Читать книгу Новая Россия. Коридоры возможного - Иосиф Евгеньевич Дискин - Страница 4

Как же преодолеть риски «стратегического невроза», неадекватной реакции на импульсы высокой неопределенности?

В рамках выработки системы, способной обеспечить адекватный ответ на систематически возникающие риски и вызовы, важно решить два взаимосвязанных комплекса задач:

• Выработать подходы к постановке целей развития, обеспечивающих решение актуальных проблем, обусловленных предшествующими экономическими, социальными и культурными изменениями, а также ситуационными внешними и внутренними вызовами и рисками[19].

• Создать комплекс инструментов, прежде всего институциональных средств, обеспечивающих реализацию поставленных задач.

При этом в рамках создания соответствующего комплекса инструментов следует иметь в виду реалистичный учет их эффективности в решении поставленных задач. Но эффективность, оцениваемая не только через степень достижения непосредственно поставленной цели, но и через интегральную оценку связанных затрат и смежных последствий. Так, например, оценка эффективности решения задачи роста производства продовольствия, ориентированного на использование технологий интенсивного земледелия, вряд ли может ограничиваться лишь ростом урожаев и не учитывать воздействие на окружающую среду.

Такой широко понимаемый подход к эффективности как раз и обеспечивает включение рисков и неопределенностей в качестве параметров при выработке и целей, и средств развития. Это, в свою очередь, предполагает решение очень непростой задачи – создание подхода, который обеспечивает взаимное соответствие целей развития, с одной стороны, и средств, используемых для реализации этих целей, с другой. Это прежде всего относится к тем сферам развития, где и уровень достижения целей, и смежные последствия трудно измеримы. Хуже того, в этих сферах трудно найти адекватные индикаторы, характеризующие рассматриваемые изменения.

На практике эта проблема либо игнорируется, либо решается на основе неких мало рефлексируемых допущений.

Преобладающим подходом в этой связи является реализация инерционного сценария. Здесь сказывается стремление как-нибудь уйти от содержательного анализа социальных изменений, природа и факторы влияния которых мало прояснены субъектами принятия решений. Содержательный анализ заменяется феноменологическим описанием, в котором даже нет попыток прояснить факторы, обусловливающие те или иные тренды развития.

В основе этого подхода лежит также неявное или просто не рефлексируемое исходное допущение, что факторы, обусловливающие предшествующее развитие ситуации, сохранят свое преобладающее влияние и в дальнейшем. Следует отметить, что это допущение является как бы индульгенцией от необходимости выявлять эти самые факторы.

Такой подход, кстати, оказывается вполне приемлемым в стабильной ситуации. Это как предсказывать погоду, глядя в окно. Завтра, скорее всего, погода будет такая же. Такой подход прежде всего связан с минимизацией интеллектуальных усилий и требований к компетентности. Он также не влечет за собой рисков принятия решений относительно существенных структурных сдвигов и институциональных преобразований.

Но все преимущества следования инерционному сценарию теряются в ситуации, когда условия функционирования явно и кардинально меняются. Тогда ответственным политикам не уйти от анализа последствий изменений во внешней и внутренней ситуации. Соответственно, необходимо создавать теоретические и методические средства анализа таких изменений.

Альтернативой инерционным сценариям чаще всего представляется целевой подход. Но здесь возникает ключевой вопрос: откуда берутся избираемые цели?

В аналитике для этого часто используется сценарный подход. Одним из последних, достаточно известных примеров такого подхода стал доклад Фонда прогрессивной политики «Образы будущего для России: сценарии, развилки и оценки»[20]. Не вдаваясь в содержательные оценки предлагаемых сценариев, для нашего обсуждения важны его теоретические подходы, характерные также для большинства такого рода сценариев. В них, как правило, отсутствует характеристика факторов, обусловливающих складывание соответствующих сценариев и, соответственно, целевых ориентиров. Но без эксплицитного выявления оснований складывания сценариев сложно полагаться и на предлагаемые цели.

В условиях большой неопределенности инерционные подходы, прежние бюрократические ухватки становятся источником значимых рисков. Это как «Титаник», несущийся по ранее проложенному и, абстрактно говоря, верному курсу навстречу невесть откуда взявшимся айсбергам.

При этом справедливости ради следует отметить, что сценарные проработки все же дают содержательную основу для целеполагания. Условием их фундирования является эксплицитное выявление факторов, обусловливающих соответствующие сценарии. При таком понимании легко отличить основательные сценарии от умозрительных спекуляций. Если исходные факторы представлены, можно смотреть дальше, если нет, то…

Практика целеполагания и основанных на ней рекомендаций, к сожалению, дает примеры, оценку которым может дать сам читатель.

В этой связи можно привести диалог автора с одним руководителей Минэкономразвития на заседании Общественного совета при этом министерстве[21]. В ответ на вопрос: «Насколько эффективны предложенные министерством средства поддержки экономики?» – последовал знаменательный ответ: «Мы создаем условия ведения бизнеса. Насколько бизнес ими воспользуется, это их дело».

Этот пример важен для нашего обсуждения, т. к. он демонстрирует внутреннюю, бюрократическую логику выработки как целей развития, так и способа оценки адекватности используемых средств достижения этих целей. Здесь проявляется значимый критерий, лежащий в основе многих бюрократических построений, – минимизация личной ответственности. Понимание влияния этого критерия – существенная предпосылка для логики нашего последующего обсуждения.

Важно также отметить, что под влиянием этого критерия выработанные цели чаще всего не связаны с достижением конечного результата развития, а ориентированы на какие-то промежуточные задачи. Связь между конечным результатом и этими решаемыми задачами оказывается довольно неопределенной. И в ходе экспертизы принимаемых решений редко устраняются эти неопределенности взаимосвязей между решаемыми задачами, с одной стороны, и конечными результатами, с другой.

Именно в рамках такого понимания возникает позиция, что если бизнес не пользуется предоставленными возможностями, то это его дело. И не возникает вопрос, что, быть может, комплекс самих этих возможностей определен неверно, не учитывает требования, реально значимые для бизнеса.

Сегодня такой подход к выработке целей и средств просто опасен в условиях растущей неопределенности, когда связь между конечными результатами и условиями их достижения становится еще более размытой. Стереотипные, основанные на рецептах из учебников подходы не слишком сильно влияют на ситуацию и в условиях стабильности. Они, конечно, снижают эффективность принимаемых решений, но все же как-то терпимы. В условиях же большой неопределенности такие бездумные подходы могут стать триггером резонансных возмущений и стать источником быстро нарастающей нестабильности.

Здесь следует отметить, что требования, связанные с «санкционной войной» и ведением СВО, существенным образом сказались на практике принятия государственных решений. И требования стали яснее, и спрос жестче. Но эти перемены коснулись прежде всего ситуативного реагирования. На средне- и тем более долгосрочном горизонтах еще сказываются прежние ухватки.

Эти соображения влекут за собой задачу определенной ревизии сложившихся и ставших стереотипными подходов к определению целей и средств развития и на этой основе пересмотра этих подходов в направлении их взаимного соответствия.

Аналогичным образом дело обстоит и в тех случаях, когда целеполагание носит явно декоративный характер, является чиновничьим ответом на требования реализации целевого подхода в управлении. Яркий пример такого подхода представляют собой государственные целевые программы, которые являются приложениями к бюджету[22].

Так, например, вполне достойная по своему существу целевая программа в области развития авиационной промышленности формулировала эту цель – «сохранить Россию в качестве великой авиационной державы»[23]. Вполне очевидно, что эта цель не содержит измеримых характеристик, позволяющих оценивать уровень ее достижения.

Это, в свою очередь, не позволяет оценивать эффективность использования средств, выделяемых на реализацию соответствующей программы. Более того, такого рода декоративные цели, характерные для подавляющего большинства отраслевых программ, не позволяют оценивать альтернативы в подходах к достижению цели. Они становятся барьером для какого-либо стратегического маневра.

Вполне понятно, что такого рода «целеполагание» является декорацией для инерционных стратегий, сохранения устоявшихся подходов, за которыми даже и особо не скрывается ведомственная инерция.

Следует принять во внимание, что в такой инерции имеются свои резоны. Инерция, опробованные подходы в относительно спокойной ситуации связаны с меньшими рисками и, как кажется, апологетам такой корпоративной инерции дают большую эффективность. Этим же, как представляется, объясняется и практически полная ведомственная замкнутость разрабатываемых целевых программ. Ведомственная разобщенность и конкуренция за влияние обусловливают крайне слабый уровень солидарности, совместного стремления к достижению общих целей развития. В таких условиях трудно полагаться на предложения смежников[24].

Здесь вряд ли помогут априорные, чаще всего идеологически вскормленные или популистские определения целей.

Нужен подлинно альтернативный подход, способный обеспечить содержательно обоснованную комплексную оценку факторов и условий функционирования соответствующих секторов. На основе такой оценки и анализа альтернатив системной реакции рассматриваемых секторов становится возможным понимание содержательного критерия развития этих секторов.

В качестве примера такого подхода можно привести эволюцию критериев эффективности такого сектора социальной жизни, как призрение детей, оставшихся без попечения родителей. В течение длительного времени в качестве критерия эффективности этого сектора являлось создание приемлемых условий жизни сирот. Накормить, одеть, обучить и отправить во взрослую жизнь.

Но анализ социальных последствий реализации избранного критерия и показал, что она ведет к высоким рискам криминализации, асоциального поведения молодых людей, мало подготовленных к испытаниям взрослой жизни.

Более содержательный анализ привел к дополнительному критерию эффективности сектора – уровню социализации и социальной интеграции. Включение этого критерия позволило много лучше ориентировать сектор на конечный социальный результат – на создание для молодых людей комплекса необходимых стартовых условий для последующей взрослой жизни.

Этот пример показывает, что искомый подход должен также создавать предпосылки для отбора инструментов, обеспечивающих реализацию поставленных целей. Так, изменение целевых ориентиров деятельности рассмотренного выше сектора сразу же привело к существенной корректировке используемых институциональных средств: облегчение условий для приемных родителей, семейные детские дома, материальная поддержка усыновителей и т. п.

Из этого примера видно существо трансформаций в подходах к изменению ситуации: вместо решения административной задачи начали использовать общесоциальный анализ ситуации. Начали использовать проблемный подход.