Читать книгу La integración de la seguridad y la defensa en la UE · Integration of security and defence in the EU - José Luis De Castro Ruano - Страница 6

1. INTRODUCCIÓN

En este trabajo analizaremos el desarrollo creciente que la política comunitaria en materia de seguridad y defensa está experimentando en los últimos años hasta convertirse en la actualidad en uno de los ámbitos más fructíferos del proceso de integración. La cuestión de la seguridad y la defensa ha pasado de ser prácticamente un tabú en el proceso de integración a ocupar un lugar central y prioritario en la agenda comunitaria de nuestros días.

La seguridad y la defensa no se incluyeron en los tratados constitutivos. Hubo que esperar hasta la reforma del Acta Única Europea para que la seguridad hiciera su entrada en los tratados, aunque de forma muy tímida, en el marco de la Cooperación Política Europea.¹ La ruptura de la bipolaridad y la caída del muro de Berlín favorecieron el cambio cualitativo desde una Comunidad de naturaleza fundamentalmente económica a la Unión de naturaleza política, con el establecimiento de la Política Exterior y de Seguridad Común —PESC— en el Tratado de Maastricht de 1993 como uno de sus ingredientes más singulares. La incapacidad comunitaria para enfrentar las crisis de los Balcanes al final del siglo XX impulsó la creación de la política europea de seguridad y defensa —PESD—. Desde 2003 hasta hoy la Unión ha desarrollado más de una treintena de misiones operativas de naturaleza civil y militar a lo largo del mundo.

Durante estos años la Unión ha mostrado una cierta capacidad de intervención en diferentes episodios de resolución de conflictos y gestión de crisis. Por lo general han sido crisis relativamente modestas, mayoritariamente en procesos posconflicto, algunas veces dando continuidad a intervenciones «duras» de la OTAN o en apoyo a misiones de Naciones Unidas u otras organizaciones, como la Unión Africana, para enfrentar situaciones en que era necesario establecer unas mínimas condiciones de seguridad. Además, la UE ha llevado a cabo una serie de misiones civiles de fortalecimiento del Estado de derecho; misiones de policía y reforma del sector de la seguridad; misiones de observación; misiones de asistencia fronteriza; misiones de administración civil de territorios; así como una cantidad importante de misiones de protección civil y de asistencia humanitaria de diverso tipo.² Evidentemente no estábamos preparados para crisis potentes, de gran complejidad y duración, como la de Afganistán o Irak, ante las cuales la UE se fracturó internamente.³ La PESD fue progresivamente convirtiéndose en un instrumento de intervención posconflicto y gestión de crisis, que nos ha permitido intervenir en aquellas crisis a la medida de nuestras capacidades y voluntad política, ambos bienes bastante escasos. Y algo, desde luego, alejado de lo que es exigible a un actor de la naturaleza y dimensión de la UE.

La hipótesis que defendemos en este trabajo es que la superposición de crisis que ha sufrido y está sufriendo la UE en los últimos años está favoreciendo la profundización del proceso de integración en diferentes ámbitos; y de forma más específica afirmamos que, singularmente, la crisis política originada por el brexit, está favoreciendo el establecimiento de nuevas formas de integración en materia de seguridad y defensa que, hasta la fecha, habían sido frenadas o dificultadas por la acción del Reino Unido. Así, vislumbramos a medio plazo un escenario de integración en materia de seguridad y defensa que va más allá de la mera cooperación y que, tentativamente afirmamos, posibilitará a la Unión Europea jugar un papel internacional más determinante y autónomo, también en la gestión de crisis de mayor dimensión e intensidad.

2. LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EL TRATADO DE LISBOA

El Tratado de Lisboa dará un paso cualitativo con la transformación de la PESD en PCSD (Política Común de Seguridad y Defensa) incluyendo elementos que harán posible una mayor y mejor presencia de la UE en el mundo;⁴ instrumentos que, en concordancia con la siempre necesaria voluntad política de los Estados miembros,⁵ pueden permitir a la Unión desarrollar una acción exterior autónoma más ambiciosa para enfrentar crisis de mayor envergadura.

La rebautizada como PCSD es una de las dimensiones más innovadoras y ambiciosas del Tratado de Lisboa, dando un importante paso hacia el horizonte de la defensa común que concibió teleológicamente el tratado de Maastricht.⁶ La regulación establecida en el Tratado acerca de la seguridad y la defensa europea expresa la voluntad de afirmar el protagonismo de la Unión como un actor militar cuyas capacidades se orientan en la defensa y promoción del multilateralismo, de acuerdo con el ordenamiento internacional y los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Es decir, se establece una apuesta estricta por la ortodoxia jurídica y la cooperación multilateral en materia de uso de la fuerza (art. 21.1 y 3.5 TUE.). El contenido nuclear de la PCSD viene recogido en los artículos 42 y ss.

De acuerdo con la noción de seguridad multidimensional que maneja la UE, esta no solo se apoya en medios militares, sino también en instrumentos civiles (art. 42.1 TUE) y tiene en cuenta otras amenazas (además de las clásicas amenazas tradicionales como las agresiones territoriales) como el terrorismo o las catástrofes de origen natural y humano.

El artículo 42, en su apartado 2, no deja lugar a dudas acerca de la vocación de la PCSD de construir una defensa común europea «una vez que el Consejo Europeo lo haya decidido por unanimidad», sin menoscabo del «carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» y respetando las obligaciones derivadas de los compromisos OTAN para aquellos Estados que consideren esta organización el núcleo de su defensa común. Es decir, el Tratado incluye la obligación de respetar la voluntad de aquellos Estados neutrales y de aquellos otros que prefieren confiar su defensa a la Alianza Atlántica. La posibilidad del establecimiento de un ejército europeo queda excluida (art. 42.1: «La ejecución de estas tareas se apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros» y 42.3: «Los Estados miembros pondrán a disposición de la Unión (…) capacidades civiles y militares para contribuir a los objetivos definidos por el Consejo»).⁷

El art. 42.5 hace referencia a la posibilidad de que el Consejo encomiende a un grupo de Estados miembros (que lo deseen y que tengan capacidades para ello, según precisa el art. 44) la realización de una misión (cooperación para una misión).⁸ Pero además se introducen otras posibilidades nuevas que avanzan en el camino de la conformación progresiva de la Europa de la Defensa.⁹

El artículo 42.6 establece, para aquellos Estados que lo deseen y que «cumplan criterios más elevados de capacidades militares y que hayan suscrito compromisos más vinculantes en la materia para realizar misiones más exigentes», la posibilidad de llevar a cabo una cooperación estructurada permanente (regida por el artículo 46 y el protocolo anexo n.º 10 sobre la cuestión que especifica las condiciones de establecimiento e ingreso en tal cooperación estructurada permanente).¹⁰ Nos encontramos así ante la posibilidad de constituir una Unión Europea de seguridad y defensa integrada por un grupo de Estados líderes en cuanto a su capacidad militar, al que podrían acceder solo aquellos otros socios que cumplan unas determinadas condiciones previamente acordadas.

El artículo 42.7 establece la cooperación para la defensa mutua. De acuerdo con ella, «si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás

Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.¹¹ Ello se entiende sin perjuicio del carácter específico de la política de seguridad y defensa de determinados Estados miembros» (nuevamente se salvaguarda así la voluntad de aquellos Estados neutrales y los que priorizan la OTAN).

Para encontrar la siguiente innovación en esta materia tenemos que desplazarnos hasta el artículo 222 del TFUE dedicado a la Cláusula de Solidaridad, que se activará «si un Estado miembro es objeto de un ataque terrorista o víctima de una catástrofe natural o de origen humano». En estos casos, «la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares puestos a su disposición por los Estados miembros». Esta cláusula no es estricta ni exclusivamente defensiva, sino una obligación de solidaridad reforzada que abarca muchas otras dimensiones además de la propiamente militar: «(…) la Unión movilizará todos los instrumentos de que disponga, incluidos los medios militares (…)».¹²

El artículo 42.1 establece que la PCSD proporcionará una capacidad operativa para desarrollar misiones fuera de la Unión que tengan por objeto garantizar el mantenimiento de la paz, la prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Posteriormente, el artículo 43 establece los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Y aquí nos encontramos con que el Tratado de Lisboa amplía el número de casos en que puede desarrollarse una misión operativa en el marco de la PCSD. A las ya clásicas misiones humanitarias y de rescate, misiones de prevención de conflictos y de mantenimiento de la paz, misiones para la gestión de crisis en las que intervengan fuerzas de combate incluidas las misiones de restablecimiento de la paz así como las operaciones de estabilización al término de los conflictos, se añade ahora otro tipo de misiones propias de la defensa tales como las actuaciones conjuntas en materia de desarme, las misiones de asesoramiento, estabilización y misiones de asistencia en cuestiones militares, así como de lucha contra el terrorismo.

Un elemento clave e indispensable, verdadera conditio sine qua non, en la conformación y puesta en marcha de todo este entramado de la PCSD lo constituye el reforzamiento de las capacidades militares en el seno de la Unión, lo cual no significa única ni principalmente gastar más, sino sobre todo, gastar mejor y más coordinadamente.¹³ Y para todo ello, un instrumento fundamental es la Agencia Europea de Defensa recogida en el artículo 42.3 del Tratado de Lisboa que le proporcionará base jurídica, aunque creada ya por Acción Común de 12 de julio de 2004.¹⁴ Esta agencia tiene funciones en el ámbito de las capacidades de defensa, la investigación y la adquisición de armamento; y «determinará las necesidades operativas, fomentará medidas para satisfacerlas, contribuirá a definir y, en su caso, aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y tecnológica del sector de la defensa, participará en la definición de una política europea de capacidades y de armamento y asistirá al consejo en la evaluación de la mejora de las capacidades militares». El artículo 45 establece las misiones concretas asignadas a esta agencia. Hay que llamar la atención sobre el hecho de que el Tratado no hace referencia a las demás agencias de la UE, por lo que esta recibe un tratamiento singularizado y excepcional. El Tratado asume el acervo que, de manera consensuada se ha venido articulando en el seno de la agencia desde su creación.¹⁵ La agencia adquiere una relevancia especial en el marco de la cooperación estructurada permanente, pues se convierte en el instrumento para mejorar las capacidades militares de defensa de aquellos Estados que deseen participar en esta modalidad de cooperación que exige cierta integración de capacidades defensivas. La agencia se encarga de especificar las necesidades operativas y desarrolla a su vez, numerosos programas conjuntos para la adquisición y modernización de sistemas armamentísticos.¹⁶

En definitiva, el Tratado de Lisboa pone a disposición de la UE importantes instrumentos para fortalecer su capacidad de actuación en el medio internacional, también en el ámbito operativo, y ello desde una apuesta estricta por el derecho internacional y la promoción del multilateralismo. Que estas potencialidades se tradujesen en capacidades reales dependía de la voluntad política de los Estados miembros.¹⁷

3. LA PARADÓJICA PARÁLISIS POST-LISBOA

Las grandes expectativas que generó el Tratado de Lisboa de que la UE se convirtiera en un actor internacional relevante en materia de seguridad y defensa, capaz de afrontar misiones operativas de mayor envergadura que las que venía llevando a cabo desde el 2003 en que se iniciaron, se fueron diluyendo en los siguientes años. Tras el año 2009 en que Lisboa entra en vigor, empezamos a observar un cierto anquilosamiento de la PCSD; precisamente cuanto contábamos con más instrumentos políticos y jurídicos para actuar, y cuando asistíamos a una mayor demanda de seguridad en Europa, la PCSD se estanca y pierde relevancia.¹⁸ Incluso disminuye el número de misiones operativas, a pesar de que el nuevo Tratado, como hemos visto, ampliaba los tipos de misiones susceptibles de ser desarrolladas en el ámbito de la PCSD. Así, entre el 2003 en el que se desarrolla la primera misión comunitaria y el 2009 en el que entra en vigor el Tratado, se pusieron en marcha 23 misiones PESD; y desde entonces, en el mismo periodo de tiempo que nos llevó hasta 2015, y a pesar del robusto andamiaje jurídico que proporcionaba Lisboa, apenas se pusieron en marcha siete nuevas misiones, y de ellas únicamente fueron cuatro las de naturaleza militar EUTM Somalia (2010), EUTM Malí (2013), EUFOR RCA (2014) y EUMAN RCA (2015).¹⁹ Y de ellas, como vemos, la EUFOR RCA es la única ejecutiva, pues las otras tres son misiones de adiestramiento. Posteriormente, durante el mandato de Federica Mogherini como alta representante para la Política Exterior y de Seguridad se lanzaron nuevas misiones militares: EUNAVFOR Med/Sophia (2015), EUTM RCA (2016) y civiles EUAM Ucrania (2014), EUCAP Sahel Malí (2015) y EUAM Irak (2017).

A fecha de diciembre de 2019, la UE tiene desplegadas 16 misiones y operaciones de naturaleza civil (diez) y militar (las seis restantes) a lo largo de Europa, Oriente Medio y África,²⁰ lo que implica casi 6000 personas movilizadas (aproximadamente 2200 en las misiones civiles y más de 3300 en las operaciones militares).

En sentido semejante tenemos que referirnos a las agrupaciones tácticas de reacción rápida o battlegroups incluidos en el Objetivo Global 2010, a imagen y semejanza de la Fuerza de Reacción Rápida de la OTAN (NATO Response Force). Estas agrupaciones, compuestas por aproximadamente 1500 integrantes capaces de desplegarse sobre el terreno en un plazo máximo de 10 días desde la aprobación de la decisión y mantenerse autónomamente en el teatro de operaciones entre 30 y 120 días, con dos agrupaciones permanentemente en alerta en rotación durante seis meses, con una descripción precisa de los cinco potenciales escenarios de intervención…²¹ no se han utilizado nunca. Y no porque no haya habido crisis donde hubiera sido necesaria su presencia e intervención, ya que fueron varias las veces en las que se especuló con la oportunidad de utilizar estas agrupaciones tácticas para algunas misiones.²² Aunque desde el punto de vista militar estas agrupaciones estaban dispuestas, cuestiones políticas impidieron su lanzamiento operativo (falta de normativa precisa acerca de su activación, fragmentación en el proceso de toma de decisiones y en la cadena de mando, diferentes concepciones sobre su utilización, la cuestión de la financiación, etc.).²³ Y la situación no ha mejorado sustancialmente con el paso de los años.²⁴

En esos primeros años post-Lisboa, los instrumentos que el Tratado había puesto a disposición para enfrentar mayores desafíos en materia de seguridad y defensa, no se activaron por una falta de ambición colectiva y de voluntad política que llevó a la UE a mantenerse como un actor humanitario y de reconstrucción posconflicto, muy alejado de lo que se presupone a un actor global según predica la retórica comunitarista e incapaz incluso de actuar en crisis desatadas en entornos cercanos y con un nivel relativamente intenso de presencia y conocimiento, como Libia.²⁵

La primera y más importante debilidad de la PCSD en esos años ha sido la falta de cohesión entre los socios comunitarios que carecieron de voluntad política para desarrollar una verdadera política de seguridad y defensa que permitiera avanzar hacia la consecución de una visión estratégica compartida. Evidentemente no podemos obviar la realidad de una UE de 28 Estados con sus propias estrategias de seguridad e intereses geoestratégicos. Pero es preciso avanzar en el camino de establecer unos objetivos comunes en materia de seguridad y defensa europea e ir mitigando la ausencia de esta cultura estratégica común.²⁶ Una visión compartida se antoja ineludible.

También hay que mejorar el sistema de financiación de la PCSD. Actualmente en la UE se sigue el principio general de que los países que conforman una operación de naturaleza militar deben también financiarla con sus recursos («cost lie where they fall»),²⁷ lo que se convierte en un mecanismo claramente desincentivador. Sería conveniente integrar estas operaciones en el presupuesto comunitario de la PESC como ocurre con las misiones de naturaleza civil.²⁸ Hay que señalar, además, la desigual carga que asume cada Estado en materia de defensa, tanto en términos presupuestarios como de aportación de recursos. Sin embargo, la decisión por unanimidad hace que todos los Estados tengan la misma capacidad de vetar un acuerdo en este ámbito. La decisión por unanimidad es un lastre que limita las potencialidades de los demás.

Con todo, no podemos olvidar que las misiones operativas están integradas formalmente por un número excesivo de países —en torno a la veintena, algunos incluso no miembros de la UE²⁹—, lo que amplía la legitimación de las operaciones (y esto es positivo: cuantos más países participen, más legitimidad tendrá la operación); pero desde el punto de vista operativo sobre el terreno, el hecho de que muchas veces esta participación se realice con apenas unas decenas de efectivos es contraproducente, disfuncional y dificulta la gobernanza de la operación. Además, hay que considerar el desigual desarrollo tecnológico e industrial de cada país en materia armamentística así como la fragmentación de la industria militar europea que produce descoordinación, duplicidades, carencias de capacidades críticas, incompatibilidades en los equipos, costes de oportunidad y despilfarro en tiempos de crisis. Hecho que es más grave si cabe si tenemos en cuenta la necesidad de transformar el modelo de fuerzas armadas existente en la mayoría de los países miembros (concebido para la defensa territorial en la época de la guerra fría) y su necesaria modernización para adaptarlo a las necesidades de las misiones operativas actuales (fuerzas expedicionarias o proyectables a escenarios alejados, multinacionales e interoperativas). La Agencia Europea de Defensa debe favorecer esta adaptación; pero todavía los resultados son limitados.

Y por último, aunque quizá lo más importante, es necesario avanzar paralelamente en la PCSD y la política exterior común. ¿Cómo podemos desarrollar una misión en Georgia sin tener una política común definida respecto a Rusia? ¿El desarrollo de una misión en Rafah nos está permitiendo influenciar el proceso de paz palestino-israelí?³⁰ Hay que dar pasos para una mayor coherencia entre la política exterior de la UE y la PCSD; esta debe concebirse como un instrumento al servicio del papel internacional de la UE y de sus propios objetivos de política exterior; no es un instrumento militar neutro, una especie de caja de herramientas que ser utilizada tanto por la UE como por la OTAN.³¹ El objetivo estratégico de la UE no es trabajar por la paz y la seguridad internacional definidas en abstracto y declarativamente. Pensar así es tener una visión reduccionista y alejada de la realidad y de la naturaleza de las cosas.

Es obvio que en esos primeros años post-Lisboa no fueron satisfechas las expectativas que generó el nuevo Tratado. Es cierto también que la coyuntura jugó en contra, pues la crisis financiera que azotó a la UE prácticamente desde el mismo momento en que Lisboa entró en vigor hizo girar los esfuerzos comunitarios, tanto institucionales como económicos, hacia la superación de los problemas de la deuda soberana en la eurozona. Las energías institucionales se volcaron a apuntalar la gobernanza del euro ante los riesgos inminentes. Además, las políticas de austeridad detrajeron importantes recursos económicos. La crisis de liderazgo hizo el resto, pues quien debía haber sido la principal dinamizadora de «la cosa», la alta representante para la Política Exterior y de Seguridad, Catherine Ashton, bastante tuvo con la puesta en marcha del Servicio Europeo de Acción Exterior. Así las cosas, se necesitaría de un nuevo impulso que propiciara ese relanzamiento siempre pendiente.³²

4. LAS CRISIS Y EL BREXIT COMO VENTANA DE OPORTUNIDAD PARA MÁS EUROPA, TAMBIÉN EN SEGURIDAD Y DEFENSA

El Consejo Europeo de 19/20 de diciembre de 2013 —en adelante CE2013— se presentaba como la oportunidad para desatascar la PCSD y proceder a su relanzamiento. A los diez años del lanzamiento de la Estrategia Europea de Seguridad, así como del despliegue de la primera misión operativa de la UE, parecía un momento oportuno para relanzar la PCSD. Era esta la primera cumbre comunitaria dedicada a la defensa tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Su punto de partida lo encontramos en la Decisión del Consejo Europeo 205/12 del 13/14 de diciembre de 2012, que decidió iniciar las labores para proporcionar un mayor desarrollo de la PCSD y se comprometió a volver a tratar la cuestión en el plazo de un año. Correspondía a la alta representante y a la Comisión elaborar propuestas al CE2013, si bien el Consejo Europeo de 2012 marca el campo de juego al singularizar tres cuestiones: aumento de la eficacia, visibilidad e impacto de la PCSD; mejora del desarrollo de las capacidades de defensa; y fortalecimiento del sector industrial europeo de la defensa.³³

Las Conclusiones del CE2013 comienzan con una afirmación de principio: «La defensa es importante», aserto que adquiere más relevancia en un entorno estratégico y geopolítico cambiante y en una coyuntura en la que los presupuestos de Defensa no dejaban de menguar, lo que limita las capacidades militares. La segunda afirmación no por reiterada tiene menos importancia: «La UE y sus Estados miembros deben ejercer mayores responsabilidades si quieren contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad a través de la PCSD junto con socios clave, como las Naciones Unidas y la OTAN. La PCSD seguirá desarrollándose de forma plenamente complementaria con la OTAN dentro del marco acordado de la asociación estratégica entre la UE y la OTAN (…)». El CE2013 define una serie de acciones prioritarias en torno a los tres ejes que ya había señalado el Consejo Europeo de 2012:

a) Incrementar la efectividad, la visibilidad y el impacto de la PCSD. Se afirma la necesidad de mejorar las capacidades de respuesta rápida de la UE mediante grupos de combate más flexibles y desplegables; es decir, se apuesta por la revitalización de los battlegroups aún inéditos, sin embargo se añade la coletilla «si los Estados miembros así lo deciden», con lo cual se perdió la oportunidad de haber fijado las directrices políticas que permitieran pasar en este aspecto de las palabras —battlegroups existentes desde 2007 sobre el papel— a los hechos —su utilización práctica en crisis concretas como la República Centroafricana, Somalia, etc.—. Se reafirma el mandato para revisar el mecanismo de financiación común de las operaciones militares en el contexto de la revisión del mecanismo ATHENA, «con el objetivo de mejorar su sistema de financiación»; un sistema que viene constreñido por la letra del Tratado que impide la financiación de las operaciones militares con cargo al presupuesto comunitario. Aparecen también llamadas al reforzamiento sinérgico entre las dimensiones externas e internas de la seguridad. En definitiva, una apuesta por el enfoque integral de la seguridad, multilateralidad y complementariedad con la OTAN que viene caracterizando a la UE desde siempre. Nada se dice en este apartado sobre cuestiones críticas que contribuirían, sin lugar a dudas, a incrementar la efectividad, visibilidad e impacto de la PCSD como la necesidad de contar con un nuevo marco estratégico superador de la EES 2003; con un libro blanco sobre seguridad y defensa que clarifique cómo, dónde y cuándo actuar; sobre los pasos conducentes a contar con un Cuartel General Permanente de la UE que permita el planeamiento de las misiones operativas con recursos propios; etc.

b) Mejora del desarrollo de capacidades. Este apartado pretendía acordar medidas de colaboración en el ámbito del desarrollo de capacidades, cuestión crucial para mantener unos niveles aceptables de operatividad, resolver las carencias y evitar duplicidades en una coyuntura de disminución de los presupuestos de Defensa que obliga a la consecución de mayores cotas de eficiencia en el uso de los recursos para asegurar unas mínimas dosis de interoperabilidad.

c) Fortalecimiento del sector industrial europeo de la defensa. A través del reforzamiento de la Base Industrial y Tecnológica de la Defensa en Europa —en adelante BITDE— y las dos directivas del llamado «paquete de Defensa»³⁴ se trata de que el recorte en los presupuestos de Defensa de los Estados miembros, la fragmentación de la demanda y el exceso de regulación estatal, así como la falta de procedimientos de certificación y estandarización común, no pongan en riesgo la sostenibilidad de esta industria.³⁵ El Consejo Europeo «invita a los Estados miembros» a que incrementen su inversión en programas de investigación conjuntos y/o coordinados, apoyando a las pymes e impulsando la investigación de doble uso ya que «la investigación civil y de defensa se refuerzan mutuamente».

Aunque se tratase de un texto poco comprometido con la adopción de medidas concretas, expresaba la voluntad de acometer una nueva fase en la materia, asumiendo que las expectativas que generó el Tratado de Lisboa no se habían visto satisfechas. La sucesión de crisis, amenazas, incertidumbres y el brexit harían el resto, al convertir la necesaria respuesta a todos estos desafíos sobrevenidos en una virtuosa ventana de oportunidad para la profundización comunitaria, también en el ámbito de la seguridad y la defensa.³⁶

Coetáneamente a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa importamos desde Estados Unidos una crisis financiera que tendrá un efecto devastador al mutar en 2010 en una singular crisis del euro y crisis de deuda cuyas consecuencias (las políticas de contención de gasto y de recortes sociales con que se intentó atajar) desembocaron a su vez en una crisis social que afectó con especial gravedad a algunos países disparando el paro y la exclusión. Todo ello generó a su vez una crisis política y de rechazo social hacia la UE. Los populismos y los partidos políticos abiertamente eurófobos alcanzaron el poder en diferentes Estados (Italia, Austria, Polonia, Hungría, etc.). Los escaños ocupados por representantes políticos cuyo objetivo fundamental es acabar con el proceso de integración fueron poblando el hemiciclo del Parlamento Europeo. Para acrecentar más aún la crisis política, en 2015 estalló la crisis migratoria. Como consecuencia directa de las guerras de Siria y Libia, además de la multiplicidad de conflictos y crisis estructurales en diferentes países africanos, arriban al continente europeo importantes cantidades de inmigrantes económicos y demandantes de asilo que huyen de situaciones dramáticas en sus propios países. La situación se hace muy difícil de gestionar y las miradas críticas se dirigen, una vez más, a las instituciones comunitarias, que se convierten en injustas paganas de una dramática falta de solidaridad y de justicia cuyos responsables no son sino los Estados europeos —y no la Unión Europea, precisamente.

Por si todo esto no fuera ya suficiente, se superpondrá además una crisis institucional ignota como consecuencia del brexit. Por primera vez en los más de sesenta años del proceso de integración europea, un país decidía abandonar. El Reino Unido decide en referéndum celebrado el 23 de junio de 2016 la salida de la Unión Europea y el artículo 50 del Tratado de Lisboa se implementará por primera vez. La integración europea deja de ser un proceso unidireccional hacia más y más integración (deja de ser «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos de Europa» como reza el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea), para revertirse. Y en todo eso, Donald Trump alcanza la Casa Blanca sumiendo en una profunda crisis la fructífera relación transatlántica que habíamos tejido desde la Guerra Fría.³⁷

Y todo ello sin olvidar las diversas situaciones críticas de diversa naturaleza que se vienen produciendo en el vecindario de la UE en los últimos años: la Primavera árabe iniciada en 2011 provocará sucesivas crisis en diferentes países vecinos —y asociados a través de la Política Euromediterránea—; Rusia emerge cada vez más como un vecino desafiante y hostil (y no solo en Crimea y Ucrania, sino también penetrando en nuestras agendas políticas a través de insidiosas campañas de desinformación e intoxicación con intención desestabilizadora); la amenaza yihadista se hace presente con acciones terroristas que golpean reiteradamente en ciudades europeas, etc.

Esta situación, denominada por muchos como «policrisis», nos coloca ante un escenario incierto e imprevisible, que algunos consideraron como «crisis existencial».³⁸ Sin embargo, el proceso de integración, lejos de naufragar y fracasar, se está reforzando más y más; la «policrisis» descrita anteriormente no solo no acaba con la UE sino que está llevando el proceso de integración a escenarios inéditos e impensables hasta hace bien poco.

A pesar de las tendencias centrífugas (expresadas fundamentalmente por Reino Unido, por supuesto, pero sin olvidar la «disidencia comunitaria» en diferentes gobiernos de otros países como Polonia y Hungría, Italia, Rumanía, etc.), se están dando también escenarios de profundización. La crisis del euro llevó a una profundización en la eurozona dotándonos de instrumentos supraestatales de gestión financiera y bancaria y avanzando hacia una Unión Bancaria y una Unión Monetaria aún incompletas. La negociación del brexit, paradójicamente, produce cohesión entre los socios comunitarios de forma que el Reino Unido se ve obligado a ceder una y otra vez en el proceso negociador, aceptando lo que, al inicio, no eran sino líneas rojas que afirmaba nunca traspasaría. Lo que en principio interpretamos como un gran problema, está convirtiéndose en una gran oportunidad, ya que el Reino Unido había obstaculizado el desarrollo de la Unión en clave federal, especialmente en lo referido a la consolidación del Modelo Social Europeo, el desarrollo de la Unión Económica y Monetaria, y en la puesta en marcha de una verdadera Política Común de Seguridad y Defensa. El brexit permitirá retomar iniciativas de vocación federal paralizadas durante mucho tiempo.³⁹ Además, la amenaza terrorista que golpea una y otra vez a Europa y la llegada de Donald Trump al poder tienen como consecuencia superar un tabú histórico avanzando decididamente hacia la Unión de la Seguridad y la Defensa.

Así, nos encontramos con que las diferentes dimensiones de la crisis están teniendo el sorprendente y paradójico efecto de hacer profundizar el proceso de integración europea. El brexit estaría revelándose como un federador interno y la llegada de Donald Trump a la presidencia estadounidense y el consiguiente debilitamiento de la relación transatlántica sería un federador externo. A pesar de padecer una situación como la descrita anteriormente, en los últimos dos años parece abrirse una ventana de oportunidad para avanzar en el proceso de integración llevando a cabo reformas de un calado impensable hace tan solo unos cuantos años.⁴⁰

5. TRES ESCENARIOS PROSPECTIVOS PARA LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA EN EUROPA

Especialmente la crisis del euro y las consecuencias derivadas de manera singular para algunos países miembros generaron incertidumbre y dudas existenciales respecto a la viabilidad de la Unión Europea en su totalidad. Creció el desasosiego sobre el futuro de la UE. Así, en marzo de 2017, para animar la reflexión en torno al porvenir de la Unión en una coyuntura tan crítica, la Comisión Europea publicó el Libro blanco sobre el futuro de Europa. Reflexiones y escenarios para la UE 27 en 2025,⁴¹ enriquecido además con sucesivos documentos sectoriales sobre la dimensión social, el encauzamiento de la globalización, la profundización de la Unión Económica y Monetaria y el futuro de las finanzas, así como sobre el futuro de la defensa europea, publicado en último lugar, el 7 de junio y al que luego nos referiremos específicamente. El libro blanco dibujaba cinco escenarios prospectivos; sucintamente: 1) seguir como hasta ahora, continuidad; 2) una Unión limitada al mercado único; 3) una Unión a diferentes velocidades en la que avanzarán más en la integración quienes más quieren, permitiendo una colaboración más estrecha en ámbitos específicos para algunos Estados («Los que deseen hacer más, hacen más»); 4) una Unión contenida caracterizada más por la cualidad que por la cantidad, limitada a menos integración pero más eficaz; es decir «hacer menos pero de forma más eficiente» (aumentar las realizaciones en determinados ámbitos, reduciendo la intervención en los demás) y 5) el escenario más ambicioso, que implica decididamente más integración hacia una Europa federal («hacer más conjuntamente en todos los ámbitos políticos»). El documento no establecía preferencia alguna por ninguno de los cinco escenarios propuestos.

El libro blanco se hacía eco del contexto mundial cada vez más tensionado y la necesidad consecuente de reflexionar sobre el modo de oponerse a las diferentes modalidades de amenazas existentes. Tras reconocer la importancia de la OTAN como proveedora de seguridad en Europa, en el libro blanco se afirma que «Europa no puede ser ingenua y debe velar por su propia seguridad. Ser un poder blando ya no es suficiente cuando la fuerza puede prevalecer sobre la ley».⁴²

Como hemos dicho anteriormente, el Libro blanco sobre el futuro de Europa se completaba con otros documentos sectoriales. Nosotros nos detendremos ahora en el análisis de uno de esos documentos, concretamente en el que se refiere al futuro de la defensa europea.⁴³

En este documento se esbozan las grandes tendencias y retos para la seguridad y la defensa de la Unión de aquí a 2025, a la vez que se presentan diferentes opciones en el marco de tres escenarios diferentes para avanzar hacia una Unión de Seguridad y Defensa. Cada uno de estos tres escenarios propuestos, aunque no son exhaustivos ni se excluyen mutuamente, implica un diferente nivel de ambición a la hora de avanzar conjuntamente en materia de seguridad y defensa. De acuerdo con la alta representante Mogherini en el prólogo del documento, «ha llegado el momento de considerar cuál es el papel concreto que la Unión aspira a desempeñar en el futuro en materia de seguridad y defensa».⁴⁴ Este documento es la contribución de la Comisión a este debate.

La Comisión parte del principio de que, en el mundo de hoy, en el que la paz y la seguridad interior no pueden darse por sentadas dada la proliferación de nuevos tipos de amenazas, la seguridad y la defensa han de ocupar más espacio en el proyecto de integración europeo. Esto no significa la conversión de la Unión en una potencia militar; esta, fundamentalmente, seguirá siendo una potencia normativa cuyo principal activo consiste, precisamente, en su capacidad para establecer normas internacionales consecuencia de su protagonismo y posición de vanguardia en la gobernanza mundial (sea en el ámbito de la protección de los derechos humanos, cambio climático y medioambiente, cooperación al desarrollo, sistema de Naciones Unidas, etc.). Es su dimensión de poder blando (diplomacia, cooperación al desarrollo, comercio, etc.) su principal activo para la prevención de conflictos; pero en un mundo tan inestable como el actual, este poder blando ha de ser complementado con instrumentos duros de seguridad y defensa. Así, uno de los puntos fuertes de la UE es su capacidad para combinar poder duro y poder blando.⁴⁵ Como señaló el presidente Juncker en sus Orientaciones políticas de la Comisión Europea, el 15 de julio de 2014, Europa es esencialmente una «potencia suave». Pero ni las más sólidas de esas potencias pueden funcionar a largo plazo sin algunas capacidades de defensa integradas.

Según la Comisión, asistimos a una serie de factores estratégicos, políticos, económicos y tecnológicos que obligan a la UE a cambiar el rumbo en el ámbito de la seguridad y la defensa. Para alcanzar una Unión Europea de Seguridad y Defensa es necesario contar con una mayor cooperación en este ámbito; proceder a una armonización de las culturas estratégicas así como una visión común de las amenazas que nos acechan y las respuestas apropiadas; asumir más responsabilidades en nuestra propia seguridad dado que la relación transatlántica está cambiando y en el futuro no podremos contar tanto con EE.UU.; incrementar el volumen del gasto en defensa, pero también su eficiencia evitando duplicidades que afectan a la necesaria interoperabilidad; y por último, construir un verdadero mercado único de la defensa, aprovechando las economías de escala y la especialización por países.⁴⁶

Así, en función de la voluntad política que muestren los Estados miembros para avanzar en este ámbito, según la Comisión, cabe contemplar tres escenarios posibles de cara al 2025; bien entendido que todos ellos constituyen pasos progresivos en la misma dirección:

a) Cooperación en materia de seguridad y defensa: en este escenario, los 27 miembros de la UE protagonizarían más cooperación en materia de seguridad y defensa que en el pasado; pero de forma voluntaria y caso por caso, sin ningún tipo de vinculación jurídica ni política, según surja una amenaza o una necesidad. La UE seguiría desarrollando misiones operativas civiles y militares de pequeña escala y de gestión de crisis, más o menos como las que realiza hasta la fecha. La UE complementaría los esfuerzos de los distintos Estados miembros y de nuestros principales aliados; seguiría intensificándose la cooperación con la OTAN en ámbitos como las amenazas híbridas, la ciberseguridad, la seguridad marítima, etc. La cooperación en defensa seguiría siendo un objetivo político; sin embargo, el sector europeo de la defensa seguiría fragmentado y el grueso de las capacidades de defensa seguirían siendo desarrolladas y contratadas a nivel nacional. Las acciones de seguridad y defensa de la UE seguirían dependiendo de contribuciones nacionales de carácter voluntario, lo que limitaría la capacidad de la UE a la hora de participar en las misiones más exigentes.⁴⁷

b) Seguridad y defensa compartida: escenario más ambicioso que el anterior en el que los Estados comparten determinados activos financieros y operativos aumentando su solidaridad en la defensa y asumiendo un papel más importante en ámbitos como la ciberseguridad, la protección de fronteras, la lucha contra el terrorismo, desarrollando misiones y operaciones de más intensidad, con estructuras de gestión de crisis más eficaces y toma de decisiones más rápida. La UE reforzaría su capacidad de proyectar su poder militar y participar plenamente en la gestión de crisis externas y defensa de sus socios. Aumentaría su capacidad de proteger a Europa en ámbitos tales como la lucha contra el terrorismo, la respuesta a las amenazas híbridas o cibernéticas, el control de las fronteras o la seguridad marítima y energética. La UE cooperaría aún más con la OTAN. En lo tocante a la gestión de crisis, la UE reforzaría considerablemente su capacidad para proyectar fuerza militar al exterior, lo que le permitiría llevar a cabo operaciones de alta intensidad en la lucha contra el terrorismo y las amenazas híbridas.⁴⁸ En definitiva, la UE se convertiría en un proveedor de seguridad más fuerte y reactivo, con autonomía estratégica para actuar en solitario o junto con sus socios principales, estando más directamente comprometida con la protección de sus Estados miembros y de sus ciudadanos.

c) Defensa y seguridad comunes: es el escenario más ambicioso y supone la creación de la Unión de Seguridad y Defensa de acuerdo con las posibilidades que encierra el artículo 42 del Tratado que prevé el desarrollo gradual de una política de común de defensa de la Unión que conduciría a una defensa común. En este escenario, los Estados miembros profundizarían más en la cooperación y la integración en pos de una defensa y una seguridad comunes. La UE contará con capacidad para llevar a cabo operaciones ambiciosas, con autonomía estratégica y con la protección de Europa como responsabilidad propia. La planificación en materia de defensa de los Estados miembros se sincronizaría completamente y las prioridades nacionales para el desarrollo de capacidades tendrían en cuenta las prioridades europeas. Tales capacidades se desarrollarían sobre la base de una estrecha cooperación, o incluso de una integración o especialización.⁴⁹

En síntesis, el escenario primero implica «cooperación» en materia de seguridad y defensa; el segundo supone una seguridad y defensa «compartida»; en el tercero se trata de disponer de una seguridad y defensa «común». El documento de la Comisión abre perspectivas; no es fácil aventurar dónde estaremos en 2025 en materia de seguridad y defensa; pero lo que sí podemos asegurar es que el escenario primero está ya superado. Como veremos en las siguientes páginas, en los últimos meses se han adoptado medidas que nos colocan en el segundo escenario (Fondo Europeo de Defensa, coordinación intensa entre OTAN/UE, solidaridad operativa y financiera entre los Estados miembros en el marco de la Cooperación Estructurada Permanente, acercamiento estratégico como consecuencia de la implementación de la Estrategia Global, etc.).⁵⁰ Que pasemos al escenario tres dependerá de la voluntad política de los Estados y de su comprensión acerca de la dimensión del desafío.⁵¹