Читать книгу Аграрное законодательство зарубежных стран и России - Коллектив авторов - Страница 3

В России под сельским хозяйством традиционно понимается деятельность по производству продукции растениеводства и животноводства.

Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно связанные с сельским хозяйством. Как правило, это закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с 70–80-х гг. прошлого века, когда было признано, что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. На этой основе был принят целый ряд управленческих решений: в 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства были объединены в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства; была также попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру – так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО). Однако ожидаемого эффекта такие меры не дали, наоборот, привели к разрастанию управленческого аппарата. Тем не менее начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.

Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», который в течение ряда лет являлся одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в его ст. 1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

До сих пор действует Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами»[2]. Данным Законом установлено, что его действие распространяется в том числе на научные, учебные, проектно-конструкторские (экспериментальные) учреждения, перерабатывающие, машиностроительные, ремонтно-технические, строительные и другие предприятия и организации агропромышленного комплекса, предприятия – изготовители продукции, а также транспортные организации, обеспечивающие перевозки этой продукции; предприятия и организации системы материально-технического обеспечения агропромышленного комплекса. Таким образом, здесь в качестве агропромышленного комплекса рассматривается более широкий круг отраслей, чем в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства».

В настоящее время правовое регулирование сельского хозяйства в рамках комплексных отношений в агропромышленной сфере сохраняется, о чем говорит отчасти и то, что приоритетный национальный проект назван «Развитие агропромышленного комплекса»[3].

В последнее время, в том числе в законодательстве, все чаще употребляются понятия «агропродовольственный комплекс», «агропродовольственная политика», «агропродовольственный рынок». При этом агропродовольственный комплекс обычно рассматривается как отрасли, связанные непосредственно с производством продуктов питания (поскольку сельское хозяйство занимается производством и технических культур, и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например, лен, хлопок, табак и др.). Соответственно если аграрная политика – это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике, делается акцент именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе учитывается и аспект обеспечения продовольственной безопасности.

Легальное определение сельского хозяйства впервые в российском законодательстве было введено Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который рассматривает сферу развития сельского хозяйства как экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.

При этом в целях указанного Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Важным является также признание законодательством определенных видов продукции сельскохозяйственной, однако в настоящее время Правительством РФ утверждается перечень такой продукции только для целей признания хозяйствующих субъектов сельскохозяйственными товаропроизводителями (поскольку в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» таковыми признаются организации и индивидуальные предприниматели при условии, что в их доходе от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70 % за календарный год). Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители[4], включает сельскохозяйственные культуры – зерновые и зернобобовые, технические, клубнеплодные, овощные, бахчевые, кормовые, продукцию садов, виноградников, многолетних насаждений и цветоводства, семена, сеянцы, саженцы деревьев и кустарников; продукцию животноводства (скотоводства, свиноводства, овцеводства, козоводства, птицеводства, коневодства, оленеводства и верблюдоводства, кролиководства, пушного звероводства, охотничьего хозяйства, рыбоводства, пчеловодства, шелководства, а также биопродукцию), продукцию мясной, рыбной, консервной, масложировой, молочной, мукомольно-крупяной, комбикормовой, чайной и винодельческой промышленности.

Существует, однако, ряд отраслей, близких непосредственно к сельскохозяйственному производству, но не являющихся, строго говоря, сельскохозяйственными, управление которыми отнесено к ведению государственного органа, уполномоченного в области сельского хозяйства (в настоящее время им является Минсельхоз России). Это, в частности, охотничье хозяйство (охота как вид деятельности осуществляется не столько с целью получения продуктов питания, сколько является видом проведения досуга, спорта), рыболовство (в отличие от рыбоводства, т. е. разведения рыб в искусственных водоемах, которое, несомненно, является сельскохозяйственной деятельностью). Лесное хозяйство никогда не признавалось видом сельскохозяйственной деятельности и не является им в настоящее время, однако утвержденным 12 июня 2008 г. Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации это министерство определено в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Находящееся в ведении Минсельхоза Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

В разные годы российским законодательством рыболовецкие хозяйства то признавались, то не признавались в качестве сельскохозяйственных организаций, охотничьи хозяйства и лесхозы к таковым не относятся.

Соответственно отношения в области охоты регулируются в России в основном законодательством о животном мире, отношения в области использования лесов – лесным законодательством.

Устойчивое развитие сельских территорий (УРСТ) – новое понятие для нашего законодательства, введенное Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства», который понимает под устойчивым развитием сельских территорий их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. УРСТ, таким образом, выходит за пределы сельскохозяйственного производства, но охватывается воздействием государственной аграрной политики (которая в соответствии со ст. 5 упомянутого Федерального закона представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий) и регулируется соответственно аграрным законодательством.

Близкий к изложенному выше подход к пониманию сельского хозяйства как сферы правового регулирования наблюдается в законодательстве стран СНГ.

Исчерпывающего определения сельского хозяйства законодательство Украины не содержит. Однако нормативные правовые акты содержат указание на то, что сельское хозяйство в Украине является частью агропромышленного комплекса и обеспечивает продовольственную безопасность, независимость страны, формирует 17–18 % ее валового внутреннего продукта и приблизительно 60 % фонда потребления населения. Кроме того, аграрный (сельскохозяйственный) сектор является одним из бюджетоформирующих секторов национальной экономики, часть которого в сводном бюджете Украины за последние годы составляет 9–10 %, а также занимает второе место среди секторов экономики в товарной структуре экспорта.

Проанализировав указанные законодательные акты Украины, можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством понимают отрасль экономики (народного хозяйства), в рамках которой осуществляют общественно-полезную деятельность сельскохозяйственные предприятия разных организационно-правовых форм, предусмотренных законами Украины, крестьянские и другие хозяйства, которые занимаются производством, выращиванием, переработкой и сбытом сельскохозяйственной продукции. В качестве ключевых в этом понятии выделяются дефиниции «сельскохозяйственный товаропроизводитель» и «сельскохозяйственная продукция». Сельскохозяйственная деятельность — это общественно-полезная деятельность сельскохозяйственных предприятий, осуществляемая в разных организационно-правовых формах, по производству, выращиванию и переработке сельскохозяйственной продукции с целью ее дальнейшей реализации на платной основе.

Нормативные акты Республики Беларусь понятия «сельское хозяйство» не содержат, но устанавливают, что сельскохозяйственное производство – деятельность, обеспечивающая получение выращенной или произведенной сельскохозяйственной продукции необходимого ассортимента и качества. Сельскохозяйственная организация – юридическое лицо, основным видом деятельности которого является выращивание (производство или производство и переработка) сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50 % от общей суммы выручки. Таким образом, сельскохозяйственная деятельность — это осуществление сельскохозяйственными организациями выращивания, производства и переработки сельскохозяйственной продукции.

В других европейских государствах чаще всего понятие «сельское хозяйство» как предмет правового регулирования охватывает как непосредственно производство сельскохозяйственной продукции (растениеводство и животноводство), так и деятельность, непосредственно с ним связанную; чаще всего это лесное и охотничье хозяйство, а в ряде случаев первичная переработка сельскохозяйственной продукции, оказание услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.

Так, в Хорватии Закон о сельском хозяйстве от 9 декабря 2009 г. определяет «сельское хозяйство как стратегический вид деятельности, который своей хозяйственной, экологической и социальной ролью способствует устойчивому развитию Республики Хорватия» (ст. 2).

По Закону о сельском хозяйстве данный вид деятельности включает растениеводство и животноводство, а также связанную с ними сферу услуг.

Под сельскохозяйственной продукцией понимается продукция растениеводства и животноводства и ее первичная переработка.

Основными формами ведения сельскохозяйственной деятельности являются семейное крестьянское хозяйство, торговое товарищество, кооператив (задруга), ремесленное хозяйство, индивидуальный предприниматель и иные юридические лица, занимающиеся сельскохозяйственной деятельностью.

В Венгерской Республике понятие сельскохозяйственной деятельности дается в Законе LV 1994 г. о пахотных землях[5] (с посл. изм.), в соответствии с положениями которого сельскохозяйственной деятельностью считается сфера производства, охватывающая растениеводство, садоводство, животноводство, рыболовство, рыбоводство, охотничье хозяйство, лесоводство, а также ведение смешанной хозяйственной деятельности.

В Германии Закон о мерах по улучшению аграрной структуры и о защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий определяет сельское хозяйство как земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах.

В некоторых землях также приняты законы о сельском хозяйстве. Так, Закон земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972 г. о сельском хозяйстве и агрикультуре[6] устанавливает, что сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства являются производство безопасных продуктов питания и в достаточном количестве, оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Сельское хозяйство в смысле этого закона – это земледелие с целью получения продуктов растениеводства, включая садоводство, овощеводство, виноделие, связанное с земледелием животноводство, а также рыболовство и пчеловодство.

В Италии до 2001 г. сельскохозяйственной деятельностью считалась деятельность, направленная на возделывание земель, лесоводство, животноводство и связанные с этим виды деятельности. Связанными с сельскохозяйственной являются виды деятельности, направленной на переработку или реализацию сельскохозяйственной продукции, если такие виды деятельности присущи обычному ведению сельского хозяйства (согласно определению, приведенному в ст. 2135 Итальянского гражданского кодекса).

Согласно ст. 2135 ИГК в новой редакции аграрным предпринимателем является лицо, занимающееся одним из следующих видов деятельности: возделывание земель, лесоводство, животноводство, а также деятельностью, связанной с этими видами.

Под возделыванием земель, лесоводством и животноводством понимаются виды деятельности, направленные на поддержание и развитие биологического цикла или одной из фаз такого цикла растительного или животного характера, при осуществлении которых используются или могут использоваться земля, лес или воды, как пресные и соленые, так и морские.

Под сопутствующими видами деятельности понимаются виды деятельности, осуществляемые тем же аграрным предпринимателем и направленные на переработку, хранение, обработку, реализацию и использование продукции, в основном полученной в результате возделывания земель, лесоводства или животноводства, а также виды деятельности, направленные на предоставление товаров и оказание услуг посредством преимущественного использования оборудования и ресурсов хозяйства, обычно задействованных в сельскохозяйственной деятельности, в том числе деятельность по использованию территории и сельского и лесного наследия[7], а также по приему и размещению гостей согласно определению, приведенному в законе.

Впервые в качестве сельскохозяйственной деятельности стала рассматриваться деятельность по использованию территории и наследия сельскохозяйственных угодий и была признана многосторонняя (многофункциональная) сторона сельскохозяйственной деятельности. Основным нововведением указанного закона стало поддержание в правовом плане основных видов деятельности, направленных на использование всего производственного цикла предприятия и регулирование отношений с рынком и потребителями. Многофункциональность, в частности, проявилась в признании аграрного туризма (в дальнейшем был принят Закон от 20 февраля 2006 г. № 96 «Об аграрном туризме»)[8].

Под аграрно-туристической деятельностью понимается деятельность по приему и размещению гостей, осуществляемая аграрными предпринимателями (в том числе товариществами – объединениями лиц и обществами – объединениями капиталов, а также их объединениями) путем использования собственного хозяйства в связи с занятием земледелием, лесоводством и животноводством. В осуществлении этой деятельности могут быть задействованы члены семьи аграрного предпринимателя – физического лица, а также наемные работники. Использование подрядчиков допускается исключительно для оказания вспомогательных услуг.

В аграрно-туристическую деятельность включаются: предоставление ночлега в помещениях или открытых площадок под кемпинг; продажа продуктов питания, в основном собственного производства и иных аграрных предприятий той же местности, в том числе алкогольных напитков любой крепости, при этом преимущественно из типичных или местных продуктов; организация дегустации продукции хозяйства, в том числе дегустации вин; организация культурных, спортивных, экскурсионных мероприятий, включая конный туризм и рыбную ловлю, в том числе вне своих площадей, а также на основании соглашений с местными органами управления.

В США наличие федерального законодательства в сфере регулирования сельскохозяйственной деятельности сформировало единообразное законодательное определение этой деятельности. Законы штатов содержат более детальное и широкое определение сельскохозяйственной деятельности, которая характеризуется как самим видом предпринимательской деятельности, так и ее результатами. Сельскохозяйственной деятельностью является предпринимательская деятельность, направленная на производство, хранение, транспортировку, распространение продуктов питания, а также иных биологических продуктов, полученных в результате возделывания земли, использования водоемов, ведения промыслового лова морских животных и рыб. Лесоводство, сбор и переработка древесной смолы и сока, пчеловодство, выращивание цветов и трав, садоводство, звероводство, коневодство, птицеводство, скотоводство, выращивание животных для использования шерсти (овец, лам, яков, викуний) также относятся к сельскохозяйственной деятельности. К сельскохозяйственной деятельности законы штатов относят и выращивание хлопчатника, льна, конопли и других растений, переработка которых создает не продукты питания, а техническую продукцию или сырье для промышленного производства других товаров, как то: тканей, резины, веревок, различных масел, используемых в парфюмерной, фармацевтической промышленности.

Сельскохозяйственной деятельностью считается только предпринимательская деятельность, т. е. деятельность, направленная на систематическое получение прибыли (дохода). Любая из перечисленных видов деятельность, призванная обеспечить потребности семьи или лица в продуктах питания или иных товарах, не рассматривается законодательством федерации и штатов как сельскохозяйственная деятельность, даже если полученные излишки лицо продает на рынке или заготовителям.

К сельскохозяйственной деятельности законы всех штатов относят и сопутствующую деятельность, связанную с сортировкой, упаковкой, очисткой, сушкой, переработкой, хранением, транспортировкой, производством сырья или конечного продукта на ферме, с распространением и продажей продуктов и продукции сельского хозяйства. Сопутствующей сельскохозяйственной деятельностью является и обеспечение материалами, оборудованием, техническими средствами, топливом. Вся предпринимательская деятельность, направленная на техническое вооружение сельскохозяйственной деятельности, приравнивается законами штатов к сельскохозяйственной деятельности. Агротуризм для собственников или арендаторов ферм также представляет вид сельскохозяйственной деятельности.

Во Франции согласно ст. L311-2 Сельскохозяйственного кодекса, сельскохозяйственная деятельность – это деятельность, связанная с управлением и использованием биологического цикла растений или животных, включающая в себя один или несколько этапов, необходимых для осуществления этого цикла, а также деятельность, осуществляемая фермерами, связанная с производством продукции или ее использованием.

Деятельность, связанная с морскими культурами, является сельскохозяйственной, несмотря на социальный статус того, кто ее осуществляет. К сельскохозяйственной относится также деятельность по обучению и подготовке домашних лошадей для их эксплуатации, за исключением их использования в целях развлекательных мероприятий.

Сельскохозяйственная деятельность определяется как гражданская по своему характеру.

Любое физическое или юридическое лицо, регулярно осуществляющее виды деятельности, которые обычно считаются сельскохозяйственными мероприятиями, определенными в ст. L311-1, кроме морского и лесного хозяйства, регистрируется на основании своего заявления в сельскохозяйственном реестре, который является общедоступным и находится в ведении сельскохозяйственной палаты. В заявлении должны быть указаны организационно-правовая форма и виды осуществления сельскохозяйственной деятельности.

Эта формальность не исключает в случае необходимости регистрацию в торговом реестре товариществ и каталоге предприятий. Регистрация физических и юридических лиц, осуществляющих фермерскую деятельность, связанную с морскими культурами, регулируется специальными нормами.

В Швейцарии определение сельского хозяйства приводится в основном нормативном акте, регулирующем отношения в этой отрасли экономики, – Федеральном законе от 29 апреля 1998 г. «О сельском хозяйстве»[9]: сельское хозяйство включает в себя: а) производство продуктов, предназначенных для потребления и переработки и происходящих от растениеводства и животноводства (как следует из последующего текста закона, сюда относятся также промышленное садоводство, профессиональная рыбная ловля и рыбоводство, а также пчеловодство); б) обработку, хранение и продажу продукции в хозяйстве, где они были произведены; в) эксплуатацию площадей, находящихся в состоянии, близком к естественному.

Сельское хозяйство является важнейшей отраслью хозяйства Чехии, обладающей национальными традициями. В чешском законодательстве отсутствует легальное определение сельского хозяйства, однако на основании изученных в процессе работы законодательных актов, пояснений к ним и отдельных публикаций можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством в Чехии понимается производство продуктов питания, кормов или иной сельскохозяйственной продукции посредством целевого выращивания растений и разведения животных. Таким образом, основными отраслями сельского хозяйства в Чехии являются растениеводство и животноводство.

В соответствии с Законом о сельском хозяйстве в Чехии существуют следующие виды сельхозпроизводства:

растениеводство, к которому отнесены хмелеводство, садоводство, виноградарство, овощеводство, выращивание декоративных, лечебных и энергетических растений, растений для технического и энергетического применения; все виды растениеводства осуществляются на земельных участках, находящихся в собственности, аренде или пользовании на иных юридических основаниях, или не на земле;

животноводство, включающее разведение скота и иных сельскохозяйственных животных в целях получения и обработки и производства продуктов животноводства, разведение тяглового скота и скаковых лошадей;

племенное животноводство и использование генетического материала; производство семян, рассады и генетического материала растений; обработка, переработка и продажа собственной (отечественной) сельхозпродукции;

разведение рыбы, водных животных и выращивание водных растений на поверхности водоемов, расположенных на земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на лесных земельных участках, состоящих в собственности, аренде или пользовании;

хозяйственная деятельность на водных объектах, осуществляемая в сельскохозяйственных или лесохозяйственных целях.

В Чехии как государстве – члене ЕС специально выделяется и законодательно регулируется экологическое сельское хозяйство, под которым понимается способ ведения сельскохозяйственной деятельности, полностью исключающий использование искусственных (химических) удобрений и пестицидов, стимуляторов роста и побочных веществ в кормах, а также использование генетически модифицированных продуктов.

* * *

Следует отметить, что упоминаемая в законодательстве отдельных из названных стран деятельность по сохранению ландшафтов, по использованию территории сельского наследия, а также агротуризм близка к тому, что предполагается в российской экономической модели под устойчивым развитием сельских территорий, однако детального развития такого рода направления ни в практике, ни законодательстве пока не получили, поэтому изучение их применения и регламентации и заимствование положительного опыта представляется весьма перспективным.

В заключение данного параграфа необходимо подчеркнуть, что определение сельского хозяйства, перечень отраслей или видов деятельности, относящихся к сельскому хозяйству, имеет значение для национального законодательства той или иной страны в первую очередь потому, что развитие сельскохозяйственного производства и сохранение традиционного уклада жизни сельского населения признаются в большинстве стран имеющими государственное значение и требующими применения мер государственного воздействия и государственной поддержки. Отнесение физических и юридических лиц к лицам, ведущим сельское хозяйство, а территорий – к сельским означает возможность применения к ним особых, установленных законодательством, мер регулирования отношений с их участием, в том числе путем установления ряда льгот и преимуществ, а с другой стороны – и дополнительных обязанностей, например, в отношении использования и охраны земли, лесов, вод и других природных ресурсов, условий производства экологически чистой продукции.