Читать книгу Как сделать капитализм приемлемым для общества - Колин Крауч - Страница 12

Внутри неолиберальной в целом экономики могут возникать дебаты и конфликты относительно решения проблем рыночных несоответствий. Все сказанное выше по этому поводу является описанием подходов неолиберализма первого рода: положениями о том, что (1) ослабление ограничений, налагаемых на рыночные силы, принесет ряд общих выгод, принимается как данность; (2) из трех возможных подходов к решению проблемы несоответствия в каждом из рассмотренных нами случаев предпочтение отдается первому, т. е. выбор осуществляется исходя из убеждения, в соответствии с которым рыночные несоответствия являются тривиальными или не имеют особого значения; (3) в случае, если то или иное несоответствие признается действительно важным, делается выбор в пользу подхода, предусматривающего действия, направленные на улучшение функционирования рынка, но никак не предполагающие ту или иную форму вмешательства государства, заменяющего собой рынок (второй вариант выбора обсуждался в каждом из рассмотренных нами случаев).

Примером неолиберального мышления являются условия помощи пострадавшей от финансового кризиса Греции, выдвинутые ЕС, ЕЦБ и МВФ (см. обсуждение в главе I). Они якобы направлены на создание «дружественной к бизнесу» внешней среды и предусматривают резкое ограничение государственного регулирования в ряде секторов экономики Греции, прежде всего в здравоохранении и пищевой промышленности. Предполагается, что только рынок позволит определить, в каких пределах потребители отдают предпочтение небезопасным, вредным для здоровья пищевым продуктам. Эти условия требуют ослабления контроля над осуществлением строительных проектов и одновременного упрочения позиций туристической отрасли, имеющей важнейшее значение для экономики Греции. Неолиберальным экономистам не приходит в голову, что состояние национальной туристической отрасли в определяющей степени зависит от ограничений на строительство современных зданий и сооружений.

Кроме того, от Греции требовали либерализации правил, регламентировавших деятельность отдельных профессиональных групп и регулировавших осуществление различных торговых сделок. Первые представляли собой сложное тесное переплетение двух факторов. Для того чтобы отделить их друг от друга, необходимы были мастерство и огромная осторожность: с одной стороны, задача регулирования состоит в обеспечении соблюдения установленных стандартов безопасности деятельности; с другой стороны, правила ограничивают доступ в сферу профессиональной деятельности, способствуя усилению рыночных позиций практикующих профессионалов. Проблема заключается в том, что практики имеют сильные стимулы к тому, чтобы использовать правила для достижения сильных позиций. Тем самым мы имеем дело со случаем, когда неолиберальный уклон в пользу дерегулирования представляется обоснованным. В то же время в «тазу с водой» профессионального регулирования находится несколько «младенцев». Простая атака на регулирование в целом чревата резким повышением риска исчезновения гарантий безопасности профессиональной деятельности, от которых зависит благополучие потребителей, особенно в тех областях (правовая помощь и медицина), где на свободных рынках для вынесения обоснованных суждений необходимы специальные знания. Условия предоставления помощи Греции игнорировали все эти обстоятельства. Кредиторы и гаранты требовали осуществления дерегулирования без учета целого ряда аспектов регулирования, которые были необходимы для защиты потребителей. Все содержание разделов документа, посвященных конкурентоспособности, сводится к одному требованию – больше рынка!

Условия спасения Греции – слишком «легкая мишень» с точки зрения критики. Мы имеем дело с довольно редким для наших дней случаем диктата, когда целой стране открыто навязывается неолиберальная программа действий. Впрочем, схожие примеры можно найти практически в любом государстве и во множестве неолиберальных источников. Еще один пример, позволяющий нам извлечь важный урок, – демонтаж различных отраслей промышленности в Восточной Германии, последовавший за крахом в 1990 г. немецкого социалистического государства. В ФРГ был создан особый институт – Treuhand (Ведомство по опеке), которому был вменен в обязанность надзор за распродажей предприятий ГДР по частям и по сниженным ценам западногерманским корпорациям. Оно изначально приняло как данность, что все предприятия ГДР выпускали продукцию низкого качества, а их деятельность не соответствовала стандартам эффективности. Восточные активы задешево продавались фирмам из западной части Германии, а подавляющее большинство рабочих были уволены «по производственным причинам». Во многих случаях эти решения являлись единственно верными, но существовали и важные исключения из правил. Основным препятствием на пути использования нестандартных решений стал неолиберальный догматизм. Поэтому по явно заниженным ценам были проданы даже такие ценные активы, как знаменитые оптико-механические производства Zeiss в Йене и некоторых других городах.

Если неолибералы первого рода являются приверженцами рыночных решений и игнорируют проблемы, от которых невозможно избавиться только с помощью стандартных «порошков», то их единоверцы второго рода способны увидеть более широкое многообразие потенциальных подходов к проблемам. Социал-демократы, представители экологических, различных консервативных движений и другие заинтересованы (в некоторых случаях слишком сильно) в выявлении рыночных несоответствий, полагая их достаточно серьезными для того, чтобы гарантировать то или иное вмешательство. К тому же они отдают предпочтение (возможно, не всегда обоснованно) подходам, ищущим решения за пределами рынка, перед подходами, предполагающими повышение эффективности его функционирования. С точки зрения этих противостояний могут интерпретироваться многие (если не большинство) политические баталии, которые ведутся в демократических обществах. При этом во многих случаях отдельные движения или частные лица могут занимать позиции, которые невозможно было предсказать заранее. Как уже упоминалось, немецкие социал-демократы, вопреки ожиданиям, выступали за усиление конкуренции в банковской сфере. Представители консервативного крыла республиканцев, обычно занимающие крайние неолиберальные позиции, являются ярыми противниками искусственного прерывания беременности у женщин, даже в тех случаях, когда эти операции производятся в частных клиниках, и требуют от государства прямого запрета на аборты. Феминистские движения, как правило, враждебно относятся ко многим политическим позициям неолибералов, но солидарны с ними по вопросу вхождения женщин в состав рабочей силы, продающей свою способность к труду, несмотря на то что в данном случае имеет место маркетизация женского труда, когда-то защищенного от рынка семьей и домашним хозяйством. И все же, если говорить о полном диапазоне политической повестки, можно ожидать, что неолибералы будут занимать позиции, предусматривающие усиление действенности рыночных отношений, а социал-демократы и остальные будут более скептически настроены по отношению к рынку и станут отдавать предпочтение решениям, выходящим за его пределы (т. е. действиям правительства и государственному регулированию).

Важное промежуточное положение между двумя крайностями занимают подходы, сторонники которых обычно требуют от государства действий, направленных на реструктуризацию рынков, так чтобы их участники получали надлежащие, «правильные» стимулы. Важнейшим свидетельством того, что общий консенсус сместился от принятой СДПГ в 1959 г. формулы в сторону неолиберального направления, является, пожалуй, согласие многих социал-демократов (особенно в тех случаях, когда они формируют правительство) с тем, что неолиберальные решения могут быть вполне удовлетворительными и в некоторых случаях работать даже лучше прямого государственного вмешательства. Об этом свидетельствует, например, все более частое использование в борьбе с экологическим ущербом подходов, основывающихся на принципе «загрязнитель платит», по сравнению с непосредственным регулированием. Пример, который можно использовать для иллюстрации сразу нескольких тем книги, – принятая в ЕС система торговли квотами на выбросы углекислого газа (и аналогичные схемы, применяемые в других странах).

Согласно европейской системе торговли квотами, фирмы, принадлежащие к отраслям, продуцирующим вредные выбросы, получают (или покупают на аукционе) разрешения на тот или иной уровень выбросов в течение определенного периода времени. Если владелец такой квоты превышает установленный уровень вредных выбросов, то на него накладывается штраф. Если ему удалось добиться сокращения объема выбросов, то он может продать неиспользованные разрешения другим производствам, не желающим или не способным уменьшить загрязнение атмосферы. К тому же фирмы имеют возможность получать дополнительные разрешения, если они финансируют проекты по сокращению вредных выбросов в развивающихся странах, на величину, равную повышенному объему выбросов, право на которые они приобрели (процесс, известный как компенсация или зачет). В данном случае имеет место рыночное решение, когда компании получают финансовые стимулы к сокращению объемов вредных выбросов: положительные стимулы к тому, чтобы получить возможность с выгодой продавать неиспользованные разрешения, отрицательные стимулы к избеганию расходов, связанных с необходимостью приобретения дополнительных разрешений, и стимулы к участию в программах по сокращению эмиссии в развивающихся странах. Заметим, что данный подход не относится к кругу чисто рыночных, так как соответствующие рынки создаются политическими властями, а для обеспечения соблюдения «правил игры» должна быть предусмотрена система санкций. Неолиберальные доктринеры выступают против использования этой схемы и вынуждены отрицать изменения климата. То есть они отрицают существование проблемы общественных благ, поскольку чистый рынок не способен справиться с ней.

Очевидно, что для успеха рассматриваемой нами схемы торговли необходимо, чтобы первоначальный уровень выбросов, на которые продаются разрешения, был ниже, чем существующий объем выбросов. Определяя его значения, власти должны учитывать, что некоторые элементы схемы предлагают субоптимальные стимулы. В случае избытка неиспользованных разрешений цена на них снизится; в результате у фирм исчезают стимулы к их покупке и рассмотрению возможности сокращения собственных вредных выбросов. Для финансирования проектов, решение об осуществлении которых уже принято, могла бы использоваться схема взаимозачета. В то же время ее применение ведет к тому, что у фирм из экономически развитых стран (между прочим, они являются основными источниками загрязнений по всему миру) исчезает интерес к сокращению их собственных выбросов.

Фактические данные об использовании схемы ЕС свидетельствуют, что властям не удалось пройти первое испытание. Объем выпущенных странами – членами ЕС разрешений значительно превзошел реальный уровень вредных выбросов. Отчасти это было обусловлено тем, что глобальный спад производства привел к непредусмотренному сокращению выбросов. Но не следует забывать и о лоббистских усилиях наиболее «грязных» отраслей, которым удалось добиться повышения допустимых уровней выбросов. ЕС всегда чутко реагирует на приводимые бизнесом доводы о том, что социальный уклон в законодательстве ухудшает позиции европейских фирм в конкуренции с компаниями из США и других стран мира, в которых действуют более низкие стандарты. В результате воздействий этих двух факторов возник значительный избыток предложения разрешений на эмиссию, обусловивший падение их цены. Это приводит не только к ослаблению всех «встроенных» в схему экологических стимулов, но и к отмене некоторыми фирмами из «грязных» отраслей планов по сокращению выбросов, так как для них более выгодной становится покупка разрешений на выбросы.

Еще одной проблемой рынка разрешений на вредные выбросы стало развитие «площадок» для вторичных бумаг и деривативов. Значительная часть торговых сделок, связанных с разрешениями на эмиссию, заключалась не фирмами из соответствующих отраслей, а банками и хедж-фондами. Они способствовали возникновению вторичного рынка и рынка деривативов, которые были созданы в самой финансовой системе. Разрешения на вредные выбросы продаются и покупаются постольку, поскольку банки и фонды уверены в том, что они могут продаваться и покупаться на этих рынках, в то время как цены на соответствующие «бумаги» все меньше зависят от реальной ситуации с выбросами углекислого газа и других вредных веществ. Возникает две опасности. Во-первых, крах этого спекулятивного рынка – вопрос времени, как это происходит со всеми подобными рынками, что может привести к такому же кризису, свидетелями которого мы были в 2008 г. Во-вторых, этот глобальный кризис стал причиной значительных деформаций во многих областях государственной политики. Не явилась исключением и экологическая сфера. Поэтому и соответствующая политика, и меры по ее осуществлению были направлены на возобновление торговли квотами на выбросы углекислого газа с целью восстановления, нет, не планеты, а банков и хедж-фондов.

Критики рынков рассматривают эти слабости как практическое подтверждение идеи, в соответствии с которой государственная политика должна основываться только на прямом контроле или налогообложении, но не использовании рыночных сил. Такова, например, позиция Friends of the Earth (FoE, Друзей Земли), выраженная в докладе этой международной сети экологических организаций «Dangerous Obsession» («Опасная мания»). Однако такие ее недостатки, выявленные Друзьями, как уклонение, присущи в равной мере и регулированию, и налогообложению. Если одной из проблем торговли квотами на выбросы углекислого газа является отсутствие воли у части государственных органов власти, то оно неизбежно отразится и на других подходах. Критика Друзей Земли подрывает заявления многих неолибералов о том, что государственное регулирование уязвимо для воздействий, перед которыми способны устоять рыночные силы. Но это не отменяет того прискорбного обстоятельства, что ни один из подходов не является неуязвимым.

Два главных урока, следующих из анализа слабостей схемы торговли квотами на выбросы углекислого газа, прямо относятся к основным темам этой книги. Первый указывает, что способность корпоративных лобби использовать свою экономическую власть в процессе принятия политических решений (на чем настаивают неолибералы третьего рода, но не первых двух) подрывает основы рыночной экономики. На лоббистах корпораций, которым удалось добиться «мягких» целей, лежит основная вина за резкое снижение эффективности схем торговли квотами на выбросы углекислого газа. Поэтому основным условием дальнейшего прогресса является преодоление этой фундаментальной характеристики современного капитализма всеми, кто убежден в необходимости использования рынка в государственной политике, – и твердолобыми неолибералами первого рода, и социал-демократами, приветствующими рынок везде, где он может быть эффективным.

Второй урок непосредственно связан с первым, но более конкретен. В отсутствие регулирования финансовые институты демонстрируют тенденцию к «надуванию» опасных спекулятивных «мыльных пузырей» везде, где существуют рынки. Это их свойство несовместимо ни с эффективным функционированием рыночной экономики самой по себе, ни с попытками достижения важнейших целей государственной политики.

Означает ли готовность к использованию рыночных сил «предательство» со стороны социал-демократов или же она является дополнительным мощным оружием в их арсенале, особенно в том случае, когда государственное регулирование само по себе имеет целый ряд недостатков, если только может быть решена проблема корпоративной и в первую очередь банковской власти? Ответ зависит от того, будут ли новые усиленные рынки страдать несоответствиями. В качестве иллюстрации этой точки зрения рассмотрим примеры для всех четырех их видов.

Во-первых, по вопросу о несовершенной конкуренции чистые неолибералы, скорее всего, выберут движение в сторону возможно более полной конкуренции в экономике в целом, расширяя сферы ее действия, например, путем приватизации сектора общественных (государственных) услуг. В данном случае по достижении определенной точки у социал-демократа возникнет желание сделать шаг назад. Игнорируя в этот момент важный вопрос о реальной возможности широкой конкуренции в предоставлении этих услуг, социал-демократ будет в первую очередь думать о последствиях искомого решения с точки зрения распределения. Способен ли частный рынок здравоохранения или образования предоставить услуги высокого качества всем гражданам или возникнут различные рынки для богатых и бедных, как это имеет место в отношении большинства частных товаров (телевизоров или автомобилей)? В случае если основания для тревоги по этим вопросам будут достаточно вескими, социал-демократ, по всей видимости, сделает выбор в пользу исключительно нерыночной формы обеспечения населения, такой как общественные услуги. Кроме того, социал-демократы, как представляется, поднимут вопрос о том, что неограниченная конкуренция может привести к снижению стандартов труда, сокращению уровня заработной платы и ограничению возможностей профессиональной подготовки трудящихся и повышения ими квалификации. Вероятно, они поддержат такие действия, как организованные коллективные переговоры между профсоюзами и объединениями работодателей с целью предоставления наемным работникам гарантий, которые позволяли бы им уверенно смотреть в завтрашний день. Истинному неолибералу все перечисленное выше ничуть не интересно, потому что условия труда могут быть только такие, какие дозволяет рыночная конкуренция. Отсюда важная дилемма, с которой сталкиваются социал-демократы. Если ухудшение стандартов труда в частном секторе в значительной степени является результатом интенсификации глобальной конкуренции, не должны ли социал-демократы всеми силами отстаивать островки достойных условий, которые еще сохраняются в защищенных секторах общественных услуг? Но не приведет ли это к появлению разрыва между трудящимися секторов общественных услуг, находящимися под защитой социал-демократов и профсоюзов, и остальной рабочей силой, остающейся уязвимой и никак не чувствующей себя в безопасности? Эта стратегия является бесперспективной, так как она не просто оставляет большинство трудящихся за пределами рабочего движения, но вызывает враждебные чувства к нему.

Неолибералы, признающие наличие проблемы рыночного несоответствия в предоставлении информации, могут предложить для ее решения и обеспечения адекватного донесения сведений до потребителей правовое регулирование в форме обязательных ярлыков, четких заявлений об условиях контрактов и прозрачных структур ценообразования. Однако более вероятно, что неолибералы отдадут предпочтение добровольным соглашениям, поскольку они не могут рассматриваться в качестве соглашений об ограничении торговли. Социал-демократы же сосредоточат внимание на том, что многие потребители, вероятно, не смогут правильно понять информацию, получаемую благодаря добровольным соглашениям, а корпорации, располагающие огромной мощью, способны будут противостоять общественной информации с помощью затратной рекламы. Один из примеров подобных действий – попытки фирм, производящих вредные для здоровья людей продукты питания, создать себе образ заботящихся о спорте и физическом развитии, чтобы компенсировать воздействие информации об угрозах, которые несут некоторые ингредиенты. Отсюда выступления социал-демократов не просто за то, чтобы перечни ингредиентов печатались на упаковках, но за проведение финансируемых государством образовательных кампаний, позволяющих конкурировать с саморекламой производителей, а также за регулирование, которое не просто предупреждало бы использование некоторых потенциально опасных для людей составляющих, но и препятствовало ему. В таких случаях, как частное лечение различных заболеваний, сопряженное с риском, что плохо информированные потребители могут стать жертвами недобросовестности и «выбросить деньги на ветер», социал-демократы будут настаивать на полном отказе от рынка в этой области деятельности и передаче ее в сферу государственных профессиональных услуг.

Неолибералы видят решение проблем, возникающих с предоставлением общественных благ, в том, чтобы передать производство как можно большего их числа в частные руки (см. пример с лицензированием коммерческих радиостанций в целях использования такого общественного блага, как радиоволны). Вместе с тем лицензирование способно повлечь за собой проблемы несовершенной конкуренции, если расходы на создание радиостанций настолько высоки, что они по силам только небольшому числу фирм. Но те, кто проталкивают подобные неолиберальные идеи, вероятно, посоветуют нам не беспокоиться понапрасну, так как решение проблемы общественных благ гораздо важнее, чем сопутствующие трудности. Социал-демократы, по всей видимости, выступят с заявлением, что количество богачей, способных позволить себе приобрести важные активы, невелико и предлагаемые соглашения становятся инструментом, посредством которого государство гарантирует владельцам крупных состояний еще более высокие прибыли. При этом будет отмечено, что в «нагрузку» к прибылям государство дает также право распоряжаться общественными активами.

Интересный случай, иллюстрирующий многие из проблем, связанных с предоставлением общественных благ, произошел в Великобритании. В 2011 г. либерально-консервативное правительство объявило о планах приватизации общественных лесов – актива, находившегося в руках государства. Данное решение было обусловлено предпочтениями большинства членов обеих партий: государство не должно быть собственником ресурсов, которые могли бы находиться в частных руках; частным собственникам необходимы стимулы к максимизации доходов от лесов, что гарантировало бы эффективное обслуживание лесных участков и творческую коммерческую политику обеспечения публичного доступа. Против этих планов правительства выступили не только социал-демократы (не видевшие необходимости в передаче контроля над общественными активами мощным корпорациям и богатым частным лицам) и члены экологических движений, но и часть консервативных групп из сельских районов, не веривших, что коммерческие стимулы способны обеспечить должное, ориентированное на долгосрочную перспективу управление лесным хозяйством. Объединенная оппозиция оказалась настолько сильной, что правительству пришлось отказаться от своих планов. Интересно, но эта разношерстная группа оппонентов предпочитала, чтобы монопольную ответственность за английские леса несло правительство, вознамерившееся приватизировать их, а не собственники на частном рынке. В соответствии с общим убеждением в случаях злоупотреблений в лесном хозяйстве публичная кампания, организованная посредством политических каналов, была бы более эффективной, чем использование рынка.

Схожим образом обстоит дело и с экстерналиями. Скорее всего, социал-демократы с недоверием отнесутся к решениям вроде торговли квотами на выбросы углекислого газа, потому что часть нарушителей воспользуется предоставленной им свободой выбора, чтобы «откупиться». Да, тем самым они пополнят государственную казну, но источник загрязнений и экологического ущерба продолжит свое черное дело. По мнению неолибералов, сторонники данного подхода забывают о том, что защита природной среды сопряжена с расходами, которые необходимо включить в уравнение на одной стороне с издержками, связанными с нанесенным ущербом. Этот довод приводится, например, для критики схем переработки вторичного сырья (стекло, бумага, использованные батарейки), предлагаемых центральными и местными органами власти. Утверждают, что издержки переработки во многих случаях превышают стоимость вторичного сырья. В данном случае игнорируются и внешние эффекты, и ущерб, наносимый общественным благам, вовлеченным в создание огромных свалок мусора, зачастую являющихся единственной альтернативой переработке отходов.

В общем, если сравнивать социал-демократов и неолибералов, то первые с большей вероятностью будут чутко воспринимать экстерналии и постараются что-то с ними сделать. Например, забегая немного вперед, замечу, что в главе IV будет обсуждаться вопрос о том, что следствием интенсификации воздействий рыночных сил становится утрата трудящимися уверенности в своем благополучном будущем. Флуктуации спроса и предложения обусловливают рост неопределенности в отношении целого комплекса важнейших для людей факторов – уровня доходов, способности сохранить свое рабочее место и условий труда. Неуверенность влечет за собой трудности в управлении личной жизнью, ведущие к повышенной тревожности и даже дистрессу (отрицательная форма стресса). Является ли это побочным продуктом хозяйственной деятельности? Кто знает. Очевидно лишь, что данный фактор не учитывается в калькуляциях издержек фирм. На первый взгляд мы имеем дело с внешним эффектом. Но если такого рода проблемы ограничиваются отдельными фирмами, неэффективно управляющими своей хозяйственной деятельностью, то данная экстерналия исчезает, так как в каждом отдельном случае рабочие имеют возможность уволиться и перейти на работу в другие, лучше управляемые предприятия. Однако в том случае, когда неуверенность в будущем носит экзогенный характер и воздействует на сектор или экономику в целом, имеет место реальный внешний эффект. Неолибералы отказываются признавать, что такого рода проблемы не могут быть разрешены без ослабления способности фирм справляться с торговыми колебаниями. Они могли бы согласиться с неким минимальным уровнем пособия по безработице в сочетании с сильными отрицательными стимулами для временно незанятых к переходу на любую другую доступную работу, независимо от того, насколько низкую заработную плату им предлагают и насколько плохи условия труда. Социал-демократы, вероятно, увидели бы необходимость в осуществлении целого комплекса мер: пособия по безработице, выходные пособия при увольнении, защита от сокращений и переобучение.