Читать книгу Закаспийский край в составе Российской империи (историко-правовое исследование) - Илья Исакович Аминов - Страница 9

Несмотря на то что, начиная с февраля 1870 г., весь восточный берег Каспийского моря вступил в ведение Кавказа, ознаменовав начало второго (кавказского) этапа административно-территориального строительства в этом крае, оба приставства, образующие русские владения в Закаспии, не имели прямой связи между собой. Мангышлакское с центром в Форте-Александровском находилось в ведении дагестанского военного губернатора, а Красноводское с центром в Красноводском укреплении подчинялось начальнику штаба главнокомандующего кавказской армией[194]. Для согласованного управления этими территориями Временным положением о военном управлении в Закаспийском крае, утвержденным «в виде опыта» 9 марта 1874 г. и введенным приказом по военному ведомству от 15 марта того же года был создан Закаспийский военный отдел.

В пункте первом Положения устанавливалось, что «Закаспийский край в пределах от Мертвого Култука на юг до реки Атрек и от восточного берега Каспийского моря до западной границы Хивинского ханства составляет в военном и административном отношении Закаспийский военный отдел»[195], подчинявшийся в военном и административном отношении главнокомандующему Кавказской армией[196]. О широте передаваемых полномочий можно судить хотя бы по тому, что право определять, «какой период времени должен быть зачислен за кампанию войскам Закаспийского отдела», совершающим рекогносцировку Атрека и Узбоя в условиях лишений, трудностей, постоянных нападений со стороны воинственного коренного населения, высочайшим повелением было предоставлено Главному кавказскому начальству[197].

Следует отметить, что Атреком и Узбоем рекогносцировочные действия отряда не ограничивались. Поскольку восточные рубежи Закаспийского военного отдела были обозначены неясно: «до западной границы Хивинского ханства», а пределы Хивинского ханства в пустыне оставались неопределенными, к землям, зависевшим от Закаспийского военного отдела, при желании можно было причислить Ахалтекинский и даже Мервский оазисы.

Название этого нового образования носило не совсем привычный для административного деления характер. Закаспийский военный отдел должен был ведать Закаспийской областью, но слово «область» употреблялось во Временном положении только для обозначения территории.

Для разработки системы административного управления в туркменские земли был командирован полковник Генерального штаба, член «Степной» комиссии А. П. Проценко. Центром Отдела стало Красноводское укрепление, которому вместе с Фортом-Александровским было присвоено право города со льготами и преимуществами, допущенными для городских поселений в степных областях Оренбургского и Туркестанского генерал-губернаторства.

В анализируемый период на территории Туркмении впервые вводился административный порядок, регламентировались права и обязанности местного населения. Запрещались продажа в рабство, отсечение рук и другие жестокие наказания. При этом население в основном сохраняло свои обычаи, религию, быт, получало бесплатную медицинскую помощь. Мирные условия жизни в присоединенном крае способствовали постепенному сближению с Россией коренного населения, уставшего от бесчисленных конфликтов с хивинцами, бухарцами, иранцами.

В эти годы было положено начало становлению административных структур региональной власти, активному сотрудничеству традиционных институтов коренного населения и строевых офицеров военного министерства занимающих должности начальников уездов (округов) и приставств.

Управление Закаспийским военным отделом как в военном, так и в административном отношении было сосредоточено в руках начальника, назначаемого на эту должность и увольняемого приказами императора. По военной части он действовал как командующий войсками, расположенными в пределах отдела, а по административной – пользовался правами губернатора. При начальнике отдела имелось управление. Местом пребывания начальника отдела и его управления стал г. Красноводск.

Руководство Закаспийского военного отдела и Ашурадинской (астрабадской) военно-морской базы, находясь в подчинении кавказского наместника, было обязано обо всем докладывать императору, и от него получать указания. В случае необходимости они обращались к местным властям Империи, а начальник военно-морской базы по вопросам, касающимся крейсерства у персидского прибрежья, – в Морское министерство, в русскую миссию и консульство в Персии.

Коммерческий агент, находившийся в непосредственном подчинении Министерства финансов, и взаимодействующий с кавказским, туркестанским, оренбургским и астраханским руководством, русской миссией и консульствами в Персии, доносил обо всем министру финансов и получал от него приказания[198]. Кроме того, в Инструкции агенту Министерства финансов в Красноводске, высочайше одобренной 24 апреля 1870 г. имелось предписание. Для содействия развитию торговли во вновь занятых пунктах на восточном берегу Каспийского моря и для привлечения к торговле туркмен необходимо: «разбирать споры… заверять акты, пресекать контрабанду, взыскивать таможенные пошлины и собирать сведения о местных условиях и производительных силах края»[199].

Деятельность органов управления на этом этапе регламентировалась циркулярами и распоряжениями генерал-губернатора (Кавказского наместника) и начальника Закаспийского военного отдела, «Временными правилами об общественном управлении для аульных обществ и слобод» 1870, 1879 гг.[200], «Временным положением об управлении Закаспийским краем» 1874 г.[201], которые касались устройства казахов Мангышлакского приставства, но не распространялись вначале на туркмен Красноводского приставства из-за отсутствия у них русского подданства. Внедрение нового административного устройства среди населения территорий, условно входящих в состав Красноводского приставства, предусматривалось осуществить по мере их фактического подчинения российской власти.

Коренное же население, принявшее российское подданство, стало делиться по «Временному положению» на волости и административные аулы. Распределение кочевников по волостям и аулам предусматривалось производить, сообразуясь с местными удобствами для управления населением, порядком кочевания или пользования земельными угодьями, а где необходимо и с родовым его делением.

Поскольку «Временное положение» не определяло границ Закаспийского военного отдела к юго-востоку, инициируя тем самым военные власти, в 1877 г. боевой отряд занял Кизил-Арват – крайний северо-западный пункт Ахал-Текинского оазиса. Однако из-за трудностей, связанных, прежде всего, с продовольствием и водой был вынужден в том же году оставить этот пункт и вернуться в Красноводск.

К осени 1878 г. русские войска окончательно утвердились на Атреке до пределов Кара-Кала и занялись устройством укрепленных пунктов в Чате – при впадении реки Сумбар в реку Атрек и Чикишляре – при морском посту. Начальники укреплений, командуя находящимися в них войсками, одновременно вели наблюдение за окрестным оседлым и кочевым населением.

Рапортом от 15 апреля 1879 г. начальник Закаспийского военного отдела доносил командующему Кавказской армией, что им в составе отдела учреждены в виде временной меры приставства в Чате и Чикишляре. В том же месяце начальником была получена депеша об утверждении этих приставств с одновременным указанием о подчинении населения имперской власти[202]. Так в результате распространения и утверждения этой власти мирным путем завершилось образование Закаспийского военного отдела в составе четырех приставств – важный этап в установлении здесь нового административно-территориального устройства. Закаспийский военный отдел стал опорным пунктом проникновения вглубь Закаспия и, прежде всего, завоевания Ахалтекинского оазиса, население которого не признавало русскую власть. Без занятия этой позиции Кавказ и Туркестан были бы разъединены, а остающийся между ними промежуток стал бы объектом скорейшего столкновения интересов России и Англии[203].

После завоевания в вначале 1881 г. Ахалтекинского оазиса – территории от Кизыл-Арвата до Гяурса равной 28 тыс. квадратных верст[204], высочайшим указом Александра III от 6 мая 1881 г. было объявлено об образовании Закаспийской области из земель туркменов текинского рода и Закаспийского военного отдела[205]. Полная экономическая неразвитость и неустройство Области во всех отношениях, неопределенность ее пределов с Туркестанским генерал-губернаторством, вызвали необходимость также подчинить ее ведению администрации Кавказа. Объяснение этому можно найти, прежде всего, в том, что именно с Кавказа Область получила основную часть войск, и именно с Кавказа ей скорее и удобнее могла бы и впредь оказываться поддержка самого боеспособного военного формирования. Но были и иные причины, связанные с необходимостью оперативного воздействия со стороны богатого войсками и вооружением Кавказа через восточный берег Каспийского моря на среднеазиатские ханства и заинтересованную в них Англию.

С присоединением Ахалтекинского оазиса к России на «землях текинского рода» вскоре последовало внедрение нового административно-территориального порядка. Первоначально оазис находился в непосредственном ведении командующего экспедиционными войсками в качестве отдельной административно-территориальной единицы. Это было вызвано тем, что утверждение «спокойствия» на этой, только что присоединенной территории, было невозможно обеспечить со стороны руководства Закаспийского военного отдела, находящегося в Красноводске.

27 января 1881 г. был назначен заведующий населением Ахалтекинского оазиса с подчинением его командующему экспедиционными войсками. Управление заведующего находилось сначала в Геок-Тепе, а затем было перенесено в Асхабад. Это управление стало заниматься водворением покорившегося населения с выдачей ему билетов на свободное проживание в избираемых местах, назначением старшин в каждое селение, организацией рассмотрения жалоб и споров среди населения и т. д. Несмотря на то, что населению было объявлено, что порядок разбора споров остается в прежнем виде, в особо важных случаях предписывалось обращаться не к хану, а к царскому начальнику[206]. Таким образом, покоренные ханы Ахала постепенно смещались от прежнего положения «правителей».

В июле 1882 г. было утверждено «Временное положение об управлении Закаспийской областью», которое затем в 1890 г. было пересмотрено. Выделяя главное в этих проектах, отметим, что в отличие от туркестанских положений, нормативные акты по управлению закаспийскими землями наиболее предметно определяли права и обязанности всей администрации края, как военной, так и местной, а также особый правовой статус туркменского населения в составе Российской империи. Из этого следовал отказ от навязывания общероссийских законодательных норм. Представители патриархальной знати, как подданные цивилизованного государства, уравнивались перед законом со своими соплеменниками и прочим населением.

Существенно отличалась позиция российской военной администрации и в отношении традиционных институтов власти населения. Она стремилась не только использовать в своей деятельности вековые обычаи туркмен, но и предусматривала их систематизацию. Это привело к тому, что система управления в Закаспийской области органично впитала в себя как правовые нормы коренных жителей, так и отдельные элементы административного устройства Российской империи[207].

Местное управление русским населением, пока еще малочисленным, представленным в основном семьями чиновников здешней администрации, купцами, рабочими рыбных промыслов, сосредоточенных в Форте-Александровском, Красноводске, рыбацких поселках на островах и полуостровах Каспия, осуществлялось на основании общеимперских законов.

Несколько иначе, чем в Туркестанском генерал-губернаторстве осуществлялся процесс формирования законодательных основ управления Закаспийской областью. Определяя жизнеспособность принципов, лежащих в основе тех или иных нормативных документов, военное руководство выносило основные положения нормативных актов на предварительное обсуждение местного населения посредством распространения прокламаций, привлечения на свою сторону влиятельных ханов и старшин[208]. При этом центральные власти не только учитывали особые условия добровольного вхождения отдельных туркменских племен в состав России, идя им на политические уступки (Мерв, Теджен[209]), но и при обсуждении проектов управления Закаспийской областью охотно соглашались на расширение ее правового статуса, чего не скажешь в отношении Туркестанского генерал-губернаторства, ограниченного компетенцией многих министерств и ведомств.

Подобная деятельность правительственных органов в Закаспийском крае объяснялась не только степенью того сопротивления, которое в недалеком прошлом оказывали российским войскам некоторые туркменские племена. Сказывалось административное подчинение края Кавказскому военному округу. Во-первых, руководство Кавказа, накопило немалый опыт управления подвластными народами. Во-вторых, высокий статус наместничества позволял проводить здесь более самостоятельный курс, нежели в Туркестане[210], решать все вопросы, которые не требовали издания новых законов, определять к службе, перемещать и увольнять чиновников, производить в чины, награждать, назначать им пенсии (за исключением чинов Госконтроля, Госбанка и судебного ведомства). В-третьих, на посту кавказского наместника, равно как и главнокомандующего с 1862 по 1881 гг., находился великий князь Михаил Николаевич – младший брат императора Александра II.

Эти обстоятельства придавали руководству Закаспийской области совершенно особый статус среди коллег иных областей в Центральной Азии. Более того, начиная с 1884 г., кавказское руководство предоставило начальству Закаспийской области почти во всех делах фактическую самостоятельность[211].

Следуя неуклонно главному правилу – не вторгаться в сферу внутренней жизни туркмен, администрация Закаспия предприняла первые шаги по организации местных судов и установлению возможно однообразных правил судопроизводства для всех туркменских племен. Это вменялось в обязанность администрации Приказом по Военному ведомству 1882 г. за № 206 (Временное положение об управлении области). К такому выводу можно также прийти исходя из следующей формулировки: «уездные начальники следят, чтобы суд и расправа у туземцев отправлялись по установленным для сего правилам»[212].

Не считая нужным вводить какие-либо новые правила, администрация приняла за основание к устройству туркменских народных судов §§ 40 и 44 Приказа по Военному ведомству 1874 года № 95. При этом ставилась задача создать такой суд, который не противоречил бы требованиям российской администрации и соответствовал народным формам судопроизводства[213].

Несмотря на то, что Временным положением 1874 г. устанавливался народный суд для казахского населения, вследствие типовой схожести казахского суда с туркменским маслахатом, стало возможным §§ 40 и 44 данного приказа применить и ко вновь покоренным туркменам. Эти суды приняли за общее правило не брать к производству тех дел, что возникли до занятия края русскими.

С начала образования Закаспийской области (6 (18 мая) 1881 г.), Область стала делиться на Ахалтекинский округ, Красноводское и Мангышлакское приставства[214]. Мангышлакское приставство осталось в неизменном виде, т. е. в таком, в каком оно было в составе бывшего Закаспийского военного отдала. В Красноводское (несколько раньше) вошли территории и население бывших Красноводского, Чикишлярского и Чатского приставств, о. Челекен вместе с другими островами и земли по Атреку. Ахалтекинский округ объединил земли и население Ахалтекинского оазиса от Кизил-Арвата до аула Гяурс.

Новое деление привело к образованию белее укрупненных административно-территориальных единиц в составе Закаспийского края. В 1882 г. округ и приставства были преобразованы в уезды, существовавшие тогда по всей России. Через два года были образованы два округа: Мервский (делившийся на Иолотанское и Серахское приставства) и Тедженский. В 1885 г. в Мервском округе образовалось Пендинское приставство, а еще через год в Ахалтекинском уезде – Атекское приставство[215].

В Иолотанском, Серахском и Пендинском оазисах некоторое время сохранялась власть ханов. Им принадлежало автономное право требовать от аульных старшин и народа исполнения их приказаний, касающихся воды и земли, разбирать мелкие жалобы и случаи нарушения общественного порядка. Все приказания и распоряжения, полученные как от вышестоящего руководства, так и собственные, приставы должны были передавать населению только через посредство ханов и без крайней необходимости не изменять их решений[216].

На месте мертвой пустыни, образованной в 90-х годах XVIII в., когда бухарским эмиром была разрушена Султанбентская плотина, было учреждено Мургабское государево имение, вошедшее в состав Мервского округа в 1887 г. Мургабское имение с его новейшим ирригационным сооружением должно было стать образцом искусственного орошения для других областей Средней Азии, примером правильного хлопководства, принести местному населению значительные заработки. Через десять лет это имение выделилось в самостоятельную административную единицу[217], и стало управляться особым байрамалийским приставом, подчиненным в административном отношении начальнику Области. Байрамалийский пристав пользовался правами равными с начальниками округов (уездов)[218].

Таким образом, в конце «кавказского периода» территория Закаспийской области определялась в полной мере. Она граничила на севере с Гурьевским и Темирским уездами Уральской области, на северо-востоке и востоке – с Аральским морем, Хивинским ханством и Бухарским эмиратом, на юге и юго-востоке – с Афганистаном и Персией, на западе – на всем протяжении омывалась Каспийским морем.

В 1888 г. Комитетом министров было принято решение, высочайше утвержденное 4 марта того же года, об отделении Закаспийской области от Кавказского военного округа[219]. Осуществление в дальнейшем сношений начальника Закаспийской области с теми или иными министерствами через Кавказское руководство правительство посчитало неэффективным. Кроме того, обширность территории, необходимость специального наблюдения за границами и населением области, разбросанность местных военных сил и учреждений, дальность и затруднительность внутренних коммуникаций и другие вопросы, требовавшие непосредственных и быстрых сношений местной администрации с центральным правительством, обусловили выделение Закаспийской области в отдельный административный и военный регион с прямым подчинением военному министерству.