Читать книгу Современные проблемы организации публичной власти - Каллум Хопкинс, Коллектив авторов, Сборник рецептов - Страница 5

Современные исследователи без колебаний относят Монтескье к числу основателей социальной науки, поскольку он убедительно показал, что общественное развитие есть результат закономерностей, а не случай[28]. Сам Монтескье видел это отчетливо и ясно: «Я начал с изучения людей и нашел, что все бесконечное разнообразие их законов и нравов не вызвано единственно произволом их фантазии. Я установил общие начала и увидел, что частные случаи как бы сами собою подчиняются им, что история каждого народа вытекает из них как следствие, и всякий частный закон связан с другим законом или зависит от другого, более общего закона»[29].

Среди открытых Монтескье законов отнюдь не только те, которые позволяют рассмотреть оптимальную конструкцию власти, необходимую для обеспечения политической свободы в обществе. Не менее важны наблюдения ученого, показывающие какими должны быть социальные условия, которые позволили бы наполнить хрупкую конструкцию баланса властей реальным содержанием. Возможно, в своем трактате он говорит об этом не так отчетливо, как нам бы хотелось, но это никак не может означать, что он этого не хотел бы иметь в виду или предпочел бы об этом умолчать.

Представляется, что, как минимум, две идеи являются здесь особенно важными. Первая связана с тем, что разделение властей не должно быть неким формальным действом, внешним применительно к системе наиболее востребованных в обществе отношений, но оно непременно должно выражать в себе социальный компромисс, и это выражение должно быть для всех членов общества явным, несомненным, очевидным. Вторая идея заключается в том, что власть должна стремиться проявлять заботу о расширении своей социальной базы, она не вправе отражать чаяния лишь узкой прослойки провластной экономической элиты, но должна иметь массовую поддержку.

Без этих двух условий механическое разделение властей как баланс между точками концентрации властных ресурсов вполне возможно, но оно не будет достигать цели гарантирования широкой политической свободы для всех членов общества, поэтому будет недолговечно и скоро себя изживет. Общество, не способное реализовать две эти идеи, обречено на вечный поиск очередного случайного баланса сил и после каждой более или менее серьезной встряски, экономической, внешнеполитической и прочей, приходит в движение с абсолютно непрогнозируемыми, неясными следствиями.

Итак, первая идея, связанная с формированием надежных социальных гарантий построения и прочного закрепления новой организационной конструкции власти, говорит о том, что разделение властей должно быть результатом социального компромисса. В Англии, которую Монтескье избрал в качестве одного из главных объектов для своего теоретического препарирования, основой системы взаимных сдержек во власти явился компромисс между земельной и денежной аристократией[30]. Этот факт, конечно, не означает, что для построения надежной системы разделения властей в другом государстве необходимо на своей национальной почве восстановить политическую историю Англии XVI–XVII веков и разыграть конфликт между двумя указанными типами аристократии, хотя какие-то общие аналогии и не исключены.

Основная причина, по которой основу для своей теории разделения властей Монтескье обнаружил именно в Англии, хотя внешние черты британской политической системы до сих пор имеют мало общего с континентальными органическими конструкциями, выполненными по заповедям великого француза, заключается в том, что именно там двум лидирующим политическим силам при признании координирующей роли монарха удалось свое противостояние ввести в русло спокойной, процедурной парламентской работы. Социальное противостояние с улиц и полей сражений перетекло в мирную и цивилизованную «говорильню». И это огромное достижение британской политической культуры. Именно социальный компромисс создал систему сдержек в Англии, поэтому Монтескье неизбежно подразумевал, что теория разделения властей должна быть также на нем основана.

Согласно У. Блэкстону, парламентская система Англии базируется на существующем в разуме человека естественном договоре, который «видит в соединении преимуществ демократии («честность»), аристократии («разум») и монархии («сила») наилучшую форму правления»[31]. Как видим, это ни что иное, как идея смешанной республики, которая связывается в основном с именем Полибия[32]. Действительно, известный древнегреческий философ, автор 40-томной «Всеобщей истории», испытавший в своем творчестве, как известно, сильное влияние Аристотеля, выразил идею смешанной республики задолго до появления английской буржуазии.

Классическое античное учение о формах государств классифицирует их в зависимости от того, сколько человек пребывает у власти. Характерно, что каждая из них опирается на определенный социальный слой, имеющий от этого выгоду. Простые формы государства неустойчивы и будучи изначально ориентированы на блага людей, они вырождаются в свою противоположность, сменяясь в результате следующей формой государства. Представления об этом кругообороте простых государственных форм у разных философов отличались. По версии Полибия, изначальная власть одного – царская власть – вырождается в тиранию, которую сменяет власть немногих – аристократия, превращающаяся со временем в олигархию, которая сменяется властью большинства – демократией, вырождающейся, в свою очередь, в охлократию, где одичавшая толпа снова обретает себе самодержца. Цикл замыкается, и кругооборот бесконечно повторяется снова, каждый раз обрекая людей испытывать лишения при вырождении очередной формы государства и их смене.

Средство для преодоления неустойчивости простых форм государства – соединение особенностей всех положительных форм, т. е. царской власти, аристократии и демократии[33]. В этом комбинированном государстве находят выражение своих устремлений и своих представителей все социальные слои общества, что лишает необходимости выяснять отношения вне пределов парламента и другого взаимодействия высших органов власти. Именно таким мы видим устройство английского парламента в то время, когда его скрупулезно изучал Монтескье.

Таким образом, естественный кругооборот политических форм, неизбежно существующий в примитивных государствах, может быть введен в мирное русло путем формирования смешанной республики. Следовательно, прежде чем разделить государственную власть на ветви согласно концепции Монтескье, сначала необходимо собрать все положительные формы государства в одно целое, чтобы они рассматривались в одной системе, а не как три автономные системы, которые неотвратимо вступают друг с другом в разрушительные коллизии и сменяются с течением времени. Но при этом важно, что простые формы не были бы смешаны настолько, чтобы потерять свои исходные фамильные черты. Это сведет процесс к абсурду и приведет не к смешанной республике, а к одному из случайных вариантов ее простых форм, что снова запустит их кровавый кругооборот.

Иными словами, идея смешанной республики – это предтеча теории разделения властей Монтескье и в то же самое время способ наполнить ее реальным социальным содержанием, поскольку здесь требуется реализация таких механизмов формирования рекрутирования политических элит, которые позволяют наделять полномочиями представителей различных социальных слоев, находящих явную, хорошо различимую опору и защиту для себя на вершинах власти. Отражение в конструкции баланса властей социального баланса – способ избежать социальных катаклизмов, скачков и революций, т. е. верная гарантия долговечности государственного механизма.

При первом приближении может показаться, что в современных государствах идея смешанной республики реализована по определению, поскольку в большинстве государств сегодня существует возможность на прямых выборах избирать высшее народное представительство. Однако всегда ли наличие парламента означает социальный баланс? Ведь качество политического режима может не позволить сформировать условную картину социального компромисса не только в парламенте, но и в обществе в целом. Так, если развитие общества протекает в связи с постоянно меняющимися правилами игры, то ясно, что не смогут сформироваться устойчивые группы интересов, с которыми люди связывали бы свои долгосрочные ожидания. Отдельные политические силы могут быть вовсе вытеснены за порог политической жизни всевозможными повышенными барьерами и драконовскими формализованными требованиями. Дискурс в средствах массовой информации может быть построен таким образом, что он не отражает весь спектр даже основных существующих в обществе мнений; избирательный процесс может представлять собой фикцию вследствие банальных фальсификаций результатов выборов, поскольку доминирующая политическая сила формирует законодательство об избирательном процессе «под себя» и т. д. Как в историческом, так и в сравнительном плане мы знаем много этому примеров. Политический плюрализм является таким образом способом обеспечения социального баланса, т. е. того аспекта идеи смешанной республики, который в свою очередь делает принцип разделения властей состоятельным, реальным, а не формальным, формирует его прочную социальную основу. Политический плюрализм представляет собой слишком важную гарантию реализации принципа разделения властей, чтобы ограничится этим, поэтому несколько далее мы будем говорить о нем отдельно.

Однако прежде, помимо идеи отражения социального баланса, нужно вернуться ко второму «социальному» аспекту теории разделения властей, который явно прослеживается у Монтескье. Напомним, что речь идет о требовании к власти о постоянном стремлении к расширению своей социальной базы, она не вправе отражать чаяния лишь узкой прослойки провластной экономической элиты, но должна иметь массовую поддержку, не подтверждать ее наличие некими формальными показателями. В отличие от идеи социального баланса, где важна координация деятельности разных частей общества для совместного формирования политических элит, идея широкой социальной базы предполагает массовый характер политических отношений, в которых на постоянной и реальной основе должно быть задействовано большинство граждан, и это обстоятельство должно властью только поощряться.

Монтескье после своего исследовательского путешествия по Европе нашел негативный пример этому на Апеннинах: «Конечно, чистая наследственная аристократия итальянских республик не воспроизводит в точности азиатского деспотизма. Многочисленность должностных лиц иногда смягчает там самую должность; там не все дворяне бывают согласны в своих намерениях; там существуют различные суды, взаимно ограничивающие друг друга. Так, в Венеции Большой совет обладает законодательной властью, прегадия – исполнительной, а кварантии – судебной. Но дурно то, что все эти различные трибуналы состоят из должностных лиц одного и того же сословия, вследствие чего они представляют собою в сущности одну и ту же власть»[34].

Таким образом, видимость многообразия органов власти не должна смущать наблюдателей в констатации отсутствия разделения властей, если во всех них царствует одна и та же узкая социальная прослойка. Очевидно, совершенно то – же самое касается и такого расклада, когда в органах власти могут быть представлены и несколько прослоек (напр., профессиональных, имущественных, национальных – это не важно), но в совокупности представляющих собой крайне узкий сегмент общества. Избежать этого порока политической системы, который опровергает теорию разделения власти своим формализмом, может помочь идея среднего класса.

Имеющий широкое хождение сегодня штамп о том, что средний имущественный класс служит устойчивости демократии, не является достижением современной социологии. Между прочим, явление среднего класса посчастливилось наблюдать на практике уже А. Токвилю немного позже времени Монтескье, правда, на другом континенте: «Мы живем в эпоху великой демократической революции, все ее замечают, но далеко не все оценивают ее сходным образом»[35]. И сущностью этой революции является неизбежное пришествие среднего класса. В мире в тот момент существует только одна страна, где, по его мнению, такая революция уже совершилась, и страна эта пользуется ее результатами, не изведав самого революционного переворота[36].

Принципиально важным фактором, который делает теорию среднего класса универсальной для утверждения демократии в рамках любого национального правопорядка, является отсутствие какой-либо исходной данности в идеологической привязке среднего класса. Мелкий собственник – не обязательно завзятый либерал-прозападник. Средний класс – это не столько класс, поддерживающий по определению демократию определенного ее фасона, сколько класс, который стабилизирует политическое развитие в связи с устройством своего быта. Мелкий собственник нуждается в объективных гарантиях защиты своей собственности как опоры благополучия и свободы своей и своей семьи. Поэтому средний класс испытывает необходимость в том, чтобы «зависеть не от людей, а от законов».

Самое прозрачное указание на это мы снова встречаем у Аристотеля в его «Политике»: «…собственность не слишком большая, а умеренная находится в руках большинства; собственники в силу этого имеют возможность принимать участие в государственном управлении, а поскольку число таких людей велико, то верховная власть неизбежно находится в руках не людей, но закона. Ведь… если их собственность не столь значительна, чтобы они могли, не имея забот, пользоваться досугом, и не столь ничтожна, чтобы они нуждались в содержании от государства, они неизбежно будут требовать, чтобы у них господствовал закон, а не они сами»[37].

Кто же воплощает в себе потенциал такого идеального собственника? По Аристотелю: «В каждом государстве есть три части: очень состоятельные, крайне неимущие и третьи, стоящие посредине между теми и другими. Так как, по общепринятому мнению, умеренность и середина – наилучшее, то, очевидно, и средний достаток из всех благ всего лучше. При наличии его легче всего повиноваться доводам разума»[38]. И далее: «Только там, где в составе населения средние имеют перевес либо над обеими крайностями, либо над одной из них, государственный строй может рассчитывать на устойчивость…»[39].

Таким образом, назначение среднего класса состоит в том, чтобы быть опорой закона, поскольку существование этого социального слоя зависит от устойчивого правопорядка, которое может быть гарантировано только законом. И здесь весьма уместно вспомнить ставшее каноническим определение понятия свободы у Монтескье – она заключается в том, чтобы зависеть только от законов. Именно свободу в таком понимании защищает теория разделения властей. Следовательно, здесь мы и находим ту социальную основу, для которой востребована свобода в понимании автора «О духе законов». Иными словами, если у Монтескье политическая свобода может быть гарантирована только разделением властей, то средний класс – это социальная база, формирующая спрос на разделение властей. И далее, чем шире эта социальная база, тем устойчивее спрос, и чем уже, тем выше спрос на формы организации государства, которые востребованы либо сверхбогатыми, либо пролетариями.

Каким образом можно было бы на практике обеспечить рост доли среднего класса – это другая формулировка вопроса о том, как повысить общий уровень благосостояния народа. Кажется, что это номинальная задача любого правительства, она ставится всегда. Другое дело, что всерьез ее решать не в интересах тех социальных слоев, которые извлекают экономическую выгоду из отсутствия на практике верховенства закона.

В рамках конституционной экономики рецепты роста благосостояния населения в целом давно известны: развитие многоукладности экономики, поддержка частного предпринимательства, дробление крупной собственности путем приватизации и реализации антимонопольного законодательства, последовательная борьба с элитарной коррупцией, обеспечение прозрачности госзакупок и т. д.

Вместе с тем, можно расстроить наблюдателей, которые полагают, что со временем социальная основа в виде среднего класса неизбежно будет наращивать свою долю в современном обществе. Этому нет никаких убедительных доказательств. Наоборот, есть множество способов поддерживать и бесконечно воспроизводить в политической практике социальный дисбаланс и минимизировать средний класс. Например, отсутствие сколько-нибудь значительных успехов в тех направлениях, которые обозначены выше в качестве обязательных для расширения социального представительства среднего класса, будут явным свидетельством отсутствия у действующей политической элиты необходимости в среднем классе. Усилить эти эффекты может и непродуманная экономическая политика, которая способна на долгое время значительно сократить предпринимательскую активность в отдельных секторах производства и торговли; некорректно распределять и неэффективно распоряжаться расходной частью государственного бюджета, направляя ресурсы в те сегменты экономики, которые никак не связанны с ростом достатка граждан; оперативно корректировать уровень благосостояния населения благодаря массовым налогам, политике в сфере цен на потребительские товары и кредитование.

Для того, чтобы избежать негативного сценария в генезисе среднего класса, необходимо поставить эту проблему в центр внимания основных политических сил, которые могут иметь на это влияние. Учитывая, что массовый интерес к этой проблеме очевиден, а контроль над ростом благосостояния в обществе является недорогой и элементарной для выполнения статистической задачей, удержать этот вопрос на пике популярности не представляет большого труда, если только не отвлекать внимание общества другими еще более насущными темами.