Читать книгу Парламентаризм. История, теория, технология - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 7

За время развития теории представительного правления, в процессе поиска оптимальной модели представительности, критерии, черты представительных органов менялись или заменялись. В науке конституционного права до настоящего времени нет единого мнения в отношении понятия и имманентных признаков представительных органов. Для наделения свойством представительности какого-либо субъекта власти необходимо выявить совокупность его основных признаков.

Видится необходимым провести анализ сущностных характеристик представительных органов, тем самым установить субъектный состав представительных органов, дать определение, выделить имманентные признаки, присущие представительным органам на современном этапе их функционирования.

В современной научной литературе ведутся споры о принадлежности того или иного органа к представительным. Проблемами представительных органов в советское время занимались такие исследователи, как А. И. Азовкин, А. А. Головко, В. Т. Кабышев, Е. И. Козлова, А. Н. Крамник, А. Т. Лейзеров, А. И. Лукьянова, В. С. Основин, Б. А. Страшун. Суть советской теории представительности можно передать цитатой из работы А. А. Головко: «Представительными органами выступают Советы народных депутатов, которые составляют единую систему… политическую основу Страны Советов; Советы – самые представительные государственные органы трудящихся; в Советах сочетаются черты государственной и общественной организации, представительной и непосредственной демократии»[49].

На современном этапе правоведы не так единодушны в вопросе установления перечня органов власти, которые являются представительными. Так, к ним относят Парламент и местные Советы депутатов такие ученые-конституционалисты, как А. С. Автономов, А. В. Андреев, П. Н. Кириченко, С. В. Масленникова, Л. А. Нудненко, А. В. Савоськин, Г. Д. Садовникова и др. В то же время ряд других известных исследователей – М. В. Баглай, О. Е. Кутафин, А. С. Пиголкин – обосновывают необходимость отнесения к представительным органам и Президента, избранного всеобщим голосованием на выборах. В частности, можно привести мнение российского ученого С. А. Авакьяна: «Понятие "представительные органы" охватывает и Президента… который произведен от народа в силу выборности»[50].

Относят Президента к представительным органам и ряд белорусских ученых: Г. А. Василевич, А. Ф. Вишневский, Д. М. Демичев, Т. С. Масловская. Например, Т. С. Масловская определяет статус Президента как «высший представительный орган государственной власти с особым статусом»[51].

Белорусский исследователь О. В. Чмыга в своей диссертации к коллегиальным органам представительной власти относит Парламент, местные Советы депутатов и органы, о которых умалчивают другие авторы, – органы территориального общественного самоуправления. Президент, по ее мнению, как выборное лицо является носителем ряда представительских полномочий. Таким образом, ученый относит к органам представительной власти органы территориального общественного самоуправления (далее – ОТОС). Считаем, что на данном этапе законодательного закрепления ОТОС, с одной стороны, являются формой непосредственной демократии наряду с референдумом и собраниями, конференциями, с другой – предполагают делегирование гражданами, проживающими на определенной территории, своих прав избираемым ими на своих собраниях представителям. Для отнесения ОТОС к субъектам представительной власти необходимо определить характер их полномочий, степень влияния на процессы реализации и защиты прав и свобод граждан, общественных объединений, юридических лиц. Указанные вопросы дискуссионные, так как ОТОС являются формой самоуправления и не относятся к государственным органам.

Они не обладают властными полномочиями, не установлен однозначно их правовой статус как отдельных самостоятельных субъектов, имеющих представительный характер[52].

В истории суверенной Республики Беларусь существует еще одно образование, которое не нашло четкого конституционного и законодательного закрепления своего правового статуса и, как следствие, места в системе государственной власти, – это Всебелорусское народное собрание (далее – ВНС). В настоящее время функционирование ВНС основано на Законе «О республиканских и местных собраниях», но в нем не закрепляются природа этих собраний, их важность и политическое значение, рекомендательный характер их деятельности и принимаемых решений. Отнесение его к какому-то виду органов является проблемным из-за такой неурегулированности, но факт его существования, предназначения и деятельности свидетельствует о его высоком статусе.

Считаем, в настоящее время назрела необходимость закрепления правового статуса Всебелорусского народного собрания на конституционном уровне как высшего представительного органа народовластия. Такое закрепление будет способствовать стабилизации его правового статуса, определению положения в государственном механизме и расширению классической теории разделения властей до выделения в ней самостоятельного вида власти – представительной. К субъектам представительной власти в Республике Беларусь можно было бы отнести Всебелорусское народное собрание, Президента, Парламент, местные Советы депутатов. Органы общественного территориального самоуправления не относятся к органам вообще, являются формой осуществления непосредственной демократии, формой самоуправления.

Переходя к рассмотрению различных точек зрения современных ученых на содержание имманентных признаков представительных органов, отметим, что базовые признаки были определены еще Ш. Л. Монтескье, К. Марксом, другими исследователями времени становления конституционализма. Например, обосновывая функциональное предназначение представительных органов, Ш. Л. Монтескье писал, что «представительное собрание следует избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения», а чтобы «создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются законы, которые уже им созданы»[53].

Российский ученый В. Е. Чиркин к основным признакам и характеристикам представительных органов относит то, что они по своему составу и характеру деятельности выражают интересы народа; занимают первостепенное место в системе государственных органов; осуществляют деятельность на началах коллегиальности; пользуются поддержкой со стороны населения, избранных представителей[54]. В свою очередь, А. С. Автономов и С. В. Масленникова выделяют такие же признаки: выборность, особый характер связи избирателей и избранных представителей, коллегиальность при принятии решений[55]. В своем труде Н. А. Богданова подчеркивает, что «только в совокупности все вышеназванные свойства дают качество, позволяющее характеризовать органы как представительные»[56]. Теоретик права В. А. Максимов выделяет следующие черты и функции представительной природы органа: «Он олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; обуславливает ответственность перед народом за уровень действий самой себя и государственной власти в целом»[57].

Отличается от вышеназванных мнение Г. Д. Садовниковой, которая придерживается той точки зрения, что «только нижние палаты Парламента являются подлинно представительными органами из-за того, что избираются прямыми выборами, коллегиальные по составу и взаимодействуют напрямую с избирателями»[58]. В диссертационной работе А. В. Андреев определяет следующие признаки представительных органов: «…выборность, специальные требования к представителям, специальная процедура отбора, наличие доверия избирателей на представительство их интересов в органе власти»[59].

Итак, выделяемые авторами различных периодов развития теории представительности признаки можно отнести к признакам представительности и классифицировать по следующим основаниям:

– способ формирования и легислатура (срок полномочий, а также период деятельности избранного представительного органа): выборность или особая процедура отбора; сменяемость или периодичность;

– взаимодействие с электоратом: выражение интересов граждан, поддержка со стороны избирателей, доверие со стороны избирателей, ответственность перед избирателями; закрепление права отзыва; особый характер связи с избирателями; обратная связь;

– особое положение в системе государственной власти: специальная компетенция, организационно-правовые основы деятельности, специальные требования к представителям;

– особый порядок деятельности: коллегиальность; гласность и открытость в работе, наличие кворума; правомочность состава;

– особый статус избранных представителей: неприкосновенность депутатов, наличие властных полномочий.

Наибольшее распространение в современной конституционной теории получил подход, согласно которому в основу концепции представительности должен быть положен признак выборности представительных органов.

1. Признак выборности представительных органов теоретически обосновывали К. Маркс и Ф. Энгельс[60]. В соответствии с их теорией В. И. Ленин, характеризуя демократические черты Советов как представительных органов народной государственной власти, отмечал, прежде всего, то, что это выборные учреждения[61], которые формировались не на основе всеобщего избирательного права, а с установлением избирательных цензов для участия в выборах. Данный признак называли и выделяли в своих трудах советские ученые, которые считали, что «признак выборности необходимо применять ко всем органам представительной власти»[62].

В современной теории представительности преобладает точка зрения, согласно которой признак выборности выступает основным и определяющим. Примером этой правовой позиции может служить мнение А. В. Ростовцева о том, что «в современных демократических государствах выборы являются одним из важнейших институтов организации и функционирования публичной власти, обеспечивающих политическую ротацию и передачу власти. Выборный способ формирования выступает в качестве легитимной и демократической основы деятельности соответствующих органов государства, обеспечивает им представительный характер и сосредоточение различных интересов граждан в данных органах, определяет место выборных органов в системе государственной власти»[63].

В свою очередь, С. В. Юсов констатирует: «Выборы – это институт прямой демократии, высшее непосредственное выражение народом своей власти. В юридическом смысле акт выборов – это акт вручения народом (в лице избирательного корпуса) мандата своим представителям – Президенту, депутатам, другим должностным лицам. Это демократический способ формирования представительных органов власти и местного самоуправления»[64]. В своей работе И. В. Котелевская приходит к следующим выводам: «Выборность представительных органов является определяющим свойством, которое обеспечивает их качество – представительность, а сами выборы являются единственно возможным способом формирования представительных органов в современном демократическом государстве»[65]. Аналогичного взгляда по этому вопросу, с теми или иными оговорками, придерживаются также А. С. Автономов, С. В. Масленникова[66] и др.

Представляет интерес научная позиция Н. П. Кириченко, который имеет особую точку зрения об обязательности и необходимости признака выборности. Он указывает на то, что представительность законодательных органов не зависит от способа их формирования[67]. Автор тем самым подчеркивает, что необходимо разделять понятия «выборный» и «представительный», так как не все выборные органы могут считаться представительными. Несомненно, выборность является одним из основных признаков представительных органов. В то же время наличие одного признака у органа или должностного лица – выборности – не означает, что орган необходимо относить к представительным.

Например, в СССР все суды были выборными. Так, в Конституции БССР (ст. 151) был закреплен принцип выборности судей и народных заседателей. Судьи «избирались гражданами района (города) на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Народные заседатели избирались открытым голосованием на общих собраниях рабочих, служащих и крестьян по месту их работы или жительства на два с половиной года». Судьи и народные заседатели областных судов соответственно – областными Советами народных депутатов сроком на 5 лет. Судьи и заседатели Верховного суда – Верховным Советом БССР на 5 лет. Судьи и заседатели были ответственны перед избирателями или органами, их избравшими, должны были отчитываться перед ними. Был также закреплен институт отзыва за неоправдание доверия. В отношении уголовных и гражданских дел был установлен принцип коллегиальности (ст. 153 Конституции).

Таким образом, к признакам советских судебных органов можно было отнести: выборность, с соблюдением основных принципов – всеобщности, равенства, прямого волеизъявления, при тайном голосовании; взаимосвязь с избирателями; наличие ответственности; коллегиальность при принятии решений; периодичность полномочий. Отличие советских законодательных представительных и судебных органов видится только в разных полномочиях и сферах деятельности. Советские судебные органы можно отнести к представительным, поскольку основные принципы формирования и деятельности применялись ко всем органам без исключения, независимо от их функционального назначения. Не было необходимости вычленять отдельные ветви власти, определять вид органа, искать отличительные признаки – все органы в государстве были представительные.

Если обратиться к современному конституционному праву зарубежных стран, то, например, в парламентской республике Швейцария все члены правительства (Федеральный совет) избираются на совместном заседании обеих палат Федерального собрания, в процессе косвенных выборов. Формирование Правительства путем избрания Парламентом носит в себе признаки представительства только из-за способа избрания, другими дополнительными характеристиками, относящими их к субъектам представительной власти, они не обладают[68].

В районных судах первой инстанции Швеции присяжные являются выборными представителями населения и назначаются муниципальным советом. В США «судьи штатов в подавляющем большинстве избирались населением – на разные сроки (например, в Калифорнии – на 6 лет). В северных штатах выборность судей утвердилась с 1777 г., в восточных – с середины XIX в. Начиная с 1828 г. избрание судей законодательными собраниями почти повсеместно заменилось на прямые выборы населением». Следует отметить, впрочем, что формирование судебной власти через выборность судей штатов в США имеет целью «обеспечение гарантии независимости судебной власти», они не преследуют цели обеспечить участие населения в правосудии, хотя такие мнения также имеют место в научной литературе[69].

Таким образом, признак выборности является определяющим, именно на нем строится вся концепция представительного правления, он служит фундаментом, отправной точкой для других признаков представительности. В то же время признак выборности не будет иметь определяющего значения без соблюдения срока полномочий избираемых органов. Выборы способны выполнять конструктивные функции, служить инструментом демократии при условии, что носители мандатов избираются на определенный, не слишком большой срок. Срочность полномочий или сменяемость избранных представителей предполагает законодательное закрепление определенного срока полномочий избираемого органа. Для каждого избираемого органа предусмотрен свой срок полномочий, обусловленный требованиями, присущими конкретной стране. Во время принятия Конституции 1994 г. дискуссионными стали вопросы, связанные с установлением сроков полномочий всех избираемых органов, в итоге были признаны оптимальными для Республики Беларусь следующие сроки: Президент – 5 лет, Парламент – 5 лет, местные Советы – 4 года. При внесении изменений в Конституцию в 1996 г. срок полномочий Парламента был изменен и стал 4 года. В настоящее время ведутся дискуссии по изменению продолжительности сроков полномочий в сторону увеличения.

В этой связи считаем возможным утверждать, что выборность с соблюдением условия сменяемости (срочности) выступает одним из имманентных признаков представительности. Данный признак является сущностным, основным, обязательным; при отсутствии этого признака нельзя говорить о представительности органа власти. Именно избрание путем выборов повышает доверие общественности к органам, которые тем самым становятся репрезентативнее.