Este potencial impacto de las tecnologías disruptivas en la igualdad resulta más complejo de abordar para el Estado, porque, en general, podría afirmarse que cualquier acción para mitigar las posibilidades de discriminación puede implicar costos económicos y logísticos para los usuarios y creadores de algoritmos y podrían reñir con su interés en generar valor y mejorar sus utilidades. Por esta razón, es importante que el Estado asuma un rol más activo para evitar este tipo de discriminación y proteger a los ciudadanos. Por ejemplo, como lo sugiere el trabajo de Constanza Blanco incluido en este tomo, el Estado debería tener un rol más prominente en la protección de los consumidores financieros, que impida la posibilidad de discriminación en el otorgamiento de productos financieros que usen modelos predictivos o de clasificación. Podrían adelantarse iniciativas, incluso en conjunto con la sociedad civil, de auditoría de algoritmos para identificar posibles fuentes de discriminación tanto en los insumos como en los modelos utilizados (Barton, 2019; O’Neil, 2016; West & Allen, 2020)³, así como promover la adopción ética de algoritmos (Cabrol et al., 2020; Wirtz & Müller, 2019) y la adopción de los principios de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económica (OCDE) sobre la Inteligencia Artificial⁴. Adicionalmente, el Estado podría, respecto de sus propias aplicaciones, liderar en la adopción de estos principios y, por ejemplo, crear mecanismos de transparencia y rendición de cuentas sobre sus algoritmos, incluso en temas sensibles como las actividades de policía y defensa.

3. PRIVACIDAD

Otro aspecto en el que el Estado juega un rol de importancia en el contexto de las tecnologías disruptivas tiene que ver con la privacidad de la información. Como he mencionado, estas tecnologías suelen usar información de los individuos, alguna de la cual ha sido voluntariamente suministrada por estos (P. ej. en redes sociales o información suministrada para obtener servicios), y, en otros casos, puede tratarse de información que actores privados o públicos recolecten en desarrollo de sus actividades (p. ej. mediante cámaras de seguridad). Alguna de esta información es sensible, tanto en el sentido legal como en el sentido más general de la palabra, y por tanto es relevante que haya instrumentos legales, así como operativos que garanticen que esa información mantenga su carácter confidencial.

Al respecto, algunos autores han señalado que las autoridades colombianas carecen de capacidades para hacer rendir cuentas a las empresas que explotan este tipo de datos y han sugerido acciones que pueden implementarse para mejorar esas capacidades al menos desde el punto de vista jurídico, acciones que deberían promoverse con determinación, dado el uso generalizado de estas tecnologías (Newman Pont & Ángel Arango, 2019; Ospina Celis et al., 2020). Además, es necesario que se fortalezcan las capacidades tecnológicas y de investigación de las entidades públicas y privadas para prevenir ataques informáticos que busquen apoderarse de la información que administran los gobiernos, y en general, encontrar mejores maneras de proteger la información personal, directamente y a través de la regulación.

II. EL ROL DE LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS EN LA FORMULACIÓN, IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Además de tener efectos potenciales en los fines de la regulación y las políticas públicas, las tecnologías disruptivas también constituyen una nueva herramienta al servicio del Estado dentro del denominado ciclo de las políticas públicas (Departamento Nacional de Planeación, 2020b; Ordoñez-Matamoros et al., 2013, p. 86). En ese ciclo se distinguen a grandes rasgos las siguientes etapas: definición y entrada del problema en la agenda pública, formulación de alternativas y decisión, implementación y evaluación. Las tecnologías disruptivas proveen herramientas que el Estado puede usar en las distintas etapas del ciclo. Aunque Isaza y Zárate en su trabajo incluido en este tomo realizan un análisis detallado de las tecnologías como herramientas de la Administración pública, quisiera mencionar brevemente algunas de las maneras en que estas herramientas resultan útiles en las etapas mencionadas del ciclo de las políticas públicas.

El uso de grandes cantidades de datos y la posibilidad de acceder y analizar datos numéricos y de texto suministra nuevas herramientas para la identificación y definición de problemas públicos, así como para la determinación de su magnitud de maneras más precisas, y potencialmente más comprehensivas, y si se quiere, democráticas, en la medida en que es posible aumentar la participación del público en estos procesos. Estas herramientas brindan la posibilidad de obtener y analizar información de manera más expedita que otros métodos de recolección de información, como las encuestas u otros mecanismos de consulta pública (Pencheva et al., 2020). En épocas de crisis, como la pandemia actual, estas herramientas también proveen mecanismos para identificar a los afectados de maneras más eficientes (Pombo & González Alarcón, 2020).

La posibilidad de analizar datos no estructurados, por ejemplo, aquellos provenientes de redes sociales como Facebook y Twitter, o de procesos de consulta en línea, podrían brindar información sobre las preferencias de los ciudadanos que sirvan de insumo en la fase de formulación de alternativas y decisión. Un ejemplo de esta posibilidad es el análisis realizado por la Unidad de Científicos de Datos del Departamento de Planeación Nacional sobre las propuestas ciudadanas derivadas de la denominada Mesa de Conversación Nacional creada como consecuencia de las protestas sociales en noviembre de 2019 (Departamento Nacional de Planeación, 2020a). El uso de estos mecanismos de consulta y el análisis oportuno de sus resultados no solamente alimenta la toma de decisiones, sino que podría también aumentar la legitimidad de las decisiones adoptadas. El aumento de legitimidad dependerá, entre otras cosas, de qué tanto se tengan en cuenta consideraciones de igualdad como las discutidas en la sección anterior, así como de la transparencia y rendición de cuentas por parte del gobierno al usar estos mecanismos.

En esta etapa del ciclo las nuevas tecnologías también permitirían usar simulaciones y modelos predictivos para proyectar los resultados potenciales de diferentes alternativas de solución que posibiliten tomar decisiones con mayor soporte en la evidencia. Además, en algunos casos, por ejemplo tratándose de intervenciones que se basan en la tecnología como campañas informativas a través de mensajes de texto o de Internet, también sería posible implementar pilotos de intervenciones y conocer sus resultados de manera expedita usando variaciones en las intervenciones que se implementen de forma aleatoria entre la población beneficiaria, como ocurre actualmente en el sector privado (Thomke, 2020).

A pesar de las ventajas que traen las nuevas tecnologías para la etapa de formulación y decisión del ciclo de las políticas públicas, no debe perderse de vista la posibilidad de que la selección de alternativas y decisión estén completamente dominadas por la disponibilidad de datos o las posibilidades de interacción en línea, dejando de lado otras fuentes de información valiosas y relevantes. Tampoco puede dejarse a un lado la pregunta sobre quiénes acceden y efectivamente participan en estos procesos de apoyo a la toma de decisiones facilitados por las nuevas tecnologías, y los gobiernos deben adoptar medidas preventivas para promover y facilitar la participación de grupos que no tengan acceso y no estén representados.

Estas tecnologías proveen al gobierno de nuevas herramientas e instrumentos para la implementación de sus acciones, así como para su monitoreo en tiempo real (Pencheva et al., 2020; Valle-Cruz et al., 2020; Vogl et al., s. f.). Un buen ejemplo de estas herramientas es el uso de mecanismos de reconocimiento facial para combatir el crimen en las ciudades, o en el sector defensa en general como lo muestran Orozco y sus coautores en el trabajo aquí incluido, así como el uso de modelos predictivos para prevenir la deserción de estudiantes, la ocurrencia de enfermedades o la evasión de impuestos (West & Allen, 2020).

El uso de estas herramientas en la implementación de políticas públicas debe tener presente los retos relacionados con la rendición de cuentas de los algoritmos que se usen en la implementación de iniciativas públicas o como herramientas de la Administración pública (Busuioc, 2020). También, deben abordarse discusiones sobre la representatividad de una “burocracia” crecientemente automatizada y las reacciones ciudadanas frente a la denominada “burocracia algorítmica”, así como el impacto que pueda tener en el proceso democrático (Miller & Keiser, 2020). Por supuesto, también se debe reflexionar sobre los aspectos éticos de la Inteligencia Artificial en sentido más general (Iphofen & Kritikos, 2019; Wirtz & Müller, 2019), que incluyen preguntas sobre los valores y decisiones que se priorizan en la implementación de tecnologías automatizadas.

Finalmente, las tecnologías disruptivas tendrán un impacto relevante en la evaluación de las políticas, programas y proyectos públicos. La alta y permanente disponibilidad de datos permite obtener información para la medición de indicadores de manera más completa y oportuna, e incluso realizar mediciones que antes eran impensables (P. ej. niveles de desarrollo e interconectividad usando imágenes satelitales) (Rogge et al., 2017; York & Bamberger, 2020). Además, sería posible incorporar aspectos de la evaluación en todas las etapas del ciclo de las políticas públicas, para hacer un monitoreo y evaluación basado en resultados en tiempo real durante todo el ciclo (Pencheva et al., 2020; Valle-Cruz et al., 2020). Como se mencionó, en el caso de intervenciones sencillas basadas en tecnologías de la información (P. ej. mensajes de texto, diseño de páginas Web y campañas informativas, entre otras) es posible medir su impacto casi en tiempo real usando técnicas experimentales (Thomke, 2020).

No obstante los beneficios e innovaciones que traen las nuevas tecnologías para la evaluación de la regulación y las políticas públicas, un aspecto a prevenir en la etapa de evaluación es la posibilidad de favorecer la realización de algunas evaluaciones y enfocarse en algunas preguntas, solamente en razón a la disponibilidad de datos o a la aplicación de un método (como el experimental), y sin tener en cuenta la relevancia, pertinencia y utilidad de las preguntas de evaluación. Así mismo, un enfoque basado primordialmente en los datos podría dar lugar a la realización de evaluaciones desprovistas de teorías que expliquen el cambio generado por los programas evaluados (Valle-Cruz et al., 2020).

La discusión anterior esboza las distintas maneras en que el ciclo de las políticas públicas se ve afectado por las tecnologías disruptivas. Aunque varias de esas maneras de afectación son positivas a la luz de la literatura, en particular porque tienden a generar ganancias en tiempo, reducción de costos y aumentar las posibilidades de escalabilidad de las intervenciones (Young et al., 2019), es importante recordar que, tal y como se discutió en la sección anterior, estas tecnologías generan inquietudes sobre la igualdad y la privacidad. Preguntas como quiénes tienen acceso a las tecnologías y participan proveyendo insumos para la toma de decisiones, quiénes son tenidos en cuenta en el cálculo de indicadores para el monitoreo y seguimiento de las políticas, qué tan representativa es una Administración pública automatizada, y cómo se mantiene la seguridad y privacidad de la información, son preguntas fundamentales al momento de aplicar estas nuevas herramientas en las distintas etapas del ciclo de las políticas públicas.

III. LOS TRABAJOS DE ESTE TOMO

Este volumen está dividido en tres secciones. La primera contiene trabajos que nos presentan un marco general de los retos que las tecnologías disruptivas imponen a la regulación y las políticas públicas. En la segunda se incluyen trabajos que contienen ejemplos y reflexiones sobre el uso de las tecnologías disruptivas por parte de la Administración pública y la sociedad civil en su interacción con el gobierno. Finalmente, en la tercera sección se incluyen los trabajos que abordan los retos de las tecnologías disruptivas para el Estado regulador (Alviar García & Lamprea, 2016).

A continuación, realizo una breve presentación de cada uno de los trabajos incluidos en este tomo, además de los comentarios que ya he realizado brevemente, indicando, en la medida de lo posible, cómo se enmarcan en los debates esbozados en las dos secciones anteriores, es decir, en los debates sobre los fines de la regulación y las políticas públicas, y sobre el uso de las tecnologías disruptivas en el ciclo de las políticas públicas.

1. MARCO GENERAL DE LOS RETOS DE LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS PARA LA REGULACIÓN Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

Como mencioné, la primera parte del tomo contiene dos trabajos que nos muestran un panorama general sobre los retos que imponen las tecnologías disruptivas a la regulación y las políticas públicas. En el primero, Carolina Isaza y Aníbal Zárate realizan un estudio detallado de los retos que traen la Inteligencia Artificial y la disponibilidad y uso de grandes cantidades de datos para la Administración pública. Los autores argumentan que dichos retos son de dos tipos: como usuaria de estas tecnologías y como reguladora de estas tecnologías. En el primer grupo, resaltan los retos organizacionales para la adopción de las tecnologías al interior de la administración y la posibilidad de aumentar las desigualdades, así como el potencial y el desafío para que estas tecnologías promuevan valores democráticos. En el segundo grupo de retos, resaltan el desafío que representa para la administración la adopción de nuevas herramientas regulatorias que se adapten a estas tecnologías, e incluso el uso de las mismas para la actividad regulatoria. Los autores hacen énfasis en el rol que debe jugar la regulación para garantizar el respeto de los derechos fundamentales y la promoción del uso ético de las tecnologías.

Cualquier consideración sobre el uso o regulación de las tecnologías disruptivas por parte de la Administración pública deberá tener en cuenta que el acceso a tecnologías básicas como internet no es equitativo en Colombia. Si esto es así para herramientas básicas, es previsible que para herramientas más avanzadas (P. ej. blockchain, impresión 3D, internet de las cosas, etc.) el acceso y las posibilidades de aprovechamiento sean aún más dispares. Esta brecha digital es el tema del segundo trabajo incluido en esta parte del tomo, escrito por Luz Mónica Herrera Zapata y Laura Daniela González Rozo. Las autoras presentan un diagnóstico sobre la brecha digital, esto es, la brecha en el acceso a las tecnologías de la información, y las dimensiones, educativas, socioeconómicas y demográficas que explican esta brecha. Este diagnóstico ilustra uno de los desafíos que enfrenta el país para garantizar el acceso a esas tecnologías. Este estudio también argumenta sobre la importancia de promover la inclusión digital como un fin en sí mismo, pero además como un medio que facilitaría el logro de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Además de convencernos sobre la importancia de la inclusión digital, el estudio también sugiere maneras en las que la legislación podría fomentarla.

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LA SOCIEDAD CIVIL COMO USUARIOS DE LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS

La segunda parte del tomo ilustra distintas facetas del Estado y la sociedad civil como –en los términos de Isaza y Zárate– usuarios de estas herramientas en la implementación de políticas y en la interacción con el gobierno. Cada uno de los artículos incluidos en esta parte analiza casos prácticos del uso actual o potencial de tecnologías básicas (p. ej. videos para la evaluación de desempeño docente o plataformas de peticiones por Internet) y avanzadas (p. ej. blockchain y tecnologías militares) por parte de la Administración pública y, en algunos casos, de los burócratas a nivel de calle (Lipsky, 2010), así como la sociedad civil en sus interacciones con la Administración pública.

El primer trabajo incluido en esta parte del tomo es el de Sandra Patricia Arévalo Ramírez y Martha Liliana Jiménez Cardona, quienes presentan evidencia descriptiva, basada en una encuesta aplicada a docentes de instituciones educativas oficiales, sobre los cambios que ha generado la introducción de tecnologías audiovisuales en la evaluación de desempeño docente. Dentro de estos cambios se encuentran un cuestionamiento de la legitimidad del ejercicio evaluativo en tanto que se percibe muy vinculado a las posibilidades de ascenso en la carrera profesoral, y se estima que no refleja adecuadamente la realidad de la práctica docente. Otro de los aspectos señalados por las autoras tiene que ver con los problemas introducidos por la falta de acceso a las tecnologías, por cuanto la posibilidad de presentar esta evaluación y la calidad de los materiales producidos, dependen de la posibilidad de acceder a Internet y a otras herramientas, oportunidades que no están distribuidas equitativamente en el territorio nacional como lo muestra el trabajo de Herrera y González.

El trabajo de Luis Antonio Orozco y sus coautores explica el potencial de uso de nuevas tecnologías en lo que denominan las seis funciones de conducción de la guerra, y plantean el desafío que para el sector defensa representa la amenaza a la seguridad derivado de la democratización de estas tecnologías, en particular de los sistemas ciber físicos dotados de autonomía que se basan en la Inteligencia Artificial. Este es un buen ejemplo del rol que deberá cumplir el Estado como un usuario avanzado de estas tecnologías, rol que demanda la inversión en investigación y formación en el uso de las mismas, tanto con fines ofensivos, como para contar con la posibilidad de repeler efectivamente ataques que usen esas herramientas.

En un sentido parecido, el artículo de Ana Paola Gutiérrez Rico y Erick Camilo Castellanos Reyes propone el uso de blockchain para facilitar la comercialización de energía eléctrica por parte de consumidores que también generan energía, por ejemplo, a través de paneles solares. Consideran los autores que esta sería una alternativa para garantizar el acceso a la energía eléctrica en aquellas zonas que actualmente carecen de conexión, y sugieren que para explorar estas y otras alternativas, el Estado podría crear areneras regulatorias, como las existentes en el sector financiero, para permitir la experimentación con estas y otras opciones. Además de ser un ejemplo del potencial de uso de las tecnologías disruptivas para la provisión de servicios por parte del Estado y para lograr el cumplimiento de los ODS en cuanto al acceso a energía, este caso también ilustra los retos de reducir la brecha digital, por ejemplo, para permitir que el blockchain se democratice en lugares en los que ni siquiera ha sido posible llevar la energía eléctrica.

Por su parte, el artículo de Martha Ardila introduce el concepto de diplomacia digital, entendida como una extensión de la diplomacia tradicional, “que se basa en las innovaciones y usos inducidos por las tecnologías de la información y la comunicación, como una ayuda para alcanzar los objetivos de la política exterior de un país, siendo una herramienta que permite conectar al Gobierno con diferentes actores” (Ardila, 2021 [En este tomo]). Con base en el estudio de la interacción a través de Twitter en relación con la situación en Venezuela y con los inmigrantes venezolanos, la autora plantea que el uso de redes sociales e Internet ofrece al Estado nuevas maneras de relacionarse con otros Estados al tiempo que abre oportunidades de relacionarse e interactuar de manera más cercana con otros autores (inmigrantes). Sobre esta posibilidad de mayor interacción surgen inquietudes respecto del acceso de los inmigrantes con mayores niveles de vulnerabilidad a estas redes y la posibilidad efectiva que tengan de beneficiarse de la diplomacia digital.

Otro trabajo en el que se pone énfasis en la apertura de posibilidades de participación e interacción con el Estado es el de Claudia Gafner-Rojas y Luis Felipe Guzmán Jiménez. En este artículo los autores analizan la posibilidad de realizar peticiones en temas ambientales usando plataformas como change.org o avaaz. Estas plataformas facilitan la interacción de la ciudadanía y la sociedad civil con la Administración pública, y representan un desafío para las autoridades y para estas mismas plataformas. Algunos de los aspectos que discuten los autores se relacionan con los cambios que deberían adoptarse para que dichas solicitudes tengan valor jurídico frente a las autoridades administrativas, en particular las ambientales. También se presentan sugerencias de cambios en la regulación y en las mismas plataformas para ampliar y dar mayor legitimidad a la participación, aspecto que se relaciona con uno de los retos identificados por Isaza y Zárate en cuanto al rol de las tecnologías en la promoción de la democracia.

El estudio de Martha Isabel Gómez-Lee y Juan Pablo Centeno también se ocupa de mostrar cómo los ejercicios de coproducción de políticas son relevantes para la toma de decisiones en torno a desarrollos tecnológicos en distintos ámbitos. En la coproducción, los futuros beneficiarios/afectados de las políticas participan activamente del proceso decisorio y en la implementación. La necesidad de coproducción se hace evidente en el caso de desarrollos tecnológicos en distintos ámbitos, incluido el biotecnológico, en los que el Estado necesita de la colaboración de múltiples actores para entender adecuadamente los problemas y proyectar los posibles efectos de sus decisiones. Aunque el objeto de estudio en este caso es el acceso a los recursos genéticos y distribución de beneficios y las tecnologías biológicas aplicadas al respecto, el marco de análisis propuesto bien podría aplicarse al desarrollo de políticas relacionadas con el blockchain o la Inteligencia Artificial. En estos casos, sería útil considerar en qué ámbitos es posible fomentar la coproducción de políticas y regulaciones. Casos como el del sector defensa elaborado por Orozco et al., incluido en este tomo, podrían no ser aptos para las estrategias de coproducción por estar involucrada la seguridad nacional e información reservada, mientras que casos como el uso del blockchain para promover el acceso a la electricidad, propuesto por Gutiérrez y Castellanos, o el de la evaluación de desempeño docente discutido por Arévalo y Jiménez, podrían ser casos en los que las estrategias de coproducción sean aplicables y se beneficien de las experiencias de consumidores/productores de energía o de los docentes, respectivamente.

3. EL ESTADO REGULADOR Y LAS TECNOLOGÍAS DISRUPTIVAS

El siguiente grupo de artículos de este tomo se enfocan en el impacto de las nuevas tecnologías, y de manera más específica el blockchain, en el rol del Estado como regulador. Estos artículos describen las innovaciones que introducen las tecnologías en distintos ámbitos, como el sector financiero, el transporte y el comercio exterior, entre otros, y presentan propuestas sobre ajustes regulatorios que podrían adaptar los Estados y en particular el Estado colombiano para facilitar e incluso promover el uso de estas tecnologías, así como para proteger a los usuarios. Un hilo conductor común en estos artículos es que todos ellos se refieren a situaciones completamente novedosas introducidas por las tecnologías disruptivas, como la posibilidad de realizar ofertas públicas de monedas o valores usando blockchain o la impresión 3D. En estas situaciones, los cambios regulatorios son esenciales para su reconocimiento y promoción, pero también para generar mecanismos de protección de los usuarios, y para evitar el surgimiento de prácticas discriminatorias.

El primero de estos trabajos es el de Jorge Armando Corredor Higuera y Daniela Ríos Moreno, quienes estudian los retos que enfrenta el Estado colombiano en la regulación de las ofertas públicas de monedas y valores que hacen uso del blockchain, y proponen unos principios para su reconocimiento y regulación, y para la protección de los consumidores financieros. Por su parte, Javier Franco discute el uso del blockchain en el transporte y las operaciones logísticas, incluyendo aplicaciones actuales en otros países y los beneficios y riesgos que trae esta tecnología. Además, Franco discute la posibilidad legal de aplicar el blockchain desde el punto de vista del contrato de transporte, así como en reemplazo de los documentos tradicionalmente usados en la operación del transporte terrestre de carga.

De manera similar, Gustavo Guarín Duque y Julián David Zuluaga Torres explican las posibilidades de uso del blockchain en el comercio electrónico a nivel internacional, por ejemplo, para poder facilitar la operación de contratos inteligentes. Los autores también proponen un conjunto de principios orientadores para la regulación del uso del blockchain en el comercio electrónico a nivel internacional. Esos principios buscan garantizar la apertura de mercados, pero también se preocupan por lograr la protección del consumidor y la interoperabilidad, entre otros. El artículo de Diana Richardson Peña revela que las complicaciones regulatorias no solamente se reducen a tecnologías complejas como el blockchain, sino que también están presentes en tecnologías de menor complejidad como la impresión 3D. En concreto, Richardson explica cómo las normas fiscales y aduaneras deben adaptarse para reflejar las nuevas realidades impuestas por este tipo de impresión, en relación con el sujeto de las obligaciones fiscales y aduaneras, la manera de gravar los productos resultantes de la impresión 3D, y la manera de realizar control aduanero sobre productos que se intercambian principalmente de manera digital.

El rol del Estado regulador en el contexto de las tecnologías de la cuarta revolución industrial va más allá de la creación o modificación de las normas para facilitar y controlar el desarrollo de las nuevas tecnologías, e implica la adopción de un rol activo en la protección del funcionamiento del mercado, del consumidor y del medioambiente. Este grupo de artículos comienza con el de Deisy Galvis y sus coautores, quienes proveen una interesante distinción de los mercados en los que operan los datos masivos, de acuerdo con la cual hay dos mercados relevantes: uno relacionado con la entrega y recopilación de datos y el otro relacionado con el uso de los datos. Con base en esta distinción, los autores argumentan que la intervención del Estado a través de las normas del derecho de la competencia solamente se justifica en el segundo de esos mercados, en el que encuentran posible que se presenten prácticas restrictivas de la competencia, como el abuso de posición dominante y las concentraciones empresariales, entre otras.

En el contexto de las denominadas fintech, es decir, aquellas novedades tecnológicas en el sector financiero que en muchos casos están a disposición de sectores cada vez más grandes del público general, el trabajo de Constanza Blanco argumenta que la regulación financiera debe pasar de estar centrada en las entidades, como tradicionalmente ha ocurrido con la regulación financiera, a centrarse en el consumidor. Lo anterior traería implicaciones importantes para la regulación en tanto que, por ejemplo, implicaría que a las entidades o emprendimientos que prestan estos servicios no se les solicitarían licencias de funcionamiento para su operación como tradicionalmente ha ocurrido, siempre que existan mecanismos para proteger de manera adecuada a sus consumidores. Estas implicaciones van más allá de la regulación e involucrarían modificaciones importantes al rol de la Administración pública como supervisor de estos mercados y entidades.

Otro ejemplo del rol que deben cumplir los Estados frente a las tecnologías disruptivas lo trae Sol Calle en su trabajo sobre el derecho a la privacidad. En este trabajo, Calle argumenta que el desarrollo adecuado de las tecnologías disruptivas requiere ir acompañado de desarrollos en ciberseguridad y de cambios regulatorios que fortalezcan el derecho a la privacidad de los consumidores. Estos últimos deben incluir aspectos relacionados con el consentimiento informado, requerimientos sobre anonomización de información y deberes de información al titular de los datos, entre otros.

Por su parte, Ángela Amaya, después de considerar el impacto ambiental que las nuevas tecnologías tienen para el medioambiente, propone unos criterios orientadores que podría seguir la regulación ambiental para facilitar, e incluso promover, el uso de estas tecnologías, al tiempo que se reducen los impactos que puedan tener en el medioambiente. En este artículo encontramos nuevamente la tensión entre las posibilidades de producción más eficiente que traen las tecnologías disruptivas, y los posibles impactos negativos, en este caso en el medioambiente, que probablemente afecten de manera dispar a distintos grupos de usuarios y consumidores de estas tecnologías, tensión que está presente en todos los artículos de esta parte del tomo.

En este contexto, los Estados deben actuar de alguna forma como equilibristas para emitir regulaciones que faciliten el desarrollo de las tecnologías al tiempo que se protegen los usuarios y consumidores, en particular aquellos que forman parte de poblaciones más vulnerables. Estos actos de equilibrismo son discutidos en el trabajo de Adriana Castro, último artículo del tomo, el cual nos presenta un marco general sobre la noción de la gobernanza digital y su rol en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible. En particular, el artículo sugiere distintos aspectos éticos que debe abordar este marco de gobernanza para una regulación adecuada y orientada al bien común de estas tecnologías, y en concreto para el cumplimiento de los ODS. Además, el artículo plantea la necesidad de facilitar la participación de múltiples actores en los procesos de toma de decisiones sobre las tecnologías de información para que las mismas conduzcan efectivamente al logro del bien común.

CONCLUSIÓN

Las tecnologías disruptivas afectan el rol del Estado, y por tanto la regulación y las políticas públicas, al menos de dos maneras. Por un lado, estas tecnologías inciden y se interrelacionan directamente con los fines de las políticas públicas, en particular con la eficiencia, la igualdad y la privacidad. La principal motivación para el uso de dichas tecnologías es la generación de valor. Esto justifica una participación del Estado en el uso, promoción y facilitación del uso de tales tecnologías por parte del sector privado. Sin embargo, el Estado también debe jugar un rol activo en la prevención y mitigación de efectos negativos de estas tecnologías en la desigualdad y la privacidad de los individuos. En este aspecto, se requiere contar con un Estado regulador fuerte que establezca regulaciones orientadas a la protección de los ciudadanos, así como la incorporación de principios éticos en la elaboración de algoritmos y el establecimiento de mecanismos de transparencia, rendición de cuentas y auditoría de algoritmos, para asegurarse que no se discriminen a grupos poblacionales determinados, y no se refuercen o se creen desigualdades.

Las tecnologías disruptivas también afectan el rol del Estado en tanto que proveen herramientas que los tomadores de decisiones pueden usar en las etapas del ciclo de las políticas públicas. Todas estas herramientas proveen maneras de acceder a mayores volúmenes de información con mayor oportunidad, y posiblemente, respecto de segmentos más grandes de la población. Sin embargo, estas herramientas pueden verse afectadas por los mismos riesgos, ya anotados, en cuanto a la desigualdad y la privacidad. Por tanto, es necesario que se adopten mecanismos que prevengan o mitiguen afectaciones desproporcionadas respecto de grupos poblacionales específicos, así como acciones que eviten la veneración y confianza excesiva de los datos y los instrumentos y estrategias de medición que solo se ajusten a las nuevas tecnologías, en desmedro de otros que sean igualmente viables y relevantes, aun cuando reposen en otras fuentes de información.

Los trabajos incluidos en este tomo muestran desde varios puntos de vista las maneras en que el Estado puede aprovechar y fomentar el uso de las tecnologías disruptivas, al tiempo que señalan los desafíos que imponen para la Administración pública y la regulación. Algunos de ellos también señalan maneras en las que el uso y regulación de las tecnologías pueden promover no solo la generación de valor, sino también el mantenimiento de la privacidad y un trato ético y equitativo de los individuos, que sea sostenible social y ambientalmente.

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