Читать книгу Система и структура органов исполнительной власти Российской Федерации - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 3

Конституционное закрепление системы разделения властей (ст. 10 Конституции РФ) и определение исполнительной власти как самостоятельной ее ветви создало легальную базу существования понятия «исполнительная власть».

Прежде чем привести определение понятия «исполнительная власть», необходимо определиться с термином «власть».

Власть – специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей, способность и возможность осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления.

Наиболее ярко содержание понятия «власть» раскрывалось в теории общественного договора, представителями которой являлись Т. Гоббс, Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо. По их мнению, государство возникло на основе общественного договора для обеспечения всеобщего мира и безопасности. В результате общественного договора на государя были перенесены права отдельных граждан, добровольно ограничивших свою свободу. Благо народа – высший закон государства. Забота о мире – основа естественного права, созданного общественным договором. Правительству передается только некоторая часть «естественных прав» ради эффективной защиты всех остальных – свободы слова, веры, собственности. Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной и судебной, причем само правительство должно подчиняться закону. Народ остается безусловным сувереном и имеет право не поддерживать и даже ниспровергать безответственное правительство. Основной принцип политической системы состоит в реализации прямой демократии через республиканское государство, управляемое системой законов, принятых собранием всех граждан.

Государственная власть – это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и обеспечение эффективного управления и контроля.

Существует множество определений термина «исполнительная власть». И. Л. Бачило писала, что исполнительная власть является ветвью государственной власти, выраженной системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера¹.

Другие авторы считают невозможным понимать исполнительную власть как систему органов государственной власти, призванных осуществлять исполнительную власть, поскольку в этом случае к ним можно отнести, например, избирательные комиссии, хотя последние организационно не включены в систему органов исполнительной власти².

Указывается на функциональный характер исполнительной власти. В частности, Н. Ю. Хаманева определяет исполнительную власть в качестве основного рабочего механизма, реализующего политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. Исполнительная власть представляет собой систему государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти³.

Есть и мнения о производном, субсидиарном характере исполнительной власти. Так, В. В. Лазарев указывал на исполнительную власть как на вторичную, подзаконную ветвь государственной власти, имеющую универсальный, предметный и организующий характер и направленную на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти⁴.

Исполнительная власть рассматривается в тесной взаимосвязи с понятием «государственное управление», где исполнительная власть – это возможность и способность оказывать определяющее воздействие на поведение, право и возможность подчинять себе других, а государственное управление – подзаконная исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление по своему назначению есть не что иное, как государственная деятельность, в рамках которой реализуется исполнительная власть⁵. Представляется, что такое понимание соотношения исполнительной власти как политико-правовой категории и государственного управления как организационно-правовой категории возможно только в том случае, если мы рассматриваем государственное управление в узком смысле. Государственное управление в широком смысле – это организующая, упорядочивающая деятельность государства, целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы общества, поведение индивидов и их коллективов. Данная деятельность осуществляется всеми органами власти⁶.

Приведенное разнообразие в определении рассматриваемого понятия вызвано отсутствием легального определения, его многогранным характером, разнообразием признаков. На наш взгляд, наиболее удачными являются следующие определения рассматриваемого понятия.

Исполнительная власть – это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции. Исполнительная власть – это вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти⁷.

Важное значение в понимании сущности исполнительной власти имеют ее признаки, отличающие ее от других ветвей власти – законодательной и судебной.

1. Предназначение исполнительной власти – организация практического исполнения Конституции РФ и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного, права.

2. Организация исполнительной власти. Исполнительная власть не только имеет свою систему и структуру, значительно отличающиеся от законодательной и судебной властей, но и ее деятельность не распространяется на эти ветви власти. Легального определения терминов «система исполнительной власти» и «структура исполнительной власти» нет, а при всей этимологической близости понятий они различны. Если система органов исполнительной власти включает в себя Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, то структура исполнительной власти предопределена задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти и представляет собой перечень конкретных, входящих в эту систему органов. В отличие от законодательной, для исполнительной власти характерна многоуровневая вертикаль власти: строгая иерархия и подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Современная система и структура исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации.

3. Принуждение в деятельности исполнительной власти. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть вправе использовать принуждение – характеризующуюся высоким уровнем оказываемого давления или понуждения форму влияния. Принуждение есть категория, тесно связанная с исполнительной властью, ее властными полномочиями. Обладание правом на законное применение физического принуждения является отличительным признаком государства. Для этого исполнительная власть не только обладает правом применять принуждение, но и имеет для этого соответствующие уполномоченные органы – МВД, ФСБ, Росгвардия, ФСИН и др.

4. Подзаконный характер исполнительной власти. В отличие от законодательной власти, которая носит первичный характер, исполнительная власть является производной от нее, действует на основании и во исполнение законов, дополняя их уточнениями, регулируя общественные отношения более основательно.

5. Универсальность и самостоятельность исполнительной власти. Исполнительная власть действует непрерывно на всей территории государства. Полномочия исполнительной власти распространяются на экономическую, социальную, административно-политическую сферы. Исполнительная власть самостоятельна и не подчинена ни Федеральному Собранию РФ, ни Верховному суду РФ. Но самостоятельность и независимость исполнительной власти не является абсолютной и безответственной: обе ветви власти имеют эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть.

Необходимо понимать и обеспечивать правильное соотношение исполнительной власти с другими ветвями власти. Принцип разделения властей способствует взаимному контролю, обеспечивает систему «сдержек и противовесов» между самостоятельными ветвями власти.

В Конституции РФ устанавливается, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ и суды РФ; государственную власть в субъектах РФ – образуемые ими органы государственной власти. Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, установившей принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами – республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Законодательный орган – Федеральное Собрание РФ принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти, участвует в создании судебных органов РФ. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются отдельными формами парламентского контроля (контролем за исполнением бюджета, рассмотрением вопроса о доверии Правительству РФ и др.). Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной – принятие законов и других правовых актов, обязательных для органов исполнительной власти.

Исполнительная власть вносит в парламент проекты законов, которые он обязан рассмотреть, участвуя таким образом в осуществлении законодательной власти.

Судебная власть может признать акты органов исполнительной власти или их отдельные предписания не соответствующими Конституции РФ, законам и лишить их юридической силы. Судебная власть осуществляет правосудие, рассматривает жалобы граждан и организаций на действия, решения исполнительной власти.

Исполнительная власть реализуется по отношению к коллективным и индивидуальным субъектам и является выражением деятельности органов исполнительной власти.