Читать книгу Полиция России. История, законы, реформы - И.Т. Тарасов - Страница 4

Средства для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд: улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов. Узаконения относительно городской полиции вообще. Те же меры для улучшения столичной полиции. Результаты.

Город, будучи колыбелью полиции, всегда и неизменно шел впереди при поступательном движении этого учреждения. Так было и в описываемую эпоху реформы русской полиции: преобразование начато было с полиции городской и именно с городских полицейских команд, на неудовлетворительное состояние которых настойчиво указывалось в печати, частных представлениях и официальных актах.

Средством для количественного и качественного изменения личного состава городских полицейских команд законодательство избрало улучшение порядка комплектования этих команд, установление особых условий для вступления в полицейскую службу, увеличение содержания, дарование особых прав и наград, усиление ответственности за упущения и злоупотребления по службе и увеличение числа нижних полицейских чинов[9].

На основании Высочайше утвержденного 4 июля 1858 г. всеподданнейшего доклада министра внутренних дел и согласно с неоднократными отзывами военного министра, полицейские команды предположено было образовать во всех городах из вольнонаемных служителей, взамен прежнего комплектования этих команд негодными нижними чинами 2-го разряда. В тех же городах, где доходы будут совершенно недостаточны, имелось в виду, впредь до увеличения доходов, или оказывать пособие из особо ассигнованной на то суммы, или оставить отправление обязанностей нижних полицейских служителей в виде натуральной повинности. Однако, нормальный порядок комплектования городских полицейских команд до сих пор не получил общего распространения, причем законодательство вынуждено было прибегать неоднократно к добавочным постановлениям все по тому же вопросу, достигнув вообще ничтожных результатов, сравнительно с тем, чего желало общество, чему учит пример западноевропейских городов и что затрачивается на этот предмет. До сих пор, например, у нас возможны случаи совершенно анормальные, что полицейский служитель, исполняя свои полицейские обязанности, этим самым, при известных условиях, совершает преступление против военной дисциплины.

Первый шаг к установлению более целесообразных условий для приема в полицейскую службу сделан в 1859 г., когда постановлено было принимать в эту службу из военного ведомства только людей расторопных и отличного поведения. Затем, наибольшее внимание на тот же предмет обращено было в постановлениях, касавшихся улучшения столичной полиции. В 1866 г. образован при С.-Петербургской полиции полицейский резерв, в видах подготовления полицейских чинов. Резерв вверен управлению особого начальника, заведующего школой, в которой приготовляют к полицейской службе. Последняя мера, без сомнения – наиболее целесообразная, имеет пока только местное, весьма ограниченное значение, и не влияет на качество полиции во всех городах государства.

Частые узаконения о штатах городской полиции и сильное давление на городские управления, чтобы они отпускали большие суммы на содержание полиции, ясно обнаруживают стремление правительства заменить скудное жалованье нижних полицейских чинов таким содержанием, которое соответствовало бы тяжести их службы и тому социальному положению, которое они должны были бы занимать как охранители общественной и частной безопасности и порядка. Однако и в этом отношении сделано пока еще слишком мало, судя по недостаточному жалованью городовых даже столичной полиции, где оклад вообще значительно повышен.

Относительно определения особых прав и наград, связанных с полицейской службой, в нашем законодательстве, по какому-то странному недоразумению, сделано сравнительно весьма мало, хотя нельзя было не заметить, что служба эта находилась на крайней степени принижения. Впервые в 1870 г. установлены были относительно службы в С.-Петербургской полиции особые служебные права и преимущества. Затем определен порядок награждения полицейских и пожарных служителей из вольнонаемных медалью с надписью «За беспорочную службу в полиции» и освобождены были от воинской повинности лица, служащие в полиции по вольному найму. Позднее определен порядок выдачи в известных случаях пособий чинам полицейских, жандармских и пожарных команд, а в 1881 г. постановлено было относительно нижних чинов Варшавской полиции, что при увольнении от службы они отправляются на родину на счет транспортного сбора. Несомненно, что постановлений этих слишком недостаточно для привлечения лучших людей на службу в такое учреждение, на котором, по понятиям значительной части общества, лежит печать чего-то одиозного.

По вопросу об ответственности нижних чинов полиции 3 февраля 1872 г. издано было узаконение об учреждении над ними суда по делам об упущениях и злоупотреблениях по службе. Кроме того, постановлено было, что вольнонаемные чины полиции подвергаются ответственности за нарушения служебных обязанностей наравне с лицами, состоящими на государственной службе[10]. Но постановления эти, как мы укажем ниже, не имели и не имеют ровно ничего общего с теми указаниями на решение вопроса о судебной ответственности полиции, которые сделаны были не только обществом и печатью, но и отдельными высшими органами правительства. Принципиально в данном отношении не последовало никаких изменений к лучшему.

По-видимому, правительство возлагало особые упования на увеличение личного состава нижних полицейских чинов или низшей полиции, так как по этому предмету издано было особенно много узаконений и число таких органов полиции, различных наименований, в самом деле возросло необычайно. Независимо от множества постановлений об увеличении штата низших чинов городских полиций, независимо также от учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, о которых сказано будет ниже, установлены еще в разных городах совершенно новые органы низшей полиции, и высшим начальникам администрации предоставлено право, в известных местностях и при известных условиях, идти в этом направлении еще дальше, применяясь к обстоятельствам. К числу таких новых органов относятся учрежденные в разных городах конно-жандармские команды и конно-полицейская стража. В 1866 г. учреждается в С.-Петербурге особая служительская команда при полицейском управлении и вводится новая должность околоточных надзирателей; а затем, по мере преобразования полиции в других городах, в состав ее включались и эти новые должностные лица, заменившие собою старших городовых. 26 марта 1874 г. был издан закон относительно порядка разрешения ходатайств городских обществ об учреждении на их средства новых полицейских должностей в городах. В 1871 г. в С.-Петербурге учреждена была пригородная полиция, отдельная от уездной. В силу закона от 5 апреля 1879 г. некоторые генерал-губернаторы установили дежурство дворников, придав последним значение органов полиции[11]. На основании того же закона полицейские обязанности возложены на домовладельцев и на их управляющих, и в некоторых городах полиция усилена еще казаками и солдатами. В Положении об охране от 14 августа 1881 г. не только подтверждается такое право возлагать полицейские обязанности на частных лиц, причем право это присвоено генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам в местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, но, кроме того, главноначальствующим в местностях, объявленных в положении чрезвычайной охраны, предоставляется право «учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды с кругом прав и обязанностей, указываемым при самом их учреждении».

В сущности, достаточно знакомства с одним только этими постановлениями, имевшими целью увеличение личного состава полиции, чтобы прийти к безошибочному заключению о неудовлетворительном состоянии городских полиций, так как именно хорошая полиция нуждается в наименьшем числе служащих, между которыми полицейские функции специализируются настолько правильно, что является возможность:

а) с наименьшими расходами иметь на службе наиболее способных людей;

б) с бульшим успехом достигать цели, так как навык к специальному делу ускоряет и улучшает производство его и в) наилучше организовать контроль, так как наблюдение за меньшим числом служащих, разумеется, легче, чем за бульшим. Но, кроме того, среда, насчет которой главнейшим образом достигнуто увеличение личного состава низшей полиции, никоим образом не может быть признана пригодной для правильной полицейской службы: если городовые вызвали против себя нарекания со стороны начальства – за неумелость, со стороны обывателей – за дерзость и своеволие, то могли ли оказаться лучше в этом отношении дворники, солдаты и казаки, отбывающие в данном случае как бы тяжкую натуральную повинность, ничем не вознаграждаемую.

Законодательство, занявшись улучшением личного состава городских полицейских команд, обратило свое внимание и на городскую полицию вообще, на столичную же полицию в особенности.

Первое узаконение о С.-Петербургской полиции относится к 1858 г., когда Охтенская и Выборгская части соединены были вместе и увеличен состав наружной полиции и городской стражи. В следующем году предоставлено было с. – петербургскому обер-полицмейстеру назначать, с разрешения военного генерал-губернатора, на каждые две части по одному следственному приставу и одного стряпчего полицейских дел[12]. В 1862 г. городские и уездные полиции соединяются вместе[13], за исключением столичных, губернских и некоторых других городов, сохранивших свою особую полицию. Во главе особой городской полиции поставлен полицмейстер, имеющий помощника. Отдельными частями города заведуют частные приставы, их помощники и надзиратели. Городская полиция объединяется в общем присутствии городского полицейского управления, в состав которого входят, кроме полицмейстера и его помощника, еще 2 ратмана городового магистрата или ратуши. Увеличено содержание полиции. Затем, 4 мая 1866 г., столичная полиция подверглась существенной реформе, имевшей тем большее значение, что впоследствии по образцу ее организован были полиции в большей части других городов. Упразднены главное полицейское управление и должность военного генерал-губернатора, причем дела полицейского городского управления переданы были обер-полицмейстеру[14]. Обер-полицмейстер поставлен был по делам исполнительной полиции в непосредственное подчинение министру внутренних дел, а по делам охранения общественной безопасности и общественного порядка III Отделению собственной Е. И. В. канцелярии. Общее полицейское управление, под начальством обер-полицмейстера, составляли полицмейстеры, чиновники особых поручений, канцелярия, иностранное отделение и сыскная полиция, обязанность которой должна была заключаться в сыске преступлений и преступников[15]. Организация так называемой наружной полиции изменена так, что прежнее разделение города на 3 отделения и 12 частей хотя и сохранилось, но приобрело иное значение: части сохранили значение центра только в отношении пожарном и медико-полицейском, а отделение стало означать отдельный, вверяемый отдельному полицмейстеру, округ для производства инспекции и надзора за точным исполнением участковой полицией возложенных на нее обязанностей. Весь город разделен на 38 участков, вместо прежних 58 кварталов; каждый участок вверен особому участковому приставу, при котором состоял один или два помощника и письмоводитель. Участки разделены на 2 или 3 околотка, и в каждом околотке состоят 2 околоточных надзирателя. На другой день после этого учреждена в столице речная полиция, с предоставлением обер-полицмейстеру права издавать и изменять обязательные правила о судоходстве[16]. В 1869 г. в штат с. – петербургской полиции вводится новая должность помощника обер-полицмейстера, а в 1871 г. учреждается пригородная полиция, подчиненная в 1880 г. с. – петербургскому градоначальнику, и в том же году вводится в С.-Петербурге, а позднее и в других городах[17], новое городовое положение, в силу которого полиция, с одной стороны, освобождена была от некоторых своих административных обязанностей, с другой – она приобрела для расходов на свое содержание новый обильный источник[18]. 20 марта 1873 г. последовала новая реформа столичной полиции, заключавшаяся в учреждении С.-Петербургского градоначальства, а в следующем году упразднена С.-Петербургская управа благочиния, дела которой распределены были между коммерческим судом, канцелярией градоначальника и участковыми приставами. Новым положением заведывание столицей в административном и полицейском отношениях вверено градоначальнику[19], определяемому по непосредственному назначению Е. И. В. Градоначальник, руководствуясь общими узаконениями, установленными для губернаторов, пользуется, кроме того, правом непосредственно доносить государю о важнейших происшествиях в столице и о главнейших предметах полицейского управления. В качестве главного начальника столичной полиции он подчинен министру внутренних дел и шефу жандармов, которые, по взаимному соглашению, снабжают его инструкцией. Министры и главноуправляющие могут делать представления высшим правительственным учреждениям о мерах, касающихся благоустройства и нужд столицы, только после истребования соображений и заключений градоначальника. При градоначальнике состоят его помощник, канцелярия и совещательное присутствие. В состав присутствия, под председательством помощника градоначальника, входят управляющий канцелярией, его помощник, чиновник особых поручений по судебным делам и полицмейстер. Присутствие, имея значение совещательной коллегии, ведает дела: а) о предании суду чинов полиции и градоначальства за преступления по службе; б) об исключении порочных членов по постановлениям столичных городских обществ и в) дела, предложенные ему на обсуждение градоначальником. Затем, в 1879 г., назначены были в С.-Петербурге, Харькове и Одессе временные генерал-губернаторы, снабженные особыми полномочиями, которые распространены были также на постоянных генерал-губернаторов в Киеве, Москве и Варшаве, а в следующем году, с учреждением в С.-Петербурге Верховной распорядительной комиссии, главный начальник которой снабжен был чрезвычайными полномочиями, должность с. – петербургского генерал-губернатора упразднена, градоначальник же подчинен был непосредственно главному начальнику комиссии. Но в том же году Верховная комиссия закрылась одновременно с передачей дел III Отделения собственной Е. И. В. канцелярии ведению министерства внутренних дел, а в следующем году упразднено С.-Петербургское градоначальство, издан был новый штат дворцовой полиции, временно возникло особое собрание из представителей от города для обсуждения и изыскания мер борьбы с опасностью и учреждено было жандармское управление г. С.-Петербурга, упраздненное в 1883 г. В новейшее время опять восстановлено С.-Петербургское градоначальство, причем градоначальник пользуется теми чрезвычайными полномочиями, которые предусмотрены в положении об охране от 14 августа 1881 г.

Что же дали все эти важнейшие постановления о столичной и других городских полициях? Достигнуто ли ими такое улучшение, которое соответствовало бы упованиям правительства, желаниям общества и указаниям науки? Ответ едва ли получится утвердительный, в особенности же если принять в соображение чрезвычайную разницу в затратах на содержание городской полиции до и после реформы ее, причем разница эта выражается не только в денежных суммах, но и в сумме затрачиваемого труда. Уничтожением кварталов достигнуто было сокращение инстанций, в чем, разумеется, нельзя не видеть некоторого улучшения; но положительное значение остальных изменений может быть оспариваемо на основании весьма серьезных данных.

К улучшению городской полиции вообще законодательство шло тем же путем, который оно избрало для улучшения низшей полиции. Правительство пыталось улучшить личный состав полиции и, отчасти достигнув этого относительно высших полицейских должностей, отнеслось совершенно невнимательно к тем именно органам городской полиции, на которых, по-видимому, оно возлагало наиболее надежды, т. е. к околоточным надзирателям. «Околоточные надзиратели, – как выразилась одна газета, – вербуются, что называется, с борку, да с сосенки; среди них есть и бывшие писари, и приказчики, и выгнанные гимназисты, и бывшие канцелярские чиновники. Понятно, что от этих лиц нельзя требовать того высокого уровня нравственного развития и честности, без которых отправление полицейской службы невозможно». В Петербурге один околоточный надзиратель оказался убийцей; там же недавно один дежурный дворник сознался в зверском предумышленном убийстве с целью грабежа. Впрочем, и состав высших чинов столичной полиции, по-видимому, не огражден достаточно от проникновения в него личностей весьма сомнительной нравственности, судя, например, по характеристике бывшего участкового пристава Мироновича, сделанной в обвинительном акте по делу об убийстве Сарры Беккер, в котором, между прочим, указывается и на то обстоятельство, что обличитель Мироновича был выслан из Петербурга, Миронович же после 15-летней службы в полиции подал в отставку по собственному желанию.

Относительно улучшения порядка замещения полицейских должностей, в 1879 г. в С.-Петербурге частным распоряжением градоначальника введены были, для получения мест пристава, его помощника и околоточного надзирателя, испытания в знакомстве с полицейскими законами. Но в данном случае речь идет об одном только Петербурге, в остальных же местах, по-прежнему, можно сделаться полицейским, не имея никакого не только специального образования, но даже и общего.

Для увеличения содержания чинов городовой полиции жалели средства казначейства и пытались быть щедрыми на счет средств городского управления, которое, в свою очередь, не получая от полиции желаемой суммы благоустройства и безопасности, всячески противилось и противится этой щедрости, отпуская требуемые суммы только как бы с боя. Неуместная скупость одной стороны и вынужденное противодействие другой стороны привели правительство к установлению натуральной повинности в форме полицейской службы, т. е. правительство вернулось к тому именно, что само же осудило, приступая к реформе городской полиции.

Относительно особых прав, преимуществ и наград, связанных с полицейской службой, кроме постановлений, на которые указано уже выше и которые или имеют слишком ничтожное значение или находят себе только местное применение, издано было еще несколько узаконений о вознаграждении чинов полиции за исполнение каких-либо добавочных обязанностей[20]. Т. е. никаких существенных, целесообразных изменений в данном случае сделано не было, так что к полицейской службе по-прежнему могут привлечь только поиски за куском насущного хлеба, а не почет и вообще высокое служебное положение.

Учреждением при некоторых полициях особых судов, на правах судов полковых, и включением в компетенцию совещательного присутствия при с. – петербургском градоначальнике дел о предании суду чинов полиции за преступления по должности, вопрос о судебной ответственности полиции не изменился ни на одну йоту, вследствие чего по-прежнему, не без успеха и в большей части случаев совершенно безнаказанно, полиция, чувствуя себя виновною, сама же возбуждает судебное преследование против потерпевших от нее лиц, т. е. выступает обвинительницей тогда, когда при нормальных условиях она должна была бы быть обвиняемой.

Существенное изменение произошло только в количестве чинов полиции – оно возросло до весьма внушительных размеров. Возрастание это совершилось не столько за счет учреждения в некоторых городах новых специальных полиций, сколько от увеличения полицейских штатов вообще. Но, кроме того, вообще власть полиции чрезвычайно усилена и централизованна, что, разумеется, ввиду указанных условий, не могло не сопровождаться существенным ущербом общим условиям политико-гражданской свободы.

Следовательно и в данном случае цель не была достигнута, и в настоящее время отовсюду слышатся серьезные нарекания не только на городские полиции вообще, но даже и на столичные полиции, на которые обращено было особенное внимание правительства и которые снабжены бульшими материальными средствами. Относительно столичной полиции указывается в особенности на чрезмерное обременение приставов, их помощников и околоточных такой работой, которая прямого отношения к полицейским обязанностям не имеет. Хотя в Петербурге существует несколько специальных полиций (речная, сыскная, секретная, пригородная, военная, обывательская, дворцовая), тем не менее начало специализации полицейских обязанностей выдержано весьма слабо. Власть начальников в отношении к подчиненным не приноровлена к особому характеру и значению полицейской службы, вследствие чего в одних случаях она чрезмерна, а в других недостаточна. Вообще же стеснения, причиняемые этой многолюдной полицией, не соответствуют приносимой ею пользе.