Читать книгу Принципы финансового права - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 6

Глава 2.

ПРИНЦИПЫ ФИНАНСОВОГО ПРАВА В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

§ 2.1. Принцип федерализма в регулировании бюджетных отношений

Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию¹ указал вектор развития России, путем изменения в Конституции Российской Федерации норм, которые затрагивают все сферы общественной жизни, в том числе и регулируемые нормами бюджетного права². Внесение поправок в Конституцию Российской Федерации летом 2020 года обозначили новый виток интереса к проблемам построения федерализма³.

Федерация как форма государственного устройства является наиболее сложным в управлении, в том числе финансовом, поскольку требует нахождения точек взаимодействия административно-территориальных единиц, входящих в состав Федерации и самой Федерации, которые бы обеспечивали баланс интересов как территорий, так и Центра. Однако следует заметить, что Федерация как форма государственного устройства и федерализм как система (принцип) организации внутренних связей между административно-территориальными единицами не тождественные понятия. В мире есть немало государств, которые с точки зрения конституционного государственного устройства являются унитарными, но широко используют возможности федерализма в государственном управлении (например, Италия⁴, Испания⁵, Франция) и наоборот есть Федерации, которые обладают федеративными отношениями только лишь в теории (например, Эфиопия, Камерун).

Федерация – это форма административно-территориального деления, федерализм сложный политический принцип, имеющий отношение скорее к содержанию, а не форме.

Законодательство Российской Федерации не содержит легальной дефиниции «федерализм», однако в научной⁶ и справочной литературе⁷ можно найти множество определений данного понятия

«Федерализм – как отмечает в своей докторской диссертации Заметина Т. В. – это качественное состояние общественных отношений, правовой режим, при котором обеспечиваются компромисс интересов, партнерские отношения Центра и регионов, единство и многообразие, используются многочисленные каналы взаимного влияния субъектов федеративных отношений в целях согласования базовых потребностей» ⁸.

По мнению Дениэла Дж. Элейзера⁹, одного из ведущих исследователей федерализма, под принципом федерализма следует понимать в совокупности как минимум четыре составляющие. Во-первых, это наличие гражданского общества и свободного формирования гражданских ассоциаций, во-вторых, это наличие самоуправляющих единиц, которые участвуют как в управлении на местах, так и в управлении государством в целом, в-третьих, это развитые электоральные практики и избирательные институты и в-четвертых, особая политическая культура для которой, как федеративная автономия, так и выборы являются важными ценностями.

Представляется, что реализация всех тезисов, обозначенных Элейзером Д. Д. очень проблематичны на практике для нашей страны в силу как объективных причин (географических, демографических), так и субъективных причин (управление, коррупция), но к этому должны стремится развитые государства.

В юридическом энциклопедическом словаре применительно к Российской Федерации федерализм рассматривается как «основополагающий принцип государственно-территориального устройства РФ, за счет которого обеспечивается единство страны, децентрализация государственной власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации»¹⁰.

Бюджетный федерализм выступает одной из составных частей федерализма¹¹. Он получил свое распространение среди научных исследователей в результате опубликования работы, выполненной в 1992 г. миссией мирового Банка¹². Концепция бюджетного федерализма, отмечает А. Лавров, в своих глубинных основаниях является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии¹³.

Фадеев Д.Е¹⁴. в своей монографии «Бюджетный федерализм: теория и практика» рассматривает «бюджетный федерализм» с позиций правовой и экономической категорий. Как правовая категория бюджетный федерализм, пишет он, представляет урегулированную нормами конституционного и административного права совокупность отношений по вопросам разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам, исходя из задач стимулирования их доходной (налоговой) базы. В силу того, что законодательно термины «федерализм», «бюджетный федерализм» не закреплены, с такой формулировкой определения вполне можно согласиться. Вместе с тем заметим, что вопросы оказания финансовой поддержки нижестоящим бюджетам лежат в плоскости бюджетного права, а не административного.

Как экономическую категорию бюджетный федерализм, продолжает Фадеев Д. Е., следует рассматривать как взаимодействие экономических интересов государственных структур, направленное на аккумулирование и эффективное использование финансовых ресурсов¹⁵.

Представляется убедительным мнение А. Н. Козырина, который пишет, что «бюджетный федерализм как правовой принцип находит свое выражение в сочетании общегосударственных интересов в финансовой сфере с соответствующими интересами регионов (субъектов РФ). Он заключается, с одной стороны, в распределении бюджетных доходов и расходов, а с другой – в распределении компетенции в бюджетной сфере между РФ и ее субъектами»¹⁶.

Не ставя задачей полного и всестороннего изучения бюджетного федерализма отметим следующее: во-первых вопросы федерализма, в том числе и бюджетного были и остаются предметом научных дискуссий и исследований¹⁷, поскольку выбор оптимальной модели построения взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам распределения и перераспределения бюджетных средств, а также налоговых полномочий и поступлений в бюджеты сложное явление в федеративном государстве.

Во-вторых, построение бюджетных взаимоотношений между центром и регионами зависит от того какие проводятся в настоящее время экономические реформы и самим состоянием финансового хозяйства страны.

В-третьих, бюджетный федерализм лежит в основе бюджетной деятельности государства, поскольку в рамках бюджетной деятельности происходит распределение и перераспределение бюджетных средств, в том числе для выравнивания бюджетной обеспеченности территорий.

В-четвертых, бюджетный федерализм влияет на построение не только бюджетных, но и затрагивает налоговые отношения.

И, наконец, в-пятых, от выбранной модели построения бюджетного федерализма будет зависть кому и на какие цели будут направлены бюджетные средства в рамках финансовой помощи.

Поэтому вопрос о критериях необходимости и допустимости применения в границах единого государства политики централизации и децентрализации посредством установления правовых форм распределения финансовых ресурсов между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти является в настоящее время очень сложным, несмотря на все попытки федеральных властей предоставить субъектам РФ больше финансовых полномочий. Например, с 2014 года действует механизм единой субвенции¹⁸, в рамках которой предоставляется возможность субъектам РФ самостоятельно определять объемы субвенции по вопросам совместного ведения. Однако вопросы централизации финансовых ресурсов, особенно в сегодняшних непростых условиях звучат очень остро для многих регионов, которые являются самодостаточными в рамках формирования собственных доходов. Так, налог на прибыль организаций является федеральным прямым регулирующим налогом, который формирует доходы как федерального, так и региональных бюджетов. Начиная с 2017 и до 2024 года в соответствии с Федеральным закон от 30 ноября 2016 г. № 401-ФЗ (ред. от 27.11.2018) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» налог на прибыль поступает в федеральный бюджет не 2 процента от ставки 20 процентов, а три процента. Таким образом, можно видеть, что происходит централизация данного налога (в объеме 1%) федеральный бюджет, для последующего перераспределения в пользу регионов, с наименьшей бюджетной обеспеченностью. Принятие такого решения было вызвано достаточно серьезными проблемами бюджетной обеспеченности дотационных регионов.

Российская Федерация как уже было отмечено является федеративным государством, ее правовой статус определен в Основном Законе. Федерация – это объединение территориальных образований, которые обладают в некоторых сферах государственной самостоятельностью. Федеративному устройству посвящена 3 глава Конституции РФ, в которой перечислены субъекты Российской Федерации, деление которых в составе России осуществляется по территориальному и национально-территориальныму признакам.

По территориальному признаку выделены края, области и города федерального значения: Москва, Санкт-Петербург, Севастополь, и Республика Крым. Они обладают равным правовым, в том числе бюджетно-правовым, статусом, различаются лишь в географическом расположении (области, города федерального значения внутри государства, края, на границе с другими государствами). По национально-территориальному признаку – республики, за исключением Республики Крым, автономная область (еврейская), автономные округа.

Таким образом можно видеть, что территориальные единицы Российской Федерации, которыми выступают субъекты РФ имеют различный конституционно-правовой статус, и несмотря на то, что провозглашается равенство всех субъектов РФ, они обладают разными полномочиями. Таким образом еще раз подчеркивается «ассиметричная» модель государственного устройства Российской Федерации.

Кроме того, ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, внесенными в нее поправками, была дополнена следующими словами: «на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным законом могут быть созданы федеральные территории. Организация публичной власти на федеральных территориях устанавливается указанным федеральным законом».

Как представляется эта идея не нова, но имела совершенно иной смысл. Так модель федеральных территорий предлагалась еще в 1991 г. разработчиками Конституции РФ. В ст. 93 Проекта Конституции РФ¹⁹ было сказано, что РФ составляют республики, земли и федеральные территории. В ст. 98 проекта Конституции РФ указывалось, что «федеральная территория может приобрести статус республики (земли), если она способна самостоятельно выполнять функции, определяемые настоящей Конституцией», также указывалось, что «представительный орган федеральной территории проводит среди ее постоянных жителей референдум с целью опроса. Если за приобретение статуса республики проголосует более половины из них, представительный орган федеральной территории вносит соответствующее предложение в Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации, который принимает решение в порядке, предусмотренном для изменения настоящей Конституции. В случае отказа Парламента (Верховного Совета) преобразовать федеральную территорию в республику (землю) повторная инициатива по этому вопросу допускается не ранее, чем через 5 лет после принятия данного решения»²⁰.

В ч. 4 ст. 98 проекта Конституции 1991 г. говорилось о том, что Республика (земля) может преобразоваться в федеральную территорию, заключив после проведения референдума соответствующий Договор с Российской Федерацией²¹.

Таким образом можно видеть, что разработчики проекта Конституции 1991 года уделали много внимания проблематике федеральных территорий, имея ввиду то, что для повышения управляемости территорий Федерацией не допустимы недосубъекты.

Но если регион является однозначно донором, например Ямало-Ненецкий округ с минимальным населением, где специально создан порт Сабетто, где были построены заводы по добыче сжиженного газа Ямал СПГ1, Ямал СПГ2, где освоение данной территории осуществляется вахтовым методом люди приезжают и уезжают в порт Сабетто. Представляется, что именно такая территория могла бы быть не только донором, но и федеральной.

9 декабря 2020 года в третьем окончательном чтении был принят Государственной Думой Федеральный закон « О федеральной территории «Сириус», который устанавливает правовые основы функционирования федеральной территории «Сириус», в том числе регулирует отношения, возникающие в связи с ее созданием, организацией деятельности органов публичной власти, а также с осуществлением экономической и иной деятельности в границах указанной территории.

Согласно ст. 2 данного Закона «федеральной территорией «Сириус» признается имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях обеспечения комплексного устойчивого социально-экономического и инновационного развития территории, повышения ее инвестиционной привлекательности, необходимости сохранения олимпийского спортивного, культурного и природного наследия, создания благоприятных условий для выявления, самореализации и развития талантов, реализации приоритетов научно-технологического развития Российской Федерации устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности».

Глава 6 данного Закона посвящена экономическим основам деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус».

В силу п. 1 ст. 43 Закона Экономическую основу деятельности органов публичной власти федеральной территории «Сириус» составляют имущество и имущественные права, в отношении которых органы публичной власти федеральной территории «Сириус» осуществляют полномочия собственника, средства бюджета федеральной территории «Сириус», включая предоставляемые в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации межбюджетные трансферты из федерального бюджета, бюджета Краснодарского края, средства добровольных отчислений и пожертвований юридических и физических лиц и иные средства, привлекаемые в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Таким образом из данной нормы следует, что на федеральной территории органы власти данной территории будут формировать и исполнять бюджет. Также передаются в управление имущество и имущественные права от Краснодарского края и муниципального образования городского округа «город-курорт Сочи» Краснодарского края. В силу этого у бюджета Краснодарского края и бюджета города-курорта Сочи, могут возникнуть недополученные налоговые поступления, что приведет к выпадающим доходам их бюджетов. В целях финансового обеспечения предоставляются межбюджетные трансферты и иные средства.

Важно заметь, что согласно ст. 2 Закона федеральная территория является публично-правовым образованием, при этом границы данного публично-правового образования из текста Закона не очень понятны, поскольку в ст. 6 Закона дается отсылка согласно которой, границы федеральной территории «Сириус» устанавливаются согласно приложениям 1 и 2 к Федеральному закону. Однако можно заметить по тексту Закона, что сама федеральная территория «Сириус» образуется на части территории Краснодарского края и части городского округа города-курорта Сочи. Таким образом справедливы замечаниях тех, которые задают вопрос о том, как быть с мнением субъекта РФ, где вычленяется такая территория, поскольку субъект РФ и в данном случае муниципальное образование теряют часть своих доходов.

Кроме того, ч. 5 ст. 66 закрепляет, что статус субъекта РФ может быть изменен только по согласию РФ и субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако такой конституционный закон до сих пор не принят.

В финансовом обеспечении федеральных территорий остается много вопросов, поскольку данная территория сможет сформировать бюджет согласно Закону только в 2022 году.

Одним из важных направлений бюджетного федерализма является сбалансированность всей бюджетной системы.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683²², несбалансированность национальной бюджетной системы впервые обозначена в качестве одной из главных угроз национальной безопасности. В Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»²³ несбалансированность национальной бюджетной системы названа уже в качестве одного из основных вызовов и угроз экономической безопасности России. Несбалансированность бюджетной системы означает диспропорции в распределении и перераспределении финансовых ресурсов внутри бюджетной системы РФ. Наоборот, сбалансированность бюджетной системы в целом зависит от сбалансированности не только федерального бюджета, но и бюджетов регионального и местного уровня.

Главной особенностью федерального бюджета является то, что источники доходов и направления расходов устанавливаются исключительно законодательством федерального уровня. Таким образом, когда перед Российской Федерацией встает вопрос о сбалансированности всех бюджетов, перед ней открыты максимально широкие возможности, а именно:

– введение (упразднение) любых налогов, расширение (сокращение) базы и (или) увеличение (уменьшение) ставок существующих налогов без каких-либо ограничений;

– привлечение заемных средств;

– сокращение (увеличение) расходов.

Субъекты Федерации формируют и исполняют региональные бюджеты. Особенностью региональных бюджетов является то, что большинство их источников доходов (если не все) и значительная часть направлений расходов диктуются Российской Федерацией. В результате перед субъектами РФ открыты лишь следующие пути балансирования планируемых расходов и доходов:

– введение (упразднение) налогов, относимых федеральным налоговым законодательством к числу региональных; увеличение (уменьшение) ставок региональных налогов в пределах ограничений, налагаемых федеральным налоговым законодательством;

– привлечение заемных средств в пределах ограничений, установленных федеральным законодательством;

– сокращение (увеличение) расходов в пределах ограничений, налагаемых федеральным законодательством;

– получение безвозмездной помощи из вышестоящего бюджета.

Отметим, что, несмотря на существенное отличие бюджетной компетенции субъектов Федерации от Российской Федерации, с точки зрения возможностей балансирования своих бюджетов все субъекты Федерации находятся в одинаковом правовом положении²⁴. Даже пользующиеся бюджетными привилегиями Татарстан и Башкортостан при формировании бюджета вынуждены выбирать решения из того же набора возможностей.

Федеральное законодательство, регламентирующее основы бюджетных отношений между региональными и органами местного самоуправления, касается только взаимоотношений между субъектом Федерации и одним уровнем муниципальных образований. При этом допускается формирование муниципальных образований на любом территориальном уровне. Будет ли региональное законодательство о финансовых взаимоотношениях с местными бюджетами признавать другие уровни местных бюджетов – целиком зависит от самого субъекта Федерации. Если бы структура органов власти субъектов Федерации была идентичной структуре федеративного устройства (т. е. в каждом субъекте Федерации существовал бы лишь один уровень органов местного самоуправления и, соответственно, один уровень местных бюджетов), то бюджетная компетенция, гарантированная органам местного самоуправления федеральным законодательством, позволяла бы всем им балансировать доходы и расходы. Органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления имели бы одинаковые степени свободы при формировании своих бюджетов.

В разных регионах России складывались разные модели организации органов местного самоуправления в соответствии с приоритетами и традициями, поддерживаемыми субъектом Федерации, причем существование этих разных моделей допускается российским законодательством.

Формально провозгласив и предоставив, согласно действующему законодательству, финансовую (бюджетную) самостоятельность для регионов и муниципальных образований, на практике большинство из них не могут выполнять предусмотренные законодательством обязательства. С каждым годом увеличивается число дотационных регионов и муниципальных образований, что свидетельствует об отсутствии стабильного правового механизма обеспечения финансовой (бюджетной) самостоятельности на региональном и местном уровнях. С одной стороны, государство таким образом пытается сохранить территориальную целостность, используя опыт 90-х гг., когда после распада Советского Союза отдельные территории, применяя принцип «самоопределения наций вплоть до отделения», практически вышли из состава Российской Федерации, и только заключение Договоров о разграничении предметов ведения, в том числе и финансовых полномочий, между регионами и Российской Федерацией позволило сохранить территориальную целостность нашего государства.

Кроме того, в настоящее время (в условиях пандемии) стоит остро вопрос о финансовом обеспечении как субъектов Федерации, так и муниципальных образований. В последние восемь лет долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований существенно возросла и для разрешения этой проблемы в федеральном бюджете на 2019 год предусмотрена норма, согласно которой задолженность субъектов Российской Федерации, муниципальных образований по уплате пеней, штрафов и процентов, начисленных на основании договора (сделки) и (или) положений гражданского или бюджетного законодательства Российской Федерации за несвоевременное исполнение денежных обязательств перед Российской Федерацией и (или) пользование чужими денежными средствами, подлежит списанию (прощению) (п. 1 ст. 16 Закона²⁵).

Также можно отметить важные изменения, внесенные Бюджетный кодекс РФ²⁶ летом 2019 г. в части совершенствования правового регулирования межбюджетных отношений, которые коснулись всех уровней бюджетной системы.

Межбюджетные отношения в современной России требовали реформирования в силу нескольких причин: во-первых, в последние годы происходила существенная централизация бюджетных ресурсов в федеральном бюджете, которые в последствие через фонды финансовой поддержки доходили до субъектов РФ; во-вторых, существенным образом сократилось количество «регионов-доноров», за последние годы практически вдвое; в-третьих, существенным образом стали сокращать межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ.

Согласно изменениям, на региональном и местном уровнях установлена новая форма межбюджетных отношений «по горизонтали» – субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации (аб. 7 п. 1. ст. 135 БК РФ) или субсидий бюджетам муниципальных образований (аб. 6 п. 1. ст. 142). Для этого законодатель добавил в БК РФ новую ст. 138.3 и изложил в новой редакции ст. 142. 3, а также внес изменения в Федеральные законы от 6 октября 1999 № 184-ФЗ и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Таким образом, законодатель предусматривает возможность взаимоотношений между равными по бюджетно-правовому статусу субъектами минуя отношения с Российской Федерацией. Однако, как видится предоставленной возможностью воспользуются не все субъекты РФ и не все муниципальные образования, поскольку объемы бюджетных ресурсов у публично-правовых образований разные, хотя, как отмечают специалисты такая форма межбюджетных субсидий является эффективной²⁷.

На основании изложенного можно предположить, что бюджетный федерализм позволяет сочетать интересы Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований таким образом, когда в условиях самостоятельности каждого бюджета бюджетной системы публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования) действует в рамках и пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, действующих от имени публично-правового образования, устроена таким образом, когда разграничены сферы деятельности и ответственности, а также полномочия по осуществлению расходных обязательств за счет средств бюджетов того или иного уровня. И в этих условиях органы власти имеют право самостоятельно принимать решения не только о направлениях расходов своих бюджетов, но и иметь достаточные ресурсы для формирования доходов бюджетов²⁸.

§ 2.2. Принцип плановости в регулировании бюджетных отношений

Словарное значение понятия «принцип» в словаре Ожегова определяется как «основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки и т. п.». Однако также приводятся и другие толкования: 2. «Убеждение, взгляд на вещи»; 3. «Основная особенность в устройстве чего-нибудь»²⁹. Аналогично раскрывается значение этого термина в «Советском энциклопедическом словаре»: «ПРИНЦИП (от лат. principium – начало, основа), 1) осн. исходное положение к.-л. теории, учения, теории, науки, мировоззрения… 2) Внутр. убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности. 3) Осн. особенность устройства к-л. механизма, прибора»³⁰.

Приведенные толкования свидетельствуют о неоднозначности, о многозначности, и даже «многослойности» понятия «принцип», что позволяет утверждать, что принципы присущи доктринам, мировоззрению, системам.

Тогда, если рассматривать право с доктринальной, мировоззренческой и системной позиций, в любом случае, встает вопрос о принципах. Тем более, что доктрина не существует без мировоззрения, мировоззрение без системы, любая доктрина также носит системный характер, устройство организуется в систему.

Принципам права посвящено большое число научных исследований.

Традиционно в теории права под «принципами права» понимают основополагающие правила и требования, выражающие существенные особенности общественных отношений³¹, руководящие положения, определяющие содержание и направления правового регулирования, совершенствования правовых норм³².

О. А. Кузнецова отмечает, что родовыми признаками понятия «принципы права» в большинстве научных источников, посвященных исследованию данного вопроса, называются «начало», «идея», «положение» либо одновременное использование этих категорий³³.

Достаточно подробно изучив ряд научных позиций в отношении определения понятия, значения, роли и места принципов права, И. А. Цинделиани выделил «два основных концептуальных направления рассмотрения принципов права»: представители первого рассматривают принципы как некую лишенную форму нормативности абстракцию, формируемую из различных внешних и внутренних компонентов, но при этом лишенную регулирующей функции; второе направление основывается на том, что принципы а) являются одной из форм права; б) представляют собой средства правового регулирования общественных отношений; в) являются элементом системы права³⁴. Применение конкретных норм права, по мнению автора, «… должно основываться на соответствующих принципах права – как общих, так и специальных. Соответственно, даже при урегулированности нормами права конкретных общественных отношений принципы права при таком регулировании носят приоритетный характер как средство правового регулирования». Принципы права при этом… выполняют функцию «базового регулятора общественных отношений, имеют непосредственное влияние не только на правоприменение норм, но и на формирование правовых норм…»³⁵.

Заслуживает внимания позиция В. А. Зайцевой, утверждающей, что принципы права отражают объективные законы общественного развития и выступают в качестве определенного ориентира в познании свойств правоотношений, которые, в свою очередь, являются критериями установления пределов сферы правового регулирования. «Принципы права – это средство стабильного и в то же время гибкого регулирования общественных отношений, позволяющее разгрузить законодательство, не допуская его избыточного расширения и углубления. В то же время, эффективная работа принципов права возможна только в условиях их непротиворечивости»³⁶.

В. Н. Карташов полагает, что принципы права существуют в виде относительно самостоятельных элементов в системе права, «под которыми следует понимать исходные нормативно-руководящие начала (императивные требования), определяющие общую направленность правового регулирования общественных отношений… когда они непосредственно (легально) выражены в нормативных правовых актах или иных формах права»³⁷.

В то же время, В. М. Сырых считает, что принцип права позволяет правильно интерпретировать норму в том случае, «когда он действительно выступает в качестве основы, руководящей идеи конкретного закона, отрасли или института. Подтверждением этому может служить конкретная статья, содержащая данный принцип, либо группа статей, из которых этот принцип может быть выведен. В противном случае неясно отношение законодателя к принципу, а поэтому ссылка на него является бездоказательной и не может быть использована в качестве аргумента правильности понимания смысла правовой нормы»³⁸.

По мнению В. В. Ершова, «с позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания право… объективно выражается, прежде всего, в принципах и нормах права, содержащихся в единой и многоуровневой системе форм национального и международного права, реализующихся в государстве», и поэтому теоретически более обосновано исследовать его [право – авт.] именно «не только как «законодательство», «закон», а … в виде принципов и норм»³⁹. Не оспаривая такой подход, все же представляется необходимым учитывать, что принципы права исторически «моложе» норм права: правовые нормы возникают в ходе социально-экономического развития, политических процессов, в то время как принципы права являются результатом определенной зрелости правовой науки, развитого юридического мышления⁴⁰. Принципы вырабатываются наукой, законодатель получает их в готовом виде. После законодательного закрепления принципа «его воздействие на право и практическую деятельность усиливается»⁴¹. Хотя И. Б. Лагутин считает, что правовые принципы должны базироваться не только на научной основе: первостепенное значение должно иметь именно их правовое закрепление⁴².

Принципы права, по мнению А. В. Коновалова, – это идеи о том, как человеческое общежитие в случае их эффективной адаптации к конкретной текущей ситуации может быть организовано при помощи права наилучшим образом: с обеспечением достойного, как в текущей, так и в долгосрочной перспективе, существования каждого индивида, готового следовать определенной модели поведения; с оптимальной организацией частной и публичной сфер, призванной способствовать этому достойному существованию; с профилактикой и минимизацией межличностных и межгрупповых конфликтов и оптимальным исправлением их последствий. Он также замечает, что, что принципы права – категория исключительно объективная, их востребованность никак не влияет на авторитет их содержания; реализация принципов, напротив, – категория субъективная, ценность которой обусловлена степенью ее соответствия объективному первоисточнику⁴³.

Таким образом, вопрос о принципах права в юридической науке остается актуальным и дискуссионным. В то же время, следует признать, что принципы становятся частью права, тем более, что они имплементируются в законодательство, в том числе, в виде прямых установлений – норм-принципов, – и становятся частью права.

В большинстве случаев исследователями выделяются общие, отраслевые, специальные, межотраслевые принципы права; принципы, присущие частному праву и характерные для публичного права.

Финансовое право как публичная отрасль российского права также основана на системе принципов – как общих, отраслевых, межотраслевых, так и специальных. По справедливому замечанию И. Ф. Сайфуллина, принципы финансового права «являются примером сочетания общих и межотраслевых принципов с учетом особенностей предмета и методов финансового права, раскрывающих их отраслевой характер»⁴⁴. К. С. Бельский характеризует принципы финансового права как «начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои»… Финансовое право как отрасль права создается «на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны». Поэтому, по мнению автора, «при формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы…» которые «должны быть «растворены» в отрасли, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права». Существенным представляется утверждение ученого, что «принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух»⁴⁵. Если продолжить данную мысль автора, то логично предположить, что нормы в этом случае выступают в роли «буквы» права.

Комплексный характер финансового права как системы взаимосвязанных подотраслей и правовых институтов, обладающих специфическими чертами, позволяет говорить о наличии также специфических принципов, присущих структурным элементам системы финансового права. В частности, ст. 3 Налогового кодекса РФ устанавливает принципы налогообложения; ст. 5 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» закрепляет принципы валютного регулирования, глава 5 Бюджетного кодекса (ст. 28–38 ²) посвящена принципам бюджетной системы; основополагающие принципы осуществления финансового (бюджетного) контроля содержатся в принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г. Лимской декларации руководящих принципов контроля⁴⁶ и т. д.

Принципы бюджетного права, неизменно остающиеся в фокусе научных исследований, порождающие множество дискуссий, выражают особенности бюджетных правоотношений, выполняя функцию правовой основы в регулировании бюджетных отношений и осуществлении бюджетной деятельности и являясь руководящими началами для участников бюджетного процесса.

На этапе становления бюджетного законодательства Российской Федерации в науке финансового права выявлялись и научно обосновывались основные принципы финансового права, в полной мере присущие бюджетному праву как его ключевой подотрасли.

В частности, О. Н. Горбунова выделяет принципы: приоритета в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами власти, федерализм, законность и плановость⁴⁷ [выделено – авт.].

К. С. Бельский относит к принципам: законность, плановость [курсив – авт.], гласность, финансовый федерализм, взаимную ответственность органов власти всех уровней и граждан в области финансовой деятельности⁴⁸, самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления⁴⁹.

Н. И. Химичева уточняет и дополняет перечень основных общеотраслевых принципов финансового права: приоритетность публичных задач (интересов) в правовом регулировании финансовых отношений, сочетающихся с реализацией частных интересов; социальную направленность финансово-правового регулирования; равноправие субъектов РФ в области финансовой деятельности государства; единство финансовой политики и денежной системы; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной власти; участие граждан РФ и общественных организаций в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; экономическое стимулирование деятельности в финансовой сфере⁵⁰.

Законность, гласность, плановость, федерализм (сочетание интересов центра с самостоятельностью субъектов РФ и местного самоуправления) важнейшими принципами функционирования публично-правовых образований считает Э. Д. Соколова⁵¹.

В преамбуле Бюджетного кодекса РФ провозглашено: «Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации…». В то же время, законодательно в нем закреплены только принципы бюджетной системы (глава 5). Другие принципы – принципы бюджетного законодательства, принципы бюджетной деятельности, принципы бюджетного процесса выводятся из смысла норм, содержащихся в БК РФ. К ним относится и принцип плановости.

По мере развития бюджетного права в аспектах как нормативно-правового регулирования, так и в теории перечень принципов дополняется и расширяется, кроме того, появляются различные их классификации по разным критериям.

Например, представляется абсолютно обоснованным разграничение принципов бюджетной системы (исчерпывающий перечень которых установлен ст. 28 БК РФ, а содержание каждого раскрывается в ст. 29–38 ² БК РФ) и принципов бюджетного права⁵². При этом «принципы бюджетного права» – понятие более широкое, чем «принципы бюджетной системы»⁵³.

Принципы бюджетной системы отражают федеративное устройство государства в сочетании с самостоятельностью органов управления, в то время как принципы бюджетного права определяют сущность и содержание бюджетной деятельности.

Принципы бюджетного права Ю. А. Крохина классифицирует по двум основаниям: 1) по источнику нормативного закрепления (установленные Конституцией РФ, а также бюджетным законодательством); 2) по сфере действия – общие принципы (распространяющиеся на все институты бюджетного права) и институциональные (присущие отдельным институтам бюджетного права).

Конституционные принципы бюджетного права выводятся автором из смысла норм Конституции РФ: федерализм (ст. 1 Конституции РФ); равноправие субъектов РФ в бюджетной сфере (ст. 5); реализация совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в установлении общих принципов бюджетной деятельности местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72); самостоятельность бюджетной деятельности органов местного самоуправления (ст. 12, 130–132) распределение функций в области бюджетной деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти (напр., ч. 1 ст. 105, п. «б» ч. 1 ст. 114); участие граждан РФ в бюджетной деятельности государства и местного самоуправления (ч. 1 ст. 32); гласность (ч. 3 ст. 15); плановость [курсив – авт.] (п. «а» ч. 1 ст. 114, ст. 132); законность (ст. 1, 2, 15, 57 Конституции РФ).

Ряд принципов, установленных и Конституцией РФ, и БК РФ, Ю. А. Крохина характеризует как общие («сквозные») для всего бюджетного права: ежегодность (цикличность, периодичность) возникновения бюджетных отношений (ст. 242 БК РФ); неразрывность бюджетных прав и обязанностей субъектов бюджетного права (ст. 7–9 БК РФ); координация бюджетной политики публично-правовых образований всех уровней; выражение в правовой форме бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (ст. 11 БК РФ); единство бюджетной классификации (гл. 4 БК РФ); неотвратимость ответственности за нарушение бюджетного законодательства (часть четвертая – гл. 29–30 БК РФ).

По институциональному признаку автор выделяет в бюджетном праве:

а) принципы бюджетной системы (гл. 5 БК РФ, ст. 28–38 ²)⁵⁴;

б) принципы межбюджетных отношений (гл. 16 БК РФ) — распределение расходов по уровням бюджетной системы РФ; закрепление за бюджетами разных уровней регулирующих доходов; выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований; равенство региональных и местных бюджетов во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ;

в) принципы бюджетного процесса. Перечень данных принципов формулируется автором на основе анализа норм Бюджетного кодекса РФ: последовательность вступления в бюджетную деятельность органов исполнительной власти (ст. 184, 192 БК РФ); ежегодность бюджета (ст. 242 БК РФ); единство кассы (ст. 38 ² БК РФ); публичность и гласность (ст. 264 ¹¹ БК РФ); иммунитет бюджета (ст. 239 БК РФ) и др.⁵⁵

По мнению Д. Л. Комягина, нормы бюджетного права находятся в сфере воздействия общеправовых, конституционных и отраслевых (специальных) принципов финансового права. Он выделяет общеправовые и конституционные принципы: законность, справедливость, гласность, федерализм, соблюдение баланса интересов личности, общества и государства, отмечая, что ряд общеправовых принципов носит «сквозной» характер, выражаясь особым образом в разных принципах бюджетного права. В частности, конституционный принцип государственного единства связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы. Общеправовой принцип гласности отражен в принципе прозрачности бюджетного процесса, а принцип справедливости непосредственно действует в сфере установления доходов бюджета⁵⁶.

Специальные принципы бюджетного права, отражающие его уникальность и обособленность, Д. Л. Комягин группирует в три взаимосвязанных блока:

– принципы установления расходов и доходов бюджета (принцип подведомственности расходов);

– принципы построения бюджетной системы (единства бюджетной системы; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; принципы организации бюджетного процесса.

– принципы организации бюджетного процесса(результативности и эффективности при использовании бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджета; сбалансированности бюджета; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; прозрачности; единства кассы)⁵⁷.

Обращает внимание выделение автором принципов бюджетного права, закрепленных законодательством в качестве обязательных, и принципов, не закрепленных в законодательстве, но «сохраняющих свое существование в доктринальных источниках, а также в утративших силу нормах законодательства». Такие принципы, по его мнению, могут иметь важнейшее значение и зачастую при определенных обстоятельствах получают вновь юридическую силу»⁵⁸. И хотя принцип плановости в классификации Д. Л. Комягина отсутствует, тем не менее, представляется, что его следует отнести именно к последней группе.

Согласно классификации Ю. А. Крохиной принцип плановости относится к конституционным. Однако Е. В. Кудряшова считает, что

«…возведение планирования в конституционную основу экономической системы… на сегодняшний день не отвечает потребностям регулирования общественных отношений в силу его «инородности» заложенным в ней рыночных механизмов в противовес плановой социалистической экономике»⁵⁹.

Н. И. Химичева называет принцип плановости в числе основных общеотраслевых конституционных принципов финансового права, причем в неразрывной связке с принципом законности⁶⁰.

Таким образом, принцип плановости в финансово-правовой науке рассматривается как 1) основополагающий конституционный общеотраслевой принцип финансового права; 2) «сквозной» принцип бюджетного права и 3) принцип бюджетной деятельности.

Изложенное позволяет заключить, что принцип плановости, не имея легального статуса, тем не менее, является общим принципом финансового права бюджетного права наряду с принципами федерализма, законности, гласности, пронизывающими все общественные отношения, регулируемые нормами бюджетного права, а также «сквозным» в бюджетном праве, присущим всем его институтам.

Следует, тем не менее, признать справедливым замечание И. Ф. Сайфуллина, что наукой бюджетного права к настоящему времени выработано больше принципов, чем их закреплено в законодательстве, и это вызывает вопрос о причинах избирательного подхода законодателя к нормативному закреплению принципов. Кроме того, отсутствие до настоящего времени единых правил формулирования и установления принципов права в российском законодательстве повлекло формирование собственной системы закрепления принципов права в Бюджетном кодексе РФ, отличной от иных нормативно-правовых актов⁶¹.

Планирование и плановость применительно к публичному хозяйству активно изучается наукой финансового права на протяжении всего периода ее существования – от первых, в том числе, фундаментальных, трудов до настоящего времени⁶². Такой неослабевающий интерес свидетельствует о несомненно непреходящей актуальности и безусловно огромном значении плана как необходимого и важнейшего инструмента финансовой деятельности, планирования как метода публичной деятельности, а плановости – как принципа, основополагающей идеи публичного регулирования – в том числе, и главным образом, – регулирования бюджетных правоотношений.

Характерно, что понятие «плановость» и его толкование отсутствует в большинстве словарей и энциклопедий. Словарь Ожегова лишь упоминает «плановость» в качестве производного существительного от понятия «плановый»: «Плановый, -ая, -ое. 1. Осуществляемый в соответствии с планом. Плановое хозяйство. Планово работать. 2. Осуществляющий или разрабатывающий план. П. отдел. || сущ. плановость»⁶³. А термин «плановость» присутствует только в Толковом словаре русского языка под редакцией Д. Н. Ушакова, изданном в 1935–1940 гг. с пометкой «нов.» (т. е. новое понятие – авт.), и его смысловое значение раскрывается через контекст высказывания В. М. Молотова: «ПЛА’НОВОСТЬ, и., мн. нет, ж. (нов.). Отвлеч. сущ. к плановый; наличие плана в чем-н. Рост плановости в нашем хозяйстве не снимает принципа хозрасчета с порядка дня. Молотов»⁶⁴.

Е. В. Рябова отмечает имманентность плановости любой публичной деятельности, в которой приоритетны точность и рациональность постановки и решения стратегических и тактических задач, – и финансовой деятельности публично-правовых образований, в частности⁶⁵. Данное утверждение представляется абсолютно верным, и подтверждается практикой государственной финансовой деятельности с самого начала ее осуществления в качестве таковой.

До начала XIX в. систематическое планирование в форме составления смет доходов и расходов, а также отчетность об их исполнении в России практически отсутствовали, по крайней мере, сведения, сохранившиеся в архивах, отрывочны и неполны. С учреждением министерств (в частности, учреждения Министерства финансов) в 1802 г. на министра финансов возложена обязанность составления государственной росписи. Правила составления этой росписи были установлены лишь девять лет спустя – в основанном на финансовом плане М. М. Сперанского Наказе министру финансов 25 июля 1811 г., включенном затем в законодательство Российской империи⁶⁶ и положившем начало составлению регулярных государственных росписей доходов и расходов и их рассмотрению в законодательном порядке⁶⁷. Хотя, по свидетельству С. Ю. Витте, сметы, составлявшиеся по этому наказу, имели много недостатков, в связи с чем бюджеты не отличались необходимой полнотой, представляя собой неполное механическое соединение смет отдельных министерств, по которым невозможно было судить о ходе государственного хозяйства⁶⁸.

В русской дореволюционной науке финансового права отчетливо осознавалась и неоднократно подчеркивалась необходимость и важность планирования в сфере государственного хозяйства и государственных финансов.

Характеризуя публичное хозяйство, С. Ю. Витте особо выделял хозяйство государственное, которое «ведется не для личной выгоды хозяйствующих органов, а ради высших целей общежития, ради интересов всего общественного союза»⁶⁹, для правильного хода которого, «кроме учреждения особого финансового управления необходимо … осуществление трех условий: 1) устройство правильной организации по приему, хранению, передвижению и расходованию государственных сумм; 2) правильное ведение счетоводства и 3) образование самостоятельного, независимого контроля над поступлением и расходованием казенных сумм»⁷⁰. В сущности, С. Ю. Витте говорил о необходимости планомерного осуществления финансовой деятельности, а финансовую науку он относил к особой, самостоятельной отрасли государственных знаний – науке о государственном или финансовом хозяйстве⁷¹.

Э.Н Берендтс подчеркивал: «В правовом государстве ни одна копейка государственных средств не должна быть затрачена иначе, как на законные цели и в порядке, законом предусмотренном, указанном или дозволенном. Следовательно, государственное хозяйство должно быть ведено планомерно и в законном порядке»⁷². Поэтому «государственная власть, сознающая свои обязанности и задачи, никогда не откажется от составления плана ведения государственного хозяйства…»⁷³.

И. Патлаевский отмечал: «…жизнь государственного хозяйства распадается на периодически повторяющиеся хозяйственные обороты»… для каждого из которых, «сообразно требованиям времени и обстоятельств, наперед должен быть составлен общий план хозяйства. Так как план такого рода не выходит из общих норм финансовой системы, то… он представляет собою смету, бюджет, т. е. числовое определение как приходов, так и расходов, предстоящих в данный хозяйственный период. Такая смета утверждается законодательною властью, получает силу финансового закона, выполнение которого, возможно точное, возлагается затем на финансовое управление»⁷⁴.

Необходимость государственного планирования в финансовой сфере обосновывается А. А. Алексеевым в работе «Юридическое значение бюджетного закона», опубликованной в 2013 г.: «государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие, ибо в противном случае, лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель»⁷⁵.

На необходимость составления «рода нормальной росписи доходов и расходов, выраженной в приблизительных цифрах, которую и можно назвать финансовым планом», служащей основанием для «численного выражения государственных потребностей» в форме государственного бюджета, указывал и В. А. Лебедев⁷⁶.

Характеризуя сущность и содержание планирования, Э. Н. Берендтс отмечал: «План государственного хозяйства содержит в себе как проекты финансовых мероприятий, так и проекты мер внутренней политики вообще (в особенности в области народного хозяйства). Различные законы, регулирующие способы получения доходов и цели, и способы производства расходов, являются для государственно-хозяйственного плана исходными точками, но он заходит за их пределы, делает их объектом критики и предуказывает, насколько возможно, условия и характер их изменения. Понятно, что план государственного хозяйства сам по себе, как плод сознательного критического отношения управления к своим задачам, не есть правовая норма, не есть закон, а проект предположенных к изданию технических и юридических норм»⁷⁷. При этом автор обращал внимание, что «составление плана – акт не юридический, а политический. Он не связывает власть, его составившую, правовым образом, а лишь в отношении нравственном. Общий финансовый план имеет в виду не только ведение, но и развитие государственного хозяйства, как необходимого элемента государственной жизни вообще»⁷⁸.

Е. В. Кудряшова замечает, что к финансово-плановым актам практически всех периодов традиционно относятся бюджеты как основное средство достижения планомерности финансового хозяйства⁷⁹.

Становление бюджета как основного финансового плана государства осуществлялось путем постепенного перехода от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, затем более общих смет государственных доходов и расходов, после чего появилась общая смета в форме бюджета. Однако в отличие от простой сметы, бюджет, по мнению В. А. Лебедева, «должен быть выражением всего движения финансового управления государства…в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики»⁸⁰. Кроме того, «должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов»⁸¹.

«Бюджет по форме закон, по содержанию – это административная мера и, притом, составляющая необходимое условие всего государственного управления», – утверждал Н. М. Коркунов⁸².

Как финансовую программу, план деятельности правительства характеризует бюджет Г. Жез⁸³, подчеркивая его политическое значение.

В советскую эпоху планирование приобрело государственное значение и конституционный статус, о чем свидетельствует включение соответствующих норм в советские конституции.

В первой советской конституции – Конституции РСФСР 1918 г. бюджетному праву посвящен целый раздел с одноименным названием. Ст. 49 среди других вопросов, имеющих общегосударственное значение, относит к ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «к») и утверждение бюджета Российской Социалистической Федеративной Советской Республики (п. «л»); а ст. 80 установила, что «государственные доходы и расходы Российской Социалистической Федеративной Советской Республики объединяются в общегосударственном бюджете»⁸⁴.

Ст. 1 Конституции СССР 1923 г. к ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его верховных органов отнесены «установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик» (п. «з»), а также «утверждение единого государственного бюджета Союза С. С.Р., в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик» (п. «л»)⁸⁵.

Конституция СССР 1936 г. закрепила планирование в качестве важнейшего принципа общественного устройства СССР (ст. 11) и установила основы компетенции Союза ССР, его высших органов государственной власти и органов государственного управления, а также Верховных Советов союзных республик в области планирования (ст. 14, 60, 68). В частности, ст. 11 установила, что «хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности»⁸⁶.

Планированию в СССР на государственном уровне придавалось огромное значение как одному из основных методов государственной деятельности, не было оно обойдено вниманием и советской правовой науки.

А. Н. Косыгин⁸⁷, отмечал: «Планирование – … не просто экономическая деятельность… Это разработка социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни народа. План мы рассматриваем как комплекс экономических и социальных задач, которые предстоит решить в плановом периоде, как комплекс всех вопросов, связанных с жизнью человека»⁸⁸.

О. Е. Кутафин относил планирование к числу важнейших методов государственной деятельности, выступающего «в качестве объективно необходимого метода деятельности, соответствующего объективным потребностям сложившейся общественной жизни»⁸⁹.

Отстаивая идею о выделении планового права в самостоятельную отрасль права, О. Е. Кутафин одновременно подчеркивал его взаимосвязь с финансовым правом, предметом которого являются общественные отношения, возникающие в процессе планового поступления, распределения и использования необходимых денежных средств, и особенно – с бюджетным правом, что обусловлено плановым характером бюджета как основного финансового плана образования и использования фонда денежных средств государства, его тесной связью с планом⁹⁰. Критерием же отграничения планового права от финансового и бюджетного права как его составной части О. Е. Кутафин называет именно присущий каждому из них специфический предмет правового регулирования: все вопросы планирования, касающиеся денежных средств, составляют предмет регулирования финансового права, все прочие отношения, связанные с экономико-социальным планированием, – планового права⁹¹.

В то же время, О. Е. Кутафин замечает, что «установлением планов», которое он называет «ядром, сердцевиной плановой деятельности», содержание этой деятельности не исчерпывается. Необходимыми и важнейшими составными частями плановой деятельности государства, по его мнению, выступают также: а) доведение показателей этих планов до исполнителей и государственный плановый контроль их выполнения; б) корректирование установленных планов, осуществляемое в процессе их реализации; в) совокупность технических, экономических, социальных, правовых и организационных мероприятий, непосредственно связанных с осуществлением экономико-социального планирования⁹².

Определение бюджета как росписи или плана расходов и доходов государства на определенный период, утверждаемого законодательными органами, перешло в советскую правовую и экономическую литературу. А. М. Гурвич, давая общую характеристику бюджета, указывал, что «бюджетом, или государственной росписью, называется выраженный в цифрах план доходов и расходов государства на определенный период»⁹³.

В изданной в 1924 г. «Финансовой энциклопедии» содержится следующее определение: «Под государственным бюджетом разумеется утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих в определенном периоде времени государственных расходов и ожидаемых для покрытия их доходов с подведением их баланса»⁹⁴.

В советской науке финансового права сформировался подход к бюджету как к основному финансовому плану⁹⁵.

В частности, В. В. Бесчеревных указывает, что бюджет является основным финансовым планом потому, что через бюджет распределяется и перераспределяется основная часть национального дохода, ежегодно создаваемого в государстве. Автор выделяет признаки бюджета как планового акта: директивность, реальность, обязательность для исполнения. Если директивность и обязательность для исполнения являются признаками, свойственными всей системе нормативных правовых актов, то реальность, по мнению автора, – это особенность именно финансовых, в том числе финансово-плановых актов⁹⁶.

Признание в советской финансово-правовой и экономической науке получило сформулированное Е. А. Ровинским определение понятия государственного бюджета как государственного финансового плана «образования основного фонда денежных средств»⁹⁷, хотя позднее ряд ученых признали такое понимание бюджета односторонним⁹⁸.

М. И. Пискотин, анализируя понятие государственного бюджета, определяемого им как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств государства», выделял три признака бюджета, характеризующие его с точки зрения экономического содержания: 1) общегосударственный фонд денежных средств, создаваемый для покрытия государственных расходов; 2) финансовый план государства – план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств (смета, роспись доходов и расходов государства, согласованных друг с другом как по объему, так и по срокам поступления и использования); 3) основной финансовый план, занимающий ведущее место по отношению к другим самостоятельным финансовым планам (например, финансовые планы (сметы) министерств и ведомств⁹⁹. Юридическая же природа бюджета, по мнению автора, заключается в том, что бюджет «выступает как государственный плановый акт, принимаемый в установленном законодательством порядке»¹⁰⁰.

Принятым в 1959 г. Законом СССР «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»¹⁰¹, было установлено: «в Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления» (ст. 1). Государственный бюджет СССР определялся как «основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства», что М. И. Пискотин признал «в основе своей весьма удачным», поскольку [в данном определении – авт.] были восприняты и синтезированы «все наиболее рациональные элементы предложенных определений бюджета»¹⁰².

После распада СССР на стадии становления российского бюджетного законодательства, данный закон послужил основой при принятии Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»¹⁰³.

Присущий социалистической системе хозяйства принцип плановости был также закреплен в Конституции СССР 1977 г.¹⁰⁴: видное место в системе народнохозяйственного планирования отведилось финансово-плановым актам, обеспечивающим плановость в области финансовой деятельности государства, и тесно связанным друг с другом. С учетом отраслевого и территориального принципов (ст. 16 Конституции СССР) принцип социалистического планирования в финансовом праве проявлялся в закреплении плановых основ финансовой деятельности Советского государства, в осуществлении ее на основе финансово-плановых актов¹⁰⁵. Система финансово-плановых актов включала: 1) государственный бюджет СССР, бюджеты союзных, автономных, республик и местных Советов; 2) кредитный и кассовый планы Госбанка СССР, а также финансово-кредитные планы банков долгосрочных вложений; 3) финансовые планы других финансовых органов (Госстрах СССР, Гострудсберкассы); 4) финансовые планы (балансы доходов и расходов) отраслей народного хозяйства и социалистических предприятий; 5) сметы государственных учреждений и организаций¹⁰⁶. Советские финансово-плановые акты являлись государственными актами, на основе которых регулировалась финансовая деятельность государства, порядок поступления денежных средств и их расходование.

Распад СССР неизбежно обусловил изменения во всех сферах жизни и деятельности, не обойдя и финансовую деятельность. В течение 1990-х годов шло формирование финансовой системы, к концу которых были приняты основные федеральные законы, регулирующие финансовые отношения, в т. ч. Бюджетный кодекс Российской Федерации; в течение 90- гг. XX в. и «нулевых» годов века нынешнего сформировалась система органов, осуществляющих финансовую (бюджетную) деятельность. Но термины «план», «планирование», «принцип плановости» до недавнего времени употреблялись нечасто, считались «неудобными»; реформаторы 90-х годов полагали, что рынок сам себя отрегулирует¹⁰⁷.

Однако наука финансового права никогда не оставляла принцип плановости без внимания, подчеркивая его значение в осуществлении публичной финансовой деятельности и регулировании финансовых правоотношений, о чем свидетельствует значительное число научных исследований, посвященных данному вопросу.

Недооценка принципа плановости финансовой деятельности государства, по мнению Е. В. Кудряшовой, влечет за собой рассогласованность экономической и финансовой систем¹⁰⁸.

В этой связи, видимо, заслуживает внимания позиция, согласно которой «принцип планирования в финансовой деятельности государства должен быть увязан с формированием общеэкономического плана развития публичного сектора экономики и роли государства как субъекта экономических отношений в сфере частного сектора экономики. В этом случае субъекты рыночной экономики могут ориентироваться на задачи, степень и формы участия в негосударственном секторе экономике и также осуществлять свое планирование»¹⁰⁹.

Таким образом, можно констатировать, что финансовая деятельность как деятельность публичная, а также финансовые правоотношения, складывающиеся в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов (а бюджетные отношения как их органичная, ключевая составляющая), основываются на принципе плановости, где планирование является методом, а план – инструментом.

Принцип плановости как основополагающий принцип финансовой деятельности и финансового права, согласно О. Н. Горбуновой, должен прямо предусматривать, «что государство и общество не могут развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год, а проследить за поступлением доходов и совершением расходов можно эффективно только через бюджет (бюджетную систему), систему государственных внебюджетных фондов, которые рассчитываются до начала финансового года или бюджетного периода»¹¹⁰.

По мнению Н. И. Химичевой, «принцип плановости выражается в том, что деятельность государства и муниципальных образований по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений». К формам финансовых планов Н. И. Химичева относит бюджеты разных уровней, бюджеты государственных внебюджетных фондов (ст. 71, 114, 132 Конституции РФ)». Планирование финансов, по ее мнению, «не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них, выступая важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики финансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство общественно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которыми неразрывно связано финансовое планирование. В процессе финансового планирования в РФ используются прогнозы и программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу. На их основе проводится прогнозирование мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование».

С 2006 г. осуществлен переход к планированию и утверждению трехлетнего федерального бюджета, изменению содержания финансовых плановых показателей с их ориентированием на конечный результат.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы, все территориальные уровни, различные отрасли и сферы экономики, юридические лица. Кроме того, на всех уровнях бюджетной системы (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований) составляются сводные финансовые балансы, где учитываются финансовые ресурсы каждого публично-правового образования ¹¹¹.

Принцип плановости, на котором основывается финансовая деятельность публично-правовых образований, реализуется на основе разработки и исполнения целой системы плановых, проектных и прогнозных документов – финансово-плановых актов, в соответствии с которыми затем принимются и исполняются расходные и бюджетные обязательства получателями бюджетных средств ¹¹². Структура, порядок составления, утверждения и исполнения финансово-плановых актов закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах ¹¹³.

Основными финансово-плановыми актами публично-правовых образований являются: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования), местные бюджеты. Казенные учреждения, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета, составляют бюджетные сметы; бюджетные и автономные учреждания – сметы доходов и расходов.

Субъекты экономической деятельности, не являющиеся получателями бюджетных средств и получателями средств из бюджетов, также осуществляют планирование, составляя бизнес-планы, содержащие программы осуществления бизнес-операций, сведения о производителе, производимой продукции, о производстве, рынках сбыта, маркетинге, организации операций и их эффективности ¹¹⁴, а также иные документы, отражающие показатели их деятельности, в том числе, финансовой¹¹⁵.

Отмечая, что финансово-плановые акты – это целая категория правовых актов – сметы, финансовые планы, росписи, контрольные цифры и т. д., – Е. В. Кудряшова указывает на необходимость отделять от финансово-плановых актов, являющихся правовыми актами и воздействующих на общественные отношения акты, не порождающие юридических последствий – технические нормы (расчеты, балансы), которые «констатируют факт хозяйственной жизни, непосредственно не придавая ему юридического значения»¹¹⁶.

В то же время, по мнению автора, принцип плановости финансовой деятельности государства имеет более глубокое значение, во многом определяя характер финансовых правоотношений. Прежде всего, автор напоминает, что отношения, складывающиеся в сфере формирования доходов и осуществления расходов бюджета, имеют как имущественный характер, так и организационный. Е. В. Кудряшова обращает внимание на стремление преувеличивать значение имущественного элемента в финансово-правовых отношениях, в частности, необоснованно завышенное внимание к количественным показателям: стремление исполнителей «улучшать» их по сравнению с плановыми. «Плановый характер отношений, – подчеркивает автор, – предполагает точное исполнение запланированного», а «отклонение от плана как в сторону уменьшения, так и в сторону увеличения показателей является нарушением принципа плановости». Задача, например, налоговых органов заключается «не в пополнении бюджета любыми способами, а в организации поступлений в бюджет в том объеме, который был запланирован на соответствующий год, а также с учетом тех стимулов, которые были заложены в стратегических планах государства». Также при использовании государственных средств: «следует стремиться не к бездумной минимизации расходов и искусственной экономии, а к правильной организации использования запланированного объема фондов, например, на качественные и необходимые товары, работы и услуги»¹¹⁷.

О.Н Горбунова и Т. А. Вершило в понятии «планирование» выделяют его функциональные и процессуальные аспекты: 1) функция государственного управления, связанная с разработкой планов и формированием стратегий, «отражающих выбор миссий и сфер деятельности»; 2) «процесс обеспечения нововведений и изменений, включающий разработку проектов распределения ресурсов, адаптацию к внешней среде, внутреннюю координацию»; 3) основной метод бюджетной деятельности. Бюджетное планирование, по мнению авторов, представляет собой процесс реализации, развертывания планирования¹¹⁸.

Ст. 1 БК РФ устанавливает две группы правоотношений, складывающихся между субъектами данных отношений в процессе:

а) формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных (муниципальных) заимствований, регулирования государственного (муниципального) долга (блок материальных бюджетных правоотношений);

б) составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов бюджетной системы, исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности (блок процессуальных бюджетных правоотношений).

Принцип плановости реализуется в регулировании обеих указанных групп правоотношений.

Прежде всего, рассматриваемый принцип проявляется в разделении и четкой регламентации бюджетных полномочий публично-правовых образований – Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 7, 8, 9; ст. 53, 58, 64 БК РФ).

Кроме того, бюджетная классификация, устанавливающая группировку доходов, расходов, источников финансирования бюджетов всех уровней, операций сектора государственного управления, – также выступает проявлением принципа плановости.

На принципе плановости основывается:

– разделение доходов бюджетов на налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления (ст. 39 БК РФ);

– закрепление нормативов зачисления доходов от федеральных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы РФ (ст. 50, 56, 61–61 ⁵ БК РФ);

– определение полномочий субъектов РФ по установлению нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов в местные бюджеты (ст. 58 БК РФ) и полномочий муниципальных образований по установлению нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов, неналоговых поступлений в бюджеты городских, сельских поселений (ст. 63 БК РФ), а также в бюджеты внутригородских районов (ст. 63 ¹ БК РФ);

– установление нормативов зачисления неналоговых доходов в бюджеты различных уровней (ст. 42, 46, 51, 57, 62 БК РФ);

– закрепление за публично-правовыми образованиями всех уровней полномочий по формированию доходов бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 53, 59, 64);

– положения БК РФ о расходах бюджетов бюджетной системы РФ (гл. 10 – ст. 65–82);

– порядок осуществления расходов, не предусмотренных бюджетом (ст. 83 БК РФ);

– установление расходных обязательств публично-правовых образований всех уровней (ст. 84, 85, 86 БК РФ);

– ведение перечней и реестров источников доходов бюджетов (ст. 47 ¹ БК РФ); реестров закупок (ст. 73 БК РФ), реестров расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 87 БК РФ);

– законодательное закрепление государственных программ РФ, субъектов РФ, муниципальных программ (ст. 179 БК РФ), федеральной адресной инвестиционной программы (ст. 179 ¹ БК РФ), бюджетных ассигнований на реализацию ведомственных целевых программ (ст. 179 ³ БК РФ);

– резервирование бюджетных средств в целевых бюджетных фондах (ст. 81, 81 ¹, 82, 96 ¹⁰, 179 ², 179 ⁴ БК РФ);

– регулирование эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (гл 14 ¹ БК РФ);

– предоставление межбюджетных трансфертов (гл 16 БК РФ);

– закрепление доходов, расходов и источников финансирования бюджетов за главными администраторами бюджетных средств (главными администраторами доходов, главными распорядителями, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджетов)¹¹⁹;

– распределение расходов бюджетов согласно ведомственной структуре¹²⁰;

– распределение бюджетных ассигнований на исполнение публичных нормативных обязательств публично-правовых образований¹²¹;

– распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным и муниципальным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов бюджетов бюджетной системы¹²²;

– предоставление бюджетных кредитов (ст. 11 БК РФ);

– государственные внутренние и внешние заимствования, муниципальные заимствования; государственный внутренний и внешний долг, муниципальный долг; предоставление государственных гарантий в иностранной валюте и в валюте РФ, муниципальные гарантии; предоставление государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (гл. 14, 15 БК РФ)¹²³.

При осуществлении бюджетной деятельности (реализации бюджетных правоотношений) применяются методы планирования, прогнозирования, программирования, проектирования, оценки.

Основными методами, применяемыми в регулировании бюджетных отношений, в которых реализуется принцип плановости – планирование и прогнозирование. Статья 174.1 БК РФ называется «Прогнозирование доходов бюджета», статья 174.2 – «Планирование бюджетных ассигнований».

Значение терминов «планирование» и «прогнозирование» в БК РФ не раскрывается. В то же время, ст. 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»¹²⁴ дает определение обоих терминов, позволяющих разграничить их содержание, задачи и цели.

Планирование представляет собой деятельность по разработке и реализации основных направлений деятельности Правительства РФ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти и иных планов в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ. Планирование направлено на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания.

Прогнозированием является деятельность по разработке научно обоснованных представлений о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности РФ, о направлениях, результатах и показателях социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований.

По версии Межпарламентской ассамблеи государств-участников СНГ «…планирование – целеполагание на основе прогнозирования и разработка концепции достижения намеченных целей на основе определения способов, ресурсов, источников финансирования, сроков исполнения и ответственных исполнителей…

…прогнозирование – разработка прогнозов и вероятностного представления о предельных состояниях объекта (или явления) на основе анализа прошлого и текущего состояний, существующих тенденций с учетом возможного управления течением событий в будущем;

горизонт прогноза – перспективный срок в будущем, до которого в прогнозе рассматриваются варианты и оценки течения событий…¹²⁵».

Программирование представляет собой «деятельность участников стратегического планирования по разработке и реализации государственных и муниципальных программ, направленная на достижение целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, содержащихся в документах стратегического планирования, разрабатываемых в рамках целеполагания…» (подп. 7 ст. 3 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»)¹²⁶.

Закон о стратегическом планировании вводит в правовой оборот и раскрывает также иные понятия, которые могут быть применены к различным аспектам бюджетной деятельности и реализованы в форме методов и в рамках принципа плановости в регулировании бюджетных правоотношений, в частности, это «целеполагание – определение направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ».

Термин «проектирование» не раскрывается ни в БК РФ, ни в иных в нормативных правовых актах. «Современный экономический словарь» приводит такое значение: «Проектирование – 1) построение образа создаваемой системы, объекта, процесса в виде, допускающем его последующее воплощение в реальность; 2) разработка проекта»¹²⁷. Содержание проектирования как метода бюджетной деятельности можно вывести из текста Постановления Правительства РФ: «…1. Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (Бюджетная комиссия) является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и других главных администраторов средств федерального бюджета при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в федеральный бюджет на текущий финансовый год и плановый период) и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (внесении изменений в бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на текущий финансовый год и плановый период)…» ¹²⁸.

Федеральным законом от 20.07.2020 № 236-ФЗ в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включена ст. 26.1 «Инициативные проекты», согласно п. 1 которой «в целях реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части, по решению вопросов местного значения или иных вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления, в местную администрацию может быть внесен инициативный проект (курсив – авт.). Порядок определения части территории муниципального образования, на которой могут реализовываться инициативные проекты, устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования»¹²⁹. В соответствии с абз. 3 п. 4 ст. 21 БК РФ каждому … инициативному проекту, предусмотренному статьей 26.1 ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поддержанному органами местного самоуправления, присваивается уникальный код классификации расходов бюджетов.

Планирование осуществляется на всех стадиях бюджетной деятельности – при формировании, распределении и использовании бюджетных средств. В БК РФ термин «планирование» употребляется применительно к долгосрочному бюджетному планированию (ст. 170.1 БК РФ), бюджетным ассигнованиям (ч. 2 ст. 69.2, ст. 174.2), расходам (бюджетным ассигнованиям) (ч. 3 ст. 72, ч. 1, ч. 2 ст. 158; абз.), источникам финансирования дефицита бюджета (абз. 3 ч. 1 ст. 160.2; абз. 2 ч. 2 ст. 160.2), предоставлению межбюджетных трансфертов

(ч. 3 ст. 132; абз. 3 ч. 3 ст. 139), бюджетным инвестициям (ч. 2 ст. 80), закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд (ч. 2 ст. 217.1).

Бюджетное планирование включает в себя процедуры формирования показателей основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ. Для федерального бюджета это: общий объем доходов (нефтегазовых и ненефтегазовых), общий объем расходов, источники финансирования дефицита бюджета (при наличии дефицита). Помимо этого, в параметрах бюджета учитываются первичный структурный баланс (при базовой цене на нефть), ненефтегазовый баланс, баланс (дефицит или профицит) ¹³⁰.

Участниками бюджетного планирования являются:

– органы государственной власти федерального и регионального уровней, органы местного самоуправления, наделенные бюджетными полномочиями (ст. 7, 8, 9 БК РФ), действующие в пределах нормативно установленной компетенции;

– участники бюджетного процесса (гл. 18 БК РФ), выполняющие возложенные на них обязанности по формированию публичных централизованных фондов денежных средств ¹³¹.

Постановление Правительства РФ от 24.03.2018 № 3263 конкретизирует перечень субъектов бюджетного планирования, к которым относятся:

– федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ,¹³²

– палаты Федерального Собрания РФ,

– Конституционный Суд РФ,

– Верховный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ,

– Центральная избирательная комиссия РФ,

– Генеральная прокуратура РФ,

– Следственный комитет РФ,

– Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом»,

– Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос»,

– Счетная палата РФ

– Уполномоченный по правам человека в РФ.

Прогнозирование применяется в отношении: доходов (ч. 2 ст. 96.6) недостаточности денежных средств (ст. 6); источников финансирования дефицита бюджета (ч. 2 ст. 160), доходов бюджета (ст. 174.1).

Программирование осуществляется уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления; оно также предусмотрено нормами БК РФ (ст. 179, 179.1, 179.3).

Проектирование касается, в частности, «предельных объемов бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования» (абз. 9 ст. 165), а также составления проекта бюджета (ст. 169, 171,172 БК РФ).

Предложение («не предлагаемые, не планируемые к изменению в текущем году нормативные акты и договоры») – (абз. 2, абз. 3 ч. 2 ст. 174.2) ¹³³.

Оценка (перечень и оценка налоговых расходов) – ст. 174.3.

Закрепленные в законе о стратегическом планировании принципы в полной мере коррелируют с принципом плановости.

Согласно ст. 7 Закона о стратегическом планировании организация и функционирование системы стратегического планирования основываются на принципах единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе.

В бюджетном процессе принцип плановости проявляется в законодательном установлении перечня участников бюджетного процесса, распределении и закреплении их бюджетных полномочий, последовательности их вступления в бюджетный процесс, регламентации содержания и сроков стадий бюджетного процесса (Часть третья БК РФ).

Изложенное позволяет заключить, что принцип плановости, не будучи закрепленным законодательно, является общеотраслевым принципом финансового права и основополагающим принципом в регулировании бюджетных отношений, пронизывая все аспекты и направления бюджетной деятельности публично-правовых образований на всех ее этапах.

§ 2.3. Принцип эффективности использования бюджетных средств в правовом обеспечении публичных закупок

Правовое обеспечение публичных закупок, в частности, закупок для государственных и муниципальных нужд, включает себя, в частности, установление и применение правовых средств различной отраслевой направленности и содержания, в том числе, норм и принципов гражданского, бюджетного, административного, уголовного права и законодательства. Единство предмета, целей и задач по обеспечению публичных нужд посредством осуществления всего комплекса действий и мероприятий, необходимых для выполнения государственного заказа, включая планирование и осуществление закупок, исполнение и контроль за исполнением контракта, приемку результатов исполнения контракта, предопределяет необходимость согласования правовых средств регулирования, содержащихся в законодательных, и подзаконных актах указанных и смежных правовых отраслей.

В особенности большая ответственность и сложность задачи лежит в связи с этим на органах правоприменения, в том числе судебных органах, которые должны осуществлять правосудие, опираясь на системное толкование и понимание правовых институтов, имеющих во многих случаях межотраслевое содержание, что предопределяет необходимость не только знать содержание сложившихся подходов к применению норм и принципов отдельных отраслей права, входящих составной частью в эти институты и/или субинституты, но и сопрягать их между собой эти разноотраслевые средства для уяснения содержания возникающих в связи с этим конкретных прав и обязанностей всех соответствующих участников правоотношений.

Особая роль в этом процессе принадлежит принципам права, справедливо обозначаемыми в научной литературе «первичными средствами правового регулирования общественных отношений» ¹³⁴.

Одним из наиболее важных, актуальных и интересных в связи с этим является вопрос о соотношении норм и принципов публичного контрактного законодательства (далее – Закон о контрактной системе закупок)¹³⁵ и принципа эффективности использования бюджетных средств в правовом обеспечении публичных закупок, установленного как известно в бюджетном законодательстве. Прежде чем непосредственно перейти к этому вопросу, следует признать, что принципам гражданского, бюджетного, уголовного права, образно говоря, повезло несколько больше, чем принципам права административного с точки зрения их легального закрепления в позитивном праве¹³⁶. Очевидно, что такая легализация значительно упрощает по общему правилу возможность их использования уполномоченными правоприменительными органами в обоснование своих решений.

Действительно, не говоря уже о принципах, выводимых из системно понимаемого содержания юридического текста, гражданское законодательство прямо в законе устанавливает, в частности, такие положения, которые обозначаются как основные начала, и по своему содержанию рассматриваются как принципы¹³⁷, а именно:

– равенство участников регулируемых им отношений;

– неприкосновенность собственности;

– свободы договора;

– недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела;

– необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты¹³⁸.

В свою очередь бюджетное законодательство в гл. 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации¹³⁹ устанавливает принципы бюджетной системы Российской Федерации, при этом не только определяя их перечень и наименование, но и раскрывая их основное содержание. Так, согласно ст. 28 БК РФ, «бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

– единства бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельности бюджетов;

– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

– сбалансированности бюджета;

– эффективности использования бюджетных средств;

– общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

– прозрачности (открытости);

– достоверности бюджета;

– адресности и целевого характера бюджетных средств;

– подведомственности расходов бюджетов;

– единства кассы.

Раскрывая содержание указанных принципов, применительно к принципу эффективности использования бюджетных средств бюджетное законодательство устанавливает его содержание в том что, «при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)».

В свою очередь российское уголовное законодательство также отличается легализацией ряда принципов уголовного права¹⁴⁰. Их уместно упомянуть в настоящем исследовании, учитывая, что целый ряд правонарушений в сфере бюджетных расходов в целях публичных нужд, образуют составы уголовных преступлений, например, нецелевое расходование бюджетных средств, нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов, мошенничество и др.

Вместе с тем, следует признать, что уголовно-правовые принципы по своему содержанию выполняют регулирующую функцию не столько в отношении прав и обязанностей в сфере публичных бюджетных закупок в целом, сколько в отношении установления преступности отдельных определенных специальным законодательством правонарушений в указанной сфере, и соответствующих уголовных наказаний.

В связи с этим уяснение содержания прав и обязанностей в контрактной системе закупок необходимо осуществлять из системного толкования норм и принципов, прежде всего, бюджетного, гражданского и административного права, содержащихся соответственно, в бюджетном законодательстве, гражданском законодательстве и законодательстве о контрактной системе закупок. Последнее при этом является основным вместилищем административно-правовых принципов и норм регулирования отношений в контрактной системе, несмотря на то, что там уставлены также и финансово-правовые, и гражданско-правовые средства.

При этом следует учитывать, что современное административное право России характеризуется отсутствием системных законодательных актов, которые можно было бы признать системообразующими для отрасли, в том числе в которых устанавливались бы основные понятия, принципы административного права в целом, субъекты, формы административной деятельности. Правовые принципы регулирования административной деятельности, если появляются в законодательстве, то, либо в узкоотраслевом, либо в межотраслевом. Примером последнего может стать, в частности, закон о контроле и надзоре, в главе 2 которого установлены, принципы контрольно-надзорной деятельности¹⁴¹, а именно:

– Законность и обоснованность;

– Стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований;

– Соразмерность вмешательства в деятельность контролируемых лиц;

– Охрана прав и законных интересов, уважение достоинства личности, деловой репутации контролируемых лиц;

– Недопустимость злоупотребления правом;

– Соблюдение охраняемой законом тайны;

– Открытость и доступность информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– Оперативность при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Примером легализации правовых принципов административной деятельности, является, в частности, и Закон о контрактной системе, в гл. 1 которого, в частности, установлен ряд принципов, которые нормативно обозначены как принципы контрактной системы закупок. Прямо установлены в Законе принципы:

– открытости,

– прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок,

– обеспечения конкуренции,

– профессионализма заказчиков,

– стимулирования инноваций,

– единства контрактной системы в сфере закупок,

– ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Данные принципы правомерно рассматривать как принципы, в том числе, административной деятельности или деятельности субъектов публичной власти или административно-правовые принципы. Это следует как из содержания данных принципов, которые, в том числе устанавливают общие подходы к определению компетенции таких субъектов, так и понятия контрактной системы закупок, которая определяется через совокупность субъектов соответствующих отношений. Так, согласно ст. 3 Закона о контрактной системе она представляет собой «совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, принципы контрактной системы суть ни что иное, как правовые средства регулирования деятельности субъектов контрактных отношений, в том числе, обладающих административно-правовым или иным публично-правовым, в частности, финансово-бюджетно-правовым статусом. Таким образом, принципы контрактной системы являются в том числе правовыми принципами административной или административно-финансовой деятельности в сфере контрактных отношений. В связи с изложенным, интересно отметить различие в подходах бюджетного и контрактного законодательства. Если последнее использует субъектный критерий, определяя контрактную систему, как совокупность ее субъектов, то бюджетное определяет бюджетную систему, как совокупность бюджетов различных уровней, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Как известно, контрактные отношения включают в себя бюджетные отношения, в связи с тем, что финансирование государственных и муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для публичных нужд осуществляется за счет бюджетных средств. Кроме того, ряд иных гражданско-правовых договоров, заключаемых заказчиками, например, бюджетными учреждениями, также финансируются из бюджетов различных уровней.

Это в свою очередь обуславливает распространение на регулирование контрактных отношений в их бюджетной части правовых средств, установленных бюджетным законодательством. В связи с этим возникает вопрос о соотношении принципов контрактной системы и принципов бюджетной системы.

Ст. 1 Закона о контрактной системе устанавливает его подчиненное положение Гражданскому и Бюджетному кодексам, равно как и подчиненность иных актов, которые отнесены к законодательству о контрактной системе закупок. Согласно данной статье, «законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону».

В свою очередь, согласно ст. 1. и ст. 2 БК РФ, бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним, в том числе федеральных законов, регулирующих бюджетные отношения. Последние не могут противоречить БК РФ.

Следовательно, принципы и нормы контрактного законодательства должны не противоречить, и соответствовать правовому регулированию, установленному БК РФ в части бюджетных отношений в контрактной системе, которые можно для удобства обозначить, как бюджетно-контрактные отношения. Исходя именно из этой логики и необходимо интерпретировать содержание принципов и норм контрактного законодательства, а также содержание, значение и место принципов бюджетной системы в регулировании бюджетно-контрактных отношений.

Рассматривая в этом контексте содержание и значение бюджетно-правового принципа эффективности использования бюджетных средств, следует обратить на его системообразующее значение для регулирования контрактных отношений в части, прежде всего, целеполагания всей закупочной деятельности. Этот принцип задает единый вектор деятельности субъектов контрактной деятельности в реализации ими властных полномочий прямо и косвенно связанных с осуществлением расходования бюджетных финансовых средств. Это и получатели бюджетных средств, заказчики, и иные субъекты уполномоченные на осуществление властной распорядительной

и (или) контрольной деятельности по обеспечению публичных нужд за счет бюджетных средств. Содержание данного принципа задает ключевые векторы содержания, цели контрактного законодательства. В литературе справедливо отмечается, что установление целей регулирования, является важным фактором, влияющим на эффективность правового регулирования ¹⁴². В связи с этим, как на стадии регулирования, так и в процессе правоприменения, крайне важно и жизненно необходимо определиться с ключевыми целями и выражающими их принципами, в противном случае правовое воздействие на общественные отношения окажется малополезным, бесполезным или даже вредным.

Как справедливо замечает В. В. Кикавец, принцип эффективности использования бюджетных средств «позволяет выделить в качестве приоритета бюджетной политики государства не экономию бюджетных средств, а удовлетворение публичного интереса путем достижения максимального результата при использовании предусмотренных денежных средств для закупки необходимых товаров, работ, услуг… … принцип эффективного использования бюджетных средств, тесно связанный со всеми принципами бюджетной системы, представляет собой и начало, задающее результат, и порядок достижения заданного результата, и контроль. Полагаем, что формирование публичных потребностей необходимо осуществлять в условиях определения приоритетов, устанавливаемых государством и влияющих на обоснованность и эффективность бюджетных расходов» ¹⁴³.

Контрактное законодательство содержит множество правовых средств, регулирующих публичную деятельность в контрактной системе, среди которых как принципы, так и нормы контрактного законодательства, регулирующие в том числе бюджетных аспекты контрактных отношений. Как было доказано выше, эти нормы и принципы, прямо или косвенно относящиеся к бюджетным расходным отношениям должны подчиняться требованиям, регулирующему содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств. Конкретизация бюджетно-правовых норм и принципов бюджетного законодательства в контрактном не должна трансформироваться в несоответствие и противоречие последнего первому.

В связи с этим необходимо особенное внимание обратить на два принципа контрактного законодательства:

– ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (далее – принцип ответственности и эффективности);

– обеспечения конкуренции.

Предусмотренный ст. 12 Закона о контрактной системе закупок принцип ответственности и эффективности, как представляется, вообще невозможно понять в отрыве от принципа эффективности использования бюджетных средств (далее – принцип эффективности бюджетных расходов). Во-первых, само название принципа ответственности и эффективности, представляется довольно сложным для понимания – в нем объединяются несколько тезисов, которые не понятно как между собой соотносятся, как взаимодополнение или общее положение и его конкретизация: является ли результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд конкретизацией более широкого принципа эффективности осуществления закупок или результативность должна быть эффективной или закупки должны быть результативными и эффективными и т. п.

Сопрягая наименование этого принципа с раскрытием его содержания в ст. 12 Закона о контрактной системе, с удивлением приходится видеть еще больше неясностей. Так, согласно ч. 2. данной статьи установлено, что «должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и нормативными правовыми актами, указанными в частях 2 и 3 статьи 2 настоящего Федерального закона». Этот юридический текст очевидно, представляет собой не принцип, а норму прямого действия. Однако, теория права не позволяет нам говорить о персональной ответственности, как категории юридической ответственности. Следовательно, логичнее, коль скоро там указаны должностные лица, детализировать нормы об ответственности привязкой к видам ответственности, которые могут и должны применяться, например, уголовной, административной и др. Отсутствие конкретизации, практически лишает всякого правового смысла и значения ч. 2 ст. 12 Закона о контрактной системе.

С другой стороны, неясно, почему эта норма появилась именно в ст. 12. Название статьи – принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок – предполагает необходимость раскрытия его содержания в части ответственности достаточно узко – именно ответственности за нерезультативность обеспечения публичных нужд и возможно, за неэффективность закупок. Следовало ожидать от законодателя конкретизации как понятия результативности, так и включения положений, которые бы связали существующие виды и институты ответственности с понятием результативности, раскрыли необходимость и способы обнаружения причинно-следственной связи между нерезультативностью и ответственностью, например.

Вместо этого, ч. 1 ст. 12 лишь устанавливает, что государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом о контрактной системе, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Иными словами, поскольку понятие результативность прямо здесь не приведено, но говорится лишь про заданные результаты, можно лишь сделать предположение, что, системно толкуя название принципа и содержание ч. 1, это понятие результативности раскрывается через критерий «достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд». Иными словами, результативность закупок имеет место, когда достигнуты заданные результаты. Апофеозом непоследовательности и противоречивости легального раскрытия данного принципа является отсутствие всякого упоминания в тексте ч. 1. и ч. 2. ст. 12 понятия эффективности закупок. Иными словами, нигде, кроме названия статьи, оно не используется, следовательно, что это такое понять из текста статьи нельзя¹⁴⁴.

Между тем, поскольку, и планирование, и осуществление закупок неразрывно связаны со стадиями бюджетного процесса, в частности, составления, исполнения, а также подчиненным положением Закона о контрактной системе положениям Бюджетного кодекса, данный принцип требует для своей интерпретации обращения к принципам бюджетной системы, в частности, к принципу эффективности бюджетных расходов. Еще больше сближает эти два принципа и, использование в регламентации принципа ответственности и эффективности таких терминов, как результативность, эффективность, результат, которые, применяются и в легальном раскрытии содержания принципа эффективности бюджетных расходов.

Этот последний принцип, напротив, не отличается такими юридико-техническими, логическим и смысловыми дефектами и противоречиями, и выглядит, несмотря на определенные недостатки, все-таки как плод более определенного концептуального подхода. Логика этого принципа исходит из того, что эффективность использования бюджетных средств, следовательно, и в виде расходования для целей удовлетворения публичных нужд через институты контрактной системы, может равным измеряться через два основных подхода – экономность и результативность.

При этом, оба этих понятия также раскрыты в тексте ст. 34 БК РФ, согласно которой, «принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Рассмотрение содержания обоих принципов (предусмотренных ст. 12 Закона о контрактной системе и ст. 34 БК РФ) – позволяет говорить о совпадении ряда аспектов предмета их регулирования. Принцип эффективности бюджетных расходов, очевидно, шире, так как расходы на публичные закупки, это лишь часть бюджетных расходов, с другой стороны, этот принцип покрывает все пространство бюджетно-расходных отношений в контрактной системе.

С учетом изложенного, содержание принципа результативности и эффективности Закона о контрактной системе следовало бы с опорой на принцип эффективности бюджетных расходов, интерпретировать примерно так:

Публичные субъекты, наделенные распорядительными и (или) охранительными (контрольными и наказательными) полномочиями в области планирования и осуществления закупок, финансируемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, должны исходить из необходимости достижения эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд, которая определяется достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С формально-юридической точки зрения, такой подход, обеспечивает системность и непротивречивость регулирования и правоприменения норм и принципов бюджетного и контрактного законодательств в части бюджетных контрактных отношений. С политико-правовой точки зрения, он позволяет транслировать заложенную в принципе эффективности бюджетных расходов, модель обеспечения баланса интересов. Несложно заметить, что ст. 34 установила в качестве приоритета лучший агрегированный результат всего процесса обеспечения публичных нужд от составления бюджетов, который тесно связан с закупочной стадией планирования, до исполнения бюджета по расходам, который тесно переплетен, в свою очередь, с осуществлением закупок для публичных нужд. Этот принцип не исходит из необходимости любыми средствами обеспечивать закупки по наименьшей цене, поскольку во многих случаях такой подход чреват выбором недобросовестных поставщиков, снижением качества, угрозами безопасности. Он оставляет заказчикам право выбора. Однако, это право необходимо обосновать, а при выявлении противоречий между выбранным вариантом эффективности, необходимо должны следовать пресекательно-восстановительные меры, ответственность, вплоть до уголовной, что будет выступать при надлежащем применении необходимым правовым фактором превенции нарушений.

В части проблематики выбора способов закупки, данный подход нацеливает на исключение аукционного крена, на отказ от гипертрофированного использования аукционов и производных от них способов закупок, в тех случаях, когда такое применения способа выбора поставщика только по критерию цены угрожает более значимым публичным интересам, чем экономия любой ценой. В связи с этим, следует обратиться еще к одному принципу Закона о контрактной системе – принципу обеспечения конкуренции (далее – принцип конкуренции), установленному в ст. 8 данного закона, в контексте его соотношения с требованиями принципа эффективности бюджетных расходов.

Согласно ст. 8, в содержании данного принципа заложено несколько основных положений. Часть 1 нацеливает контрактную систему в сфере закупок, т. е. по сути субъектов контрактных отношений «на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и возможность любого лица в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Часть 2 создает основы реализации двух основных идей.

Во-первых, это необходимость обеспечения добросовестности ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Во-вторых, устанавливается неправомерность любых действий со стороны заказчиков и ряда иных уполномоченных лиц, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Вот это второе положение ч. 2, как представляется является избыточным. По сути оно повторяет, что нарушение требований Закона о контрактной системе есть противоправное деяние, что и так, ясно. С учетом изложенного, видимо основная идея этого законодательного положения состояла по мысли его авторов в том, чтобы подчеркнуть, напомнить о наличии среди запретов контрактного закона проконкурентных положений, особо выделить конкуренцию, подчеркнуть значимость конкуренции, как ценности, открыв тем самым дорогу для признания ценности не столько за конкуренцией как таковой, сколько за конкретными средствами обеспечения конкуренции, установленными в Законе о контрактной системе, которые, к сожалению, в современных российских реалиях, преимущественно связаны не с факторами стимулов, которые порождает добросовестная конкуренция, а с запредельной процедурной регламентацией, которая все больше заводит отечественный госзаказ в темную область приспособленчества и формализма.

Между тем, эффективное удовлетворение публичных нужд зависит не только, не столько, и не всегда от соблюдения формальных проконкурентных правил. Главное в публичном заказе – для заказчика, органа, публично-правового образования, которое он представляет, общества, и в итоге граждан страны – это получение результата в виде товара, объекта, услуги, проекта, работы необходимого функционала, надлежащего качества; соответствие результата закупленного товара, работы, услуги целям и задачам, которые поставлены перед заказчиком политическим руководством через регулирующее, определяющее компетенцию, цели и задачи заказчика законодательство, подзаконные акты и решения, будь то правовая база в сфере транспорта, строительства, обороны экологии и т. п.

В связи с этим, заботясь об обеспечении конкуренции, как публичном интересе, и в особенности о формальных способах его обеспечения – т. н. проконкурентых средствах, способность которых обеспечить реальную добросовестную конкуренцию сама по себе вызывает вопросы, всегда необходимо иметь ввиду его ограниченность, как средства обеспечения базовых публичных нужд и интересов, ради которых он и защищается.

Применение данного принципа в административной и судебной практике свидетельствует о возможности появления различных его интерпретаций. И, самое главное – подтверждение соблюдения заказчиком и/или иными уполномоченными субъектами установленных правил, которые рассматриваются как проконкурентные, в том числе контролирующими органами, само по себе не означает признания факта достижения лучшего из всех возможных результатов закупки и удовлетворения соответствующей публичной нужды.

Сегодня можно наблюдать наличие поддерживаемой в общественной дискуссии и практике отдельными субъектами регулятивной, контрольной деятельности, экспертами презумпции эффективности обеспечения публичной нужды в случае соблюдения определенного набора правил, закрепленных контрактном, и смежном, в частности, антимонопольном законодательстве. Такое своеобразное per se.

Нередко в обоснование значения конкурентного принципа приводятся аргументы о его пользе, роли, как фактора экономии бюджетных средств в закупочных отношениях. Такая экономия связывается, в частности, с такими проконкурентными инструментами, как аукционы и иные способы закупок, в которых большое или даже определяющее значение отводится такому критерию оценки победителя, как цена. Между тем, несложно заметить, например, что снижение цены на стадии определения победителя возможна, оправдана и имеет существенное значение для экономии бюджета только в том случае, если заказчик вопреки требованиям к определению НМЦК (начальная цена контракта) установил ее с завышением, особенно с существенным.

Соблюдение заказчиком законных требований к расчету НМЦК, и/или коррекция ее по результатам надлежащего контроля со стороны уполномоченных органов, практически сводит к нулю возможность снижения цены при закупе, поскольку ее снижение ниже рынка, повлечет или победу недобросовестных поставщиков или победу лиц, которые чтобы выйти на прибыль будут обеспечивать поставку по выигранной цене за счет снижения качества товара, работы, услуги, например, через закупку более дешевых, но при этом менее надежных комплектующих, сырья и т. д.

Таким образом, применение принципа обеспечения конкуренции должно осуществляться в контексте, основных итоговых целей госзаказа, заключающихся в искомом результате для блага страны и ее граждан. Будучи подчиненным и формально-юридически, и содержательно принципу эффективности использования бюджетных средств, понимание и применение конкурентного принципа, должно, таким образом, императивно включать и соответствовать ключевым положениям последнего. Трактовка принципа обеспечения конкуренции с позиции экономности или результативности, как двух разновидностей принципа эффективности использования бюджетных средств, позволит избежать крайностей проконкурентного формализма, с одной стороны, и полного пренебрежения процедурами и правами хозяйствующих субъектов, которые объективно в силу имеющихся у них навыков, знаний, опыта, ресурсов, побороться за право выполнения госзаказа, с другой.

Отрадно, что такой системный подход к комплексной оценке содержания и применения принципа эффективности использования бюджетных средств и принципа обеспечения конкуренции применяется сегодня и в правоприменительной, в частности, судебной практике. Так, в одном из обзоров судебной практики Верховного Суда Российской Федерации¹⁴⁵ приводятся материалы дела, из которых следует важность системного подхода к оценке правомерности действий заказчика с точки зрения соблюдений требований, как конкурентного, таки иных принципов законодательства, регулирующего бюджетно-контрактные отношения.

Согласно материалам дела, «заказчик разместил на официальном сайте в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» извещение о проведении запроса предложений на право заключения контракта на выполнение работ по завершению строительства поликлиники для взрослых и документацию о проведении указанного запроса предложений. Победителем закупки признано общество. Контролирующим органом по итогам рассмотрения жалобы, заказчику выдано предписание в целях устранения нарушений путем аннулирования закупки (определения исполнителя). В результате судебного оспаривания, кассационный суд поддержал позицию контролирующего органа.

В частности, «суд округа указал, что документация о закупке сформирована заказчиком таким образом, что участники закупки, имеющие опыт успешного выполнения работ по предмету закупки и высокую деловую репутацию, лишены возможности представить документы, подтверждающие их квалификацию в производстве строительных работ, в связи с чем заявка такого участника будет необоснованно оценена в «0» баллов. Данное обстоятельство ставит таких участников закупки в неравное положение с теми участниками закупки, которые могут обладать хоть и меньшим опытом работ, но имеют преимущество при оценке заявок лишь по основанию наличия сертификата соответствия, содержащего «индекс деловой репутации». Вместе с тем наличие подобного сертификата само по себе не указывает на более высокий уровень квалификации такого участника закупки и не свидетельствует о предложении с его стороны лучших условий исполнения контракта».

Однако, иное понимание сути дела было сформулировано в правовой позиции Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Со ссылкой на ст. 34 БК РФ, закрепляющую и раскрывающую принцип эффективности использования бюджетных средств, иные положения бюджетного законодательства, отмечая закрепленную законодательно основанность контрактного закона на Бюджетном кодексе РФ, в судебном акте указывалось, что «закрепленный в ст. 8 Закона № 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Из этого следует, что механизм защиты прав участников закупки в административном порядке путем рассмотрения их жалоб контрольным органом в сфере закупок, установленный гл. 6 Закона № 44-ФЗ, в соответствии с п. 2 ст. 11 ГК РФ должен применяться в случаях действительных, а не мнимых нарушений прав и законных интересов участников закупки и не должен создавать предпосылки для нарушения вышеуказанных публичных интересов.

Спорная закупка осуществлялась заказчиком для строительства здания медицинского учреждения (поликлиники), необходимого для удовлетворения потребностей взрослых жителей города Санкт-Петербурга.

В закупочной документации заказчик предусмотрел использование критерия деловой репутации участников закупки, включающий в себя наличие финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы.

При описании показателей указанного критерия заказчик определил, что деловая репутация определяется индексом деловой репутации, исчисляемым согласно требованиям национального стандарта – «ГОСТ Р 66.1.03-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности. Национальная система стандартов. Оценка опыта и деловой репутации строительных организаций» (утвержден и введен в действие приказом Росстандарта от 17.02.2016 г. № 54-ст, далее – ГОСТ Р 66.1.03-2016), соответствие которому подтверждается в рамках Системы добровольной сертификации «Компетентность и экспертная оценка» (регистрационный номер РОСС RU.31778.04ИЕГ5) или Системы добровольной сертификации «Развитие, качество, актуальность» (регистрационный РОСС RU.31836.04ИЕД6).

Упомянутый стандарт входит в национальную систему стандартов «Оценка опыта и деловой репутации субъектов предпринимательской деятельности», в соответствии с ОК 029 относящихся к разделу F «Строительство».

Таким образом, национальный стандарт ГОСТ Р 66.1.01-2016 относится к общепринятым для строительной деятельности документам, его соблюдение может разумно ожидаться от лиц, претендующих на заключение государственного контракта, и установление в закупочной документации критерия деловой репутации, оцениваемого, исходя из подтверждения участником закупки своего соответствия требованиям названного национального стандарта, соответствует положениям ч. 1 ст. 12 Закона № 44-ФЗ, ст. 32 БК РФ, поскольку позволяет дать объективную и достоверную оценку способности соответствующего участника исполнить государственный контракт с соблюдением качества и сроков».

Далее было указано, что контролирующий орган «не установил обстоятельств, которые бы свидетельствовали о том, что выбор заказчиком двух конкретных систем добровольной сертификации, результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников, направлен на предоставление преимуществ тем или иным участникам закупки.

При этом организация, жалоба которой была удовлетворена антимонопольным органом, фактически участия в закупке не приняла, действий по получению сертификата соответствия не предпринимала. Обращаясь с жалобой в антимонопольный орган, данная организация не приводила доводы и не представляла доказательств, подтверждающих реальность своих намерений, способность выполнить работы, являющиеся предметом закупки, а также свидетельствующих о соответствии иным критериям документации о закупке.

В такой ситуации отсутствуют основания полагать, что организация не стала победителем закупки вследствие угрозы применения к ней спорного критерия оценки и, соответственно, о нарушении прав и законных интересов этого лица действиями заказчика (положениями документации о закупке), в том числе о постановке данного лица в неравное положение в сравнении с иными участниками закупки и ограничении доступа к участию в закупке (ст. 8, пп. 3 и 7 ч. 6 ст. 83 Закона № 44-ФЗ).

Следовательно, основания для удовлетворения жалобы организации, предусмотренные п. 2 ст. 11 ГК РФ и ст. 105–106 Закона № 44-ФЗ, отсутствовали. Своими действиями контрольный орган в сфере закупок, по существу, создал условия для аннулирования закупки только для целей ее повторного проведения, что не предусмотрено Законом № 44-ФЗ

и способно привести к тому, что государственные нужды длительное время останутся не удовлетворенными»¹⁴⁶.

Таким образом, результат разрешенного дела, вынесенный в Обзор практики Верховного Суда Российской Федерации, как образец для разрешения дел определенной категории, свидетельствует о применении обеспечивающего баланс интересов концептуального подхода, в рамках которого приоритет отдается системному толкованию принципов и норм бюджетного и контрактного законодательства, с целью обеспечения общественно полезного результата.

Подводя итоги, следует сказать, что позитивное право, бюджетное и контрактное, конечно, безусловно нуждается в дальнейшем развитии в сторону закрепления концептуальных подходов, направленных на преодоление сверхформализма и на повышение эффективности правовых институтов, обеспечивающих баланс интересов в системе обеспечения публичных нужд, на увеличение вероятности получения наилучших результатов госзаказа. Так, например, развитие такого правового обеспечения планирования закупок, которое исключило бы осуществление закупок товаров, работ и услуг, которые по сути, объективно не образуют публичной нужды, т. е. не нужны гражданам и обществу.

Тем не менее, на сегодняшний день, при имеющейся правовой базе, необходимо сделать вывод о системообразующем и целеполагающем значении принципа эффективности использования бюджетных средств даже в его нынешнем виде для регулирования публичных бюджетно-контрактных и связанных с ними административных отношений и соответствующего правоприменения. Понимание и толкование принципов контрактной системы, в том числе рассмотренных в настоящей работе принципов обеспечения конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок и других, должно осуществляться исключительно в системном и целевом единстве с принципом эффективности использования бюджетных средств. Обратное приводит к дисбалансу интересов, несоответствию и непропорциональности государственного властного регулирующего и охранительного воздействия на субъектов контрактных отношений, и как следствие срыву или снижению темпов достижения целей и задач, определенных в актах государственной политики в интересах российских граждан.

§ 2.4. Принцип гласности в регулировании бюджетных отношений

В современных реалиях нашей жизни, особенно в условиях цифровизации общественных отношений, практически любая деятельность государства, в том числе и сфера финансовой деятельности, не может быть полностью закрыта для общества и существовать автономно. Важно отметить, что гласность выступает очень важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства, в частности, в сфере бюджетной деятельности государства. Учет общественного мнения в целях совершенствования механизма бюджетной деятельности государства является главным фактором. Именно деятельность органов государственной власти и местного самоуправления должна всегда осуществляться под контролем общества, необходимо предоставить гражданам возможность влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

В основе бюджетной системы лежит несколько базовых принципов, в том числе принцип прозрачности (открытости), который был трансформирован из принципа гласности. Принцип есть основное правило, исходное положение, определяющее характер отношений, вид деятельности, ее внутреннюю логику. С позиции научно обоснованной концепции интегративного правопонимания¹⁴⁷ позволяет исследовать интересующий нас принцип как правовую категорию, принимая во внимание его как единую систему взаимосвязанных элементов. Правильное определение содержания принципа гласности позволит решить вопросы эффективности всего государственного и муниципального управления в стране, так как субъекты бюджетной деятельности разрабатывают и реализуют бюджетную политику и руководствуются при этом определенными принципами, правовыми нормами, определяющими статус участников и порядок осуществления бюджетной деятельности. Определяя важность интеграции общеправовых принципов в систему принципов бюджетного права, некоторые авторы правильно подчеркивают необходимость конкретизации первых, применительно к бюджетным правоотношениям. Например, конституционный принцип государственного единства, на их взгляд, связан с принципами единства бюджета, единства бюджетной системы и единства кассы, а общеправовой принцип гласности находит отражение в принципе прозрачности бюджетного процесса¹⁴⁸.

Принцип гласности выступает как способ организации власти в демократическом государстве, который необходим для реализации права граждан и общества в управлении делами государства. «Власть мгновенно ставится под сомнение, как только становится известно, что она что-то скрывает или не предоставляет достаточно точную и исчерпывающую информацию. Соответственно, и предоставление органом государственной власти полной и достоверной информации – это не только обязательство государства перед своими гражданами, но и важнейший механизм легитимации власти в обществе. Поэтому власть, чтобы быть легитимной, должна быть транспарентной в самом широком смысле этого слова, публичной, гласной и подконтрольной обществу»¹⁴⁹. Бюджетная деятельность государства наглядно нам показывает, что гласность, прозрачность (открытость), транспарентность являются необходимым атрибутом публичной деятельности. Достоверная информация позволяет обеспечить доступность и открытость этой деятельности для граждан и общества, будет способствовать формированию положительного общественного мнения, а также реализации социальной направленности задач государства.

В общей теории права суть принципа гласности раскрывается как открытость и доступность для граждан юридической деятельности всех компетентных органов; все государственные органы, органы местного самоуправления, соответствующие учреждения и должностные лица должны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности¹⁵⁰. Необходимо отметить, что принцип гласности имеет несколько проявлений, который включает не только публикацию нормативно-правовых актов, но и их проектов, а также предусматривает открытость процедур принятия и обсуждения решений и возможность участия общественности в решении государственных задач. Конституционно-правовые начала принципа гласности заложены в ч. 3 ст. 15, ч. 2 ст. 24, ч. 4 ст. 29, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ.

С учетом того, что принцип гласности непосредственно выступает еще отраслевым принципом финансового права, а бюджетное право, выступая его основной подотраслью, непосредственно реализует его основные идеи и практическое проявление в процессе бюджетной деятельности государства. Данное фундаментальное положение наглядно показывает нам, что финансово-бюджетная сфера государства может выступать как один из демократических институтов, где непосредственно реализуется гласность. В общем плане принцип гласности проявляется в том, что бюджетная деятельность государства является общедоступной. Иными словами, органы государственной власти должны постоянно поддерживать связь с общественностью и средствами массовой информации, и их деятельность не может быть закрытой, изолированной от общества, а должна быть известна. Общественность должна активно участвовать в решении государственных задач, граждане должны быть ознакомлены с задачами и приоритетными направлениями бюджетной и налоговой политики, основными условиями формирования и исполнения бюджетов, источниками доходов бюджетов, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований, а также вовлечение граждан в обсуждение бюджетных решений. Необходимо развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении.

Таким образом, реализация принципа гласности позволит сформировать общественное мнение о бюджетной деятельности государства, которая в большинстве случаев имеет социальную направленность, также позволит повысить правовую и финансовую грамотность населения и его заинтересованность в функционировании и финансовой обеспеченности государства.

М. И. Пискотин указывал на непосредственную связь принципа ежегодности и принципа гласности бюджета, предполагая, что они оба служат важнейшими институтами демократии: право представительных органов, состоящих из народных избранников, принимать бюджет можно считать истоком принципа гласности¹⁵¹. В юридической науке справедливо отмечается, что «исторически принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы и бюджетного процесса носил название принципа гласности»¹⁵². Принцип гласности нашел свое отражение в Законе РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»¹⁵³, который в дальнейшем был закреплен в первоначальной редакции ст. 36 БК РФ. В соответствии с данной статьей принцип гласности предполагал следующие механизмы его реализации, такие как обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. Также была предусмотрена обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе, по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. При этом устанавливалось, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Положения первой редакции БК РФ основывались на Кодексе надлежащей практики по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере¹⁵⁴, представленном Международным валютным фондом (МВФ) в 1998 году.

Содержание принципа гласности в процессе бюджетной деятельности государства определяют его элементы. Чтобы раскрыть составные части принципа гласности в регулировании бюджетных правоотношений необходимо выделить его основные элементы:

– открытость и публичность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– доступ населения к информации о деятельности государства и местного самоуправления;

– общественный контроль граждан и других институтов гражданского общества за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления;

– выявление и учет мнения населения при принятии решений и возможность влиять на выработку решений;

– ответственность и отчетность органов государственной власти и органов местного самоуправления перед гражданами и институтами гражданского общества.

Таким образом, необходимо отметить, что принцип гласности, будучи составляющим элементом одного из общих принципов права, как принципа демократизма, будет выступать отраслевым принципом всей бюджетной деятельности государства, но только в видоизмененном плане, а именно, с учетом изменений бюджетного законодательства на сегодняшний день. Вместе с тем, представляется возможным определить его признаки. Во-первых, это специфическая сфера реализации данного принципа, которая ограничивается территорией государства, на которой реализуется бюджетная деятельность. Именно открытость органов государственной власти должна быть обеспечена на всей территории. Во-вторых, объект воздействия. Это вопросы государственного значения, за исключением секретных статей бюджета. Решение вопросов государственного значения должно сопровождаться открытостью, подконтрольностью населению и общественным институтам. В-третьих, специфический субъектный состав, то есть состав участников. В решении вопросов государственного значения участвуют, помимо органов государственной власти и органов местного самоуправления, граждане, общественные организации и другие институты гражданского общества.

Нельзя не обратить внимание, что в юридической литературе принцип прозрачности (открытости) бюджета является выражением общеправового принципа гласности, в некоторых случаях данный принцип называют принципом транспарентности бюджета¹⁵⁵ или публичности¹⁵⁶. «Прозрачность (открытость) формирования и расходования бюджетных средств принято называть одним из основополагающих принципов управления публичными финансами, а прозрачность бюджетов всех уровней – считать главной характеристикой для определения уровня развитости бюджетной системы государства¹⁵⁷.

В 2007 году принцип гласности был трансформирован в принцип прозрачности (открытости)¹⁵⁸. С учетом изменений внесенных в ст. 36 БК РФ расширилось содержание данного принципа в части установления требований стабильности и (или) преемственности бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Суть прозрачности определяется не только доступностью информации для общества, прозрачность является необходимым условием общественного участия в принятии решений по вопросам бюджетной политики¹⁵⁹. Таким образом, можно согласиться с мнением Ю. В. Пятковской, что «прозрачность (открытость) предусматривается не только как реализация идей гласности в бюджетном процессе, но и закрепление правил бюджетной классификации Российской Федерации, что, в свою очередь, упрощает восприятие бюджета, способствует возможности сравнивать бюджетные показатели по годам и по уровням бюджетов. Все это делает бюджет, а следовательно, и запланированные бюджетные расходы, более открытыми для рядовых российских граждан»¹⁶⁰.

Позже ст. 36 БК РФ¹⁶¹ была дополнена новым абзацем об обеспечении доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации. Использование цифровых технологий в бюджетной деятельности государства «должно обеспечить прозрачность не только при формировании бюджетных средств, но и при их расходовании, а с другой – позволит обществу видеть, куда направляются и как расходуются бюджетные средства, идут ли они на развитие государства или на обогащение лиц, совершающих незаконные действия при использовании бюджетных средств»¹⁶².

Важно отметить, что в условиях внедрения цифровых технологий в бюджетные правоотношения реализация принципа прозрачности (открытости) усложняется и по своему содержанию шире принципа гласности, что, с одной стороны, «способно повысить эффективность государственного и муниципального управления в сфере бюджета, поднять уровень доверия между государством (органами местного самоуправления) и обществом. Вместе с тем, система «Электронный бюджет» порождает определенные проблемы и риски, для преодоления которых необходимы целенаправленные действия со стороны государства»¹⁶³. Как отмечается в пояснительной записке к проекту БК РФ, «в такой ключевой области государственного регулирования как регулирование бюджетных правоотношений в настоящее время нет специальных норм, касающихся информационного обеспечения бюджетного процесса. При этом в указанной сфере функционирует значительное количество отраслевых информационных систем, в том числе информационные системы организаций сектора государственного управления, информационные системы главных администраторов средств бюджетов, информационные системы финансовых органов публично-правовых образований, общероссийские информационные системы Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства»¹⁶⁴.

Также проект БК РФ закрепляет отдельную Главу 18 «Информационное обеспечение бюджетного процесса», которая включает пять статей – 170–174. Как правильно отмечают некоторые исследователи, «важное значение, как представляется, для достижения прозрачности в бюджетных отношениях играет ст. 174 проекта БК «Публичные информационные ресурсы», которая предусматривает дополнительные требования к функционированию единого портала бюджетной системы, такие как состав информации, порядок ее предоставления, устанавливаемый Министерством финансов РФ, при этом создание и ведение единого портала бюджетной системы осуществляются Федеральным казначейством»¹⁶⁵.

В соответствии с п. 3 ст. 170 проекта БК РФ информационные системы в сфере управления государственными финансами должны функционировать на основе таких принципов, как:

– принцип полноты, достоверности и своевременности формирования информации, а также общедоступности информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

– принцип однократности ввода информации;

– принцип взаимодействия информационных систем в сфере управления общественными финансами с иными информационными системами;

– принцип доступности и бесплатности программных средств федеральной информационной системы в сфере управления общественными финансами, необходимых субъектам данных информационных систем в целях реализации ими своих бюджетных полномочий и формирования информации, необходимой для обязательного включения в федеральную государственную информационную программу.

Также необходимо обратить внимание, на то, что в статье 13 проекта БК РФ принцип прозрачности (открытости) изменил не только свое наименование, но и содержание; он звучит как «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)» и подразумевает под собой необходимость работы в двух направлениях. Во-первых, подотчетность предусматривает обязанность государственных (муниципальных) органов предоставить гражданам отчетность о результатах использования бюджетных средств, либо об исполнении бюджета, а также об осуществлении общественного мониторинга и оценки деятельности государственных (муниципальных) органов, являющихся участниками бюджетного процесса. Во-вторых, прозрачность (открытость), когда граждане и общественность располагают достаточной информацией об использовании бюджетных средств, которая позволяет им оценивать действия, предпринимаемые органами государственной (муниципальной) власти. На наш взгляд конструкция статьи 13 проекта БК РФ объединяющая принцип подотчетности и принцип прозрачности (открытости) является не совсем удачной, с той точки зрения, что на практике может вызвать определенные сложности с ее реализацией, более приемлемым вариантом будет отказаться от объединения в одну статью двух принципов.

В целом необходимо отметить, что создаются все условия, для того чтобы общество активно принимало участие в оценке деятельности государства по управлению финансовыми ресурсами, а с другой смогло проявить свою гражданскую позицию и осуществить общественный контроль ¹⁶⁶. Вместе с тем гласность, прозрачность (открытость) выступают важным атрибутом социального контроля над деятельностью государства.

В 2019 году Международным валютным фондом была проведена оценка прозрачности в налогово-бюджетной сфере, по результатам которой Россия вошла в тройку лучших стран в рейтинге вместе с Финляндией и Литвой ¹⁶⁷. В докладе отмечен значительный прогресс в вопросах повышения открытости бюджетного процесса, расширении охвата и углублении детализации бюджетной отчетности. По оценке МВФ, успехи особенно очевидны в раскрытии информации о бюджетных рисках и их анализе.

Проблема открытости бюджетов является значимой на международном уровне. Методологические основы открытости (прозрачности) бюджетных отношений разработаны международными организациями, среди которых Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества (ОЭСР), Всемирный банк, где проводятся серьезные исследования по открытости бюджетов. Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership) при сотрудничестве с гражданским обществом занимается исследованием бюджетов различных стран, опубликовало рейтинг открытости бюджетов (Open Budget Index) за 2019 год ¹⁶⁸. Оценка рассчитывает три основных показателя – индекс открытости бюджета (является ключевым из всех показателей), индекс участия общественности в бюджетном процессе (определяет степень участия общественности в бюджетном процессе) и индекс бюджетного надзора (определяет способность законодательных органов и главных контрольных органов осуществлять эффективный надзор за бюджетом).

По каждому индексу страна получает свой балл (не более 100), который определяет ее рейтинг среди стран мира. Динамика трех индексов России за 2019 год показала следующее соотношение – показатель прозрачности составляет 74 (из 100), показатель участия общественности 22 (из 100), показатель надзора за бюджетом 84 (из 100). Таким образом, для повышения прозрачности России рекомендовано повысить полноту полугодового обзора за счет представления обновленного макроэкономического прогноза на весь текущий бюджетный год, отображения обновленной сметы поступлений на весь текущий бюджетный год (как по категориям, так и по отдельным источникам) и представления обновленных оценок государственных заимствований и долга.

С учетом низких показателей участия общественности рекомендовано уделить первоочередное внимание созданию пилотных механизмов для мониторинга исполнения бюджета, активное взаимодействие с социально уязвимыми группами населения и недостаточно представленными сообществами напрямую или через представляющие их организации гражданского общества, принять законодательство, позволяющее любому представителю общественности или любой организации гражданского общества выступать на парламентских слушаниях по проекту бюджета до его утверждения. Разрешить представителям общественности или организаций гражданского общества выступать в ходе слушаний по аудиторскому отчету ¹⁶⁹. На наш взгляд основной проблемой низкого рейтинга Российской Федерации по индексу участия общественности у граждан все еще мало возможностей участвовать в процессах и влиять на распределение бюджетных средств, несмотря на проведение общественных слушаний по бюджетам и запуск пилотных программ инициативного (или партисипаторного) бюджетирования.

По индексу бюджетного надзора Россия всегда занимала лидирующие позиции, обеспечивается качественный надзор на всех стадиях бюджетного процесса, у главного контрольного органа достаточно ресурсов, независимости и полномочий, чтобы качественно следить за исполнением бюджета. Для дальнейшего улучшения надзора даны общие рекомендации, которые реализуются на практике. Таким образом, можно отметить, что Российская Федерация занимает высокое место в мире по открытости бюджета и осуществляет ряд мероприятий по дальнейшему улучшению данного показателя. Важнейшим шагом стало формирование программного бюджета на федеральном уровне с 2014 г.

На сегодняшний день росту прозрачности (открытости) бюджетных правоотношений способствует развитие информационных технологий ¹⁷⁰. В данной области действует ряд программных и концептуальных документов. Например, Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», «Бюджет для граждан», Единая информационная система в сфере закупок, Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, Стратегия повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017–2023 годы, Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах, Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» ¹⁷¹ и др.

Бюджетным кодексом Российской Федерации единый портал бюджетной системы Российской Федерации определен как инструмент реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и предназначен для обеспечения доступа:

– к информации о бюджетной системе Российской Федерации и об организации бюджетного процесса в Российской Федерации;

– к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации;

– к иным сведениям, определяемым Министерством финансов Российской Федерации в соответствии с его бюджетными полномочиями.

На сайте Минфина, последовательно активируя гиперссылки «статистика/документы по направлениям», можно ознакомиться с основными направлениями бюджетной и налоговой политики¹⁷². С 2014 г. в Российской Федерации составляется Бюджет для граждан, который призван повысить финансовую грамотность граждан РФ, в нем в доступной форме для общества излагаются материалы, характеризующие необходимость формирования бюджета (порядок поступления и виды доходов бюджетов, расходы бюджетов (кому, в каком объеме и на какие мероприятия выделены бюджетные средства, источники финансирования дефицита бюджета, основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления). Таким образом, можно наглядно увидеть реализацию принципа прозрачности (открытости) в субъектах РФ посредством размещения информации о бюджетах и их проектах в сети «Интернет», методическое обеспечение которых осуществляется Минфином России¹⁷³. Методические рекомендации разработаны в целях реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации путем обеспечения информирования граждан (заинтересованных пользователей) о бюджетах субъектов Российской Федерации и местных бюджетах в доступной форме, а также полномочий Министерства финансов Российской Федерации по осуществлению методического обеспечения планирования и исполнения расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов и формирования финансовыми органами субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) информации о соответствующем бюджете в доступной и понятной для граждан форме. Методические рекомендации определяют состав, структуру, порядок составления и публикации информации, содержащей основные положения проекта бюджета (закона (решения) о бюджете, закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в понятной для широкого круга граждан (заинтересованных пользователей) форме (далее – бюджет для граждан), а также организацию мониторинга и распространения лучших практик публикации бюджетов для граждан и иных мероприятий, направленных на повышение прозрачности (открытости) бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Минфин России имеет право запросить информацию о подготовке субъектами РФ бюджетов для граждан, а также сведения об организации взаимодействия с гражданами и организациями в процессе планирования и исполнения бюджета в целях формирования ежегодного Доклада о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях ¹⁷⁴. Также можно сказать о значительной роли Минфина России в методическом и организационном обеспечении и стимулировании открытости бюджетных данных в части проведения конкурсов на создание и наполнение информационных ресурсов и иных инструментов, раскрывающих данные о бюджете региона или муниципального образования

Появляются новые проекты в рамках реализации принципа прозрачности в бюджетном процессе, такие как «Бюджетный калькулятор для граждан» ¹⁷⁵, «Цифровой сервис «Интерактивный бюджет для граждан» ¹⁷⁶, «Народный бюджет» и другие.

Принцип прозрачности (открытости) реализуется на всех стадиях бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы. Особенности и способы (формы) его реализации могут обладать определенной спецификой, а именно особенностями бюджетного процесса, целями и задачами, которые должны быть ими решены на соответствующей стадии и субъектным составом той или иной стадии и объемом полномочий соответствующих субъектов. Например, реализация принципа прозрачности (открытости) на стадии исполнения бюджетов означает полноту предоставления информации о ходе их исполнения, а составление отчетности об исполнении бюджета является наиболее ярким примером обратной связи в бюджетной деятельности государства ¹⁷⁷ и делает эту деятельность соответствующей конституционным характеристикам российской государственности.

В соответствии с утвержденной Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах¹⁷⁸ при планировании дальнейших шагов в области открытости бюджетного процесса и вовлечения в него институтов гражданского общества необходимо учитывать:

– невысокую востребованность различными слоями населения открытых бюджетных данных, сопровождаемую постоянным повышением требований стандартов (рекомендаций) международных организаций;

– слабую информированность граждан о наличии единого портала и его возможностях;

– дефицит практической значимости для граждан инструментов и механизмов открытости деятельности органов государственной власти;

– сложный формат представления целей, задач и результатов деятельности органов государственной власти (в том числе в сфере управления общественными финансами), препятствующий росту уровня интереса и доверия граждан к публикуемой информации;

– отсутствие обратной связи с населением по вопросам управления общественными финансами;

– отсутствие координации действий разных ведомств по внедрению механизмов вовлечения граждан в государственное (муниципальное) управление и решение вопросов социально-экономического развития территорий;

– отсутствие комплексного правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации;

– недостаточно развитую информационную поддержку инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях и, как следствие, недостаточную информированность граждан о реализации программ по инициативному бюджетированию.

В связи с этим для повышения открытости бюджетного процесса и дальнейшего вовлечения в него институтов гражданского общества необходимы:

– развитие системы общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, положения которых затрагивают интересы граждан, изложение наиболее социально значимых проектов нормативных правовых актов в формате, понятном для широкой общественности;

– обеспечение понятности для широкой общественности информации, публикуемой на официальных информационных ресурсах о результатах деятельности органов государственной власти, в том числе по управлению государственными финансами;

– развитие системы публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об их исполнении, а также совершенствование механизмов рассмотрения и учета предложений граждан, высказанных при их проведении;

– определение правовых основ инициативного бюджетирования и наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления полномочиями по установлению особенностей реализации инициативного бюджетирования;

– включение инициативного бюджетирования в состав возможных механизмов реализации различных мероприятий, направленных в том числе на развитие городской среды;

– разработка методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и граждан по подготовке и реализации проектов инициативного бюджетирования;

– обобщение и распространение лучших региональных (муниципальных) практик реализации проектов инициативного бюджетирования;

– формирование и обеспечение свободного доступа к обучающим и информационным материалам по практикам инициативного бюджетирования для граждан – потенциальных участников этих практик и их организаторов, а также популяризация среди различных слоев населения знаний по бюджетной тематике и инструментов участия в управлении общественными финансами, а также популяризация общественного контроля.

Особое внимание необходимо уделить совершенствованию форматов представления бюджетов для граждан и отчетов о результатах исполнения бюджетов.

Совершенствование принципов представления информации предусматривает переход от размещения брошюр в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» к использованию возможностей единого портала как основного инструмента, обеспечивающего прозрачность и открытость бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с использованием современных интерактивных инструментов визуального представления информации. Для этого необходимо обеспечение постоянной актуализации информационного ресурса единого портала, наполнение его данными субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также популяризация информации, размещаемой на едином портале.

Таким образом, вопросу о принципах правового регулирования бюджетных правоотношений за последние годы уделяется достаточное внимание. В тоже время информационная открытость, развитие цифровых технологий позволяет нам по-другому взглянуть на процесс реализации принципа прозрачности (открытости) в бюджетных правоотношениях.

§ 2.5. Принципы публичных закупок, как комплексного института финансового права

Недостаточный уровень правовой культуры нормотворческой деятельности в сфере закупок, с нашей точки зрения, стал следствием теоретической неопределенностью природы, места и роли принципов права. Несмотря на то, что «проблемы принципов права в современной правовой науке большей популярностью не пользуются»¹⁷⁹, принципы значимы для нормотворчества и правоприменительной практики. Легально закрепленные в нормативном правовом акте принципы возможно использовать при разрешении образующихся правовых коллизий, разъяснять и толковать нормы права. К примеру, А. А. Пилипенко указывает, что «эффективность нормативно-правового регулирования общественных отношений в финансовой сфере во многом зависит от единства и непротиворечивости взглядов на систему принципов и источников права…»¹⁸⁰.

Понимая, что принципы и нормы права не должны смешиваться по своей сути, И. А. Цинделиани рассматривает принципы права в качестве конструктора, определяющего содержание и реализацию норм права, начиная со стадии определения содержания нормы права и до ее правоприменения¹⁸¹.

В научной литературе принципы определяются, как «общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, которые не только отличаются универсальностью, значимостью, высшей императивностью, но и определяют правовое регулирование, выступая критерием правомерности поведения, деятельности участников, регулируемых правом отношений»¹⁸². Назначение принципов права заключается в обеспечении единообразного формулирования норм права и последующем их воздействии на общественные отношения в форме правового регулирования¹⁸³.

Для классификации принципов используется критерий функционального назначения и объекта отображения, согласно которому выделяются социально- и специально-правовые принципы. Последние включают в себя четыре группы: общеправовые, межотраслевые, отраслевые, отдельных институтов.

Социально-правовые принципы являются зеркалом системы ценностей свойственных обществу в целом, имея форму выражения и обеспечения (принцип признания личности, ее прав и свобод высшей ценностью общества, принцип единства общества и специфических интересов и др.). Они отражают начала формирования и существования права как специального феномена¹⁸⁴.

Общеотраслевые принципы финансово-правового регулирования нашли известное отражение в финансово-правовой литературе, хотя абсолютного единства во взглядах авторов по вопросу числа, содержания, видов данных принципов пока не наблюдается¹⁸⁵. Поскольку в цели и предмет исследования не входит изучение данных принципов, мы акцентируем внимание на изучении межотраслевых принципов правового регулирования публичных закупок, формирующих общие идеи и правила указанной сферы.

Этимология термина «принцип»» показывает, что в переводе с латинского языка «principium» означает основу, начало, первоначало. То есть данным термином закладывается основная идея, мысль, руководящее положение, необходимое для использования, соблюдения в определенной общественной сфере деятельности¹⁸⁶. С точки зрения философии принцип закладывает идею базового понятия, основы какой-либо системы, представляющие обобщение и распространение определенного положения на все явления конкретной сферы¹⁸⁷. Даль В., трактуя данный термин указывает на понимание его как научного основания, правила, от которого не отступают¹⁸⁸.

Резюмируя различные подходы, следует отметить, что в юридической науке принципы традиционно рассматриваются как первичные нормы права, конкретизирующие их содержание. Рассматривая правовые принципы в контексте экономических отношений, стоит иметь ввиду мнение Д. В. Винницкого¹⁸⁹, о том, что на протяжении длительного времени базовой основой в исследовании принципов права являлась позиция Ф. Энгельса о постепенном переводе «экономических отношений в юридические принципы», следовательно, при формировании правовых идей учитываются экономические интересы, и поэтому можно говорить о правиле, согласно которому экономика определяет состояние правового регулирования.

Эффективность регулирования любых общественных отношений напрямую зависит от соответствия уровня и условий регулирования объективным закономерностям развития и существования самого общества. Именно поэтому для законодателя важно своевременно выяснить тенденции и «правила» формирования и развития общественных отношений, сложившиеся задолго до принятия решения урегулировать последние нормами права. Данные тенденции и «правила» есть ни что иное, как принципы, которые законодатель «облачает» в норму права, зачастую постфактум, так как общественные отношение более динамичны, чем нормотворчество, обладающее значительными признаками своей статичности.

Представленная позиция отчасти находит отражение в трудах ученых, ранее рассматривавших принципы в качестве «объективных норм», сформировавшихся в результате деятельности законодателя по выявлению в общественных отношениях явлений и устойчивых связей, порядка их функционирования с последующим облачением в нормы права¹⁹⁰. Вместе с тем, непонятно – кто, при каких обстоятельствах и в каком объеме обязан выявлять и учитывать явления и связи, придавая или нет им объективную значимость для нормативного оформления.

Указанное позволяет нам прийти к выводу, что при возникновении новых общественных отношений, как, например, публичные закупки, законодатель в процессе их правового регулирования обязан исходить из общепринятых закономерностей – по сути, принципов. Такие закономерности могут и не отражать абсолютно все новые связи и алгоритмы, но в большей степени будут способствовать правильному пониманию сущности новых процессов, особенно в административной и судебной практиках.

Поскольку роль принципов права в системе права в современном научном мире постоянно пересматривается, то вместо принципов, как «основных начал» или «основополагающих идей» мы можем найти концептуальный противовес, акцентированный на том, что в рамках концепции интегративного правопонимания принципы права – это первичный элемент системы права, средство правового регулирования общественных отношений¹⁹¹. Ярким сторонником концепции интегративного понимания права является В. Н. Корнев, указывающий, что принципы права являются не только нормативной формой выражения ценностей, но и составным элементом действующего права¹⁹².

Предлагаем рассмотреть принципы правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок не только как исходные начала или идеи, а в совокупности с нормами права финансовой отрасли национального законодательства, с учетом цели правового регулирования или его ценности. Поэтому исследуем не только принципы финансового права, связанные с проблематикой публичных закупок, но и принципы, содержащиеся в Законе № 44-ФЗ.

Начиная исследование с принципов финансового права, заметим, что их правовая природа до настоящего времени продолжает оставаться дискуссионной и неоднозначной в силу отсутствия единообразного подхода в научных исследованиях¹⁹³. Подтверждая сложность исследования финансово-правовых принципов в силу отсутствия единого отраслевого кодифицированного акта, Ю. А. Крохина указывает, что «принципы финансового права, являясь результатом деятельности человека, закрепленного в процессе законотворчества, формируются на основе правового опыта и культуры, базовых положений правовой системы с учетом достигнутого уровня развития финансового законодательства»¹⁹⁴.

Изначально, понятие «принципы финансового права» было разработано Е. А. Ровинским в 60-х годах XX в. Как отмечает Н. И. Химичева, они были сформулированы «в качестве принципов финансовой деятельности государства. Такой подход был воспринят и другими авторами, поскольку финансовое право регулирует отношения, возникающие именно в финансовой деятельности государства. … закрепленные в правовых нормах исходные начала финансовой деятельности по существу являются принципами финансового права»¹⁹⁵. Разделяя позицию авторитетного ученого мы обратим внимание именно на принципы финансового права. Так как именно «общие, научно обоснованные принципы финансового права должны служить основой для их конкретизации и развития в подотраслях и институтах финансового права»¹⁹⁶.

Из существующих принципов финансового права, непосредственно связанными с обеспечением публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок с нашей точки зрения являются принципы: федерализма; законности; гласности; плановости; баланса публичных и частных интересов; прямой и косвенной финансовой поддержки. Поскольку финансирование публичных закупок взаимосвязано с бюджетным процессом, то целесообразно рассмотреть основополагающие начала, позволяющие выделять средства на обеспечение публичных интересов. А так как принципы финансового права и бюджетного процесса нормативного закрепления не имеют, а формируются в результате научного осмысления базовых идей финансового и бюджетного права, бюджетной системы, рассмотрим возможность их применения в сфере публичных закупок совместно.

Уместно поддержать позицию ряда ученых, справедливо полагающих, что поскольку в сферу регулирования финансового права и ее подотрасли бюджетного права проникают иные имущественные отношения, что само по себе свидетельствует о факте межотраслевого правового регулирования, то финансовое и бюджетное право в своей совокупности формируют опосредованное воздействие на представленные иные имущественные отношения¹⁹⁷.

В научной литературе высказываются точки зрения о назревшей необходимости закрепления специальных принципов бюджетного процесса в бюджетном законодательстве как основополагающих начал, способствующих стабильности и устойчивости бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации¹⁹⁸. А многие рассмотренные Д. Л. Комягиным принципы организации бюджетного процесса совпадали с принципами бюджетной системы¹⁹⁹.

Полагаем, что принципы финансового права и бюджетного процесса нуждаются не только в переосмыслении для применения и реализации на практике, но и в дополнении, с учетом необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов в процессе финансирования публичных закупок, особенно в условиях цифровой экономики.

Законом № 44-ФЗ впервые легализованы специальные принципы контрактной системы в сфере закупок: обеспечения прозрачности, конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Бюджетное законодательство России закрепляет перечень принципов бюджетной системы, которые проецируются и на бюджетный процесс. Тенденция связана с тем, что многие авторы принципы права рассматривают как базовые идеи, закрепленные законодательно²⁰⁰. Разделяя обоснованную правовую позицию о необходимости учета государством взаимосвязи процесса формирования закупок с бюджетным процессом²⁰¹ в целях оптимизации бюджетных расходов с точки зрения их экономности и результативности, полагаем, что обеспечение публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок может быть обеспечено следующими принципами бюджетного процесса: законности, прозрачности, плановости, эффективного использования бюджетных средств, адресности и целевого характера, общего (совокупного) покрытия расходов, ответственности.

Принцип законности, заключается в строгом соблюдении требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансирования публичных закупок. Он распространяется на органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Данный принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию правовым государством, в котором присутствует верховенство права.

Принцип законности, с нашей точки зрения, сочетается с принципом федерализма, выраженным в том числе наличием полномочий и компетенцией органов исполнительной власти субъектов РФ на определение ответственных за правовое регулирование и осуществление контроля публичных закупок, осуществляемых региональными заказчиками. Кроме того, публичные закупки региональных заказчиков в свое основе финансируются за счет бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, закупки, связанные с национальными проектами, программами, как то – целевыми, долгосрочными, федеральными и т. д., финансируются в определенных долях федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

Принцип законности считается одним из основных принципов не только в отечественной практике бюджетных правоотношений, но и в зарубежной. Показательным является тот факт, что Европейский суд признал незаконным финансирование некоторых статей бюджета Евросоюза по причине того, что законодательно регламентирован порядок осуществления расходов бюджета, в соответствии с которым любые ассигнования, предусмотренные союзным бюджетом должны быть санкционированы специальным законом, регулирующим осуществление подобных расходов²⁰².

В Российской Федерации за нарушения норм финансового законодательства предусмотрены соответствующие меры ответственности, в том числе применительно к финансированию публичных закупок. Например, БК РФ предусматривает нецелевое использование бюджетных средств, представляющее собой направление денежных средств из бюджетной системы и оплату денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично, определенным законодательством о бюджете, бюджетной росписью, сметой, договором либо иным документом, предусматривающим такое предоставление средств (ст. 306.4 БК РФ).

Принцип прозрачности (открытости), используемый в рамках построения бюджетной системы (ст. 36 БК РФ и ст. 13 проекта БК РФ), характерен и для процесса финансирования публичных закупок. Действие данного принципа в указанном процессе проявляется в следующем:

– в СМИ происходит обязательное опубликование утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, в которых представлена информация о выделенных и использованных денежных средствах на публичные закупки;

– обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы РФ. Следует иметь ввиду, что в настоящее время в России реализована Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – ГИС «ЭБ»), разработанная в 2011 году, обеспечивающая развитие цифровой экономики. Необходимость реализации данной концепции обусловлена несколькими факторами, но для настоящего исследования наиболее интересными являются:

а) обеспечение открытой информацией о бюджетном процессе;

б) возможность создания условий для повышения эффективности оказания государственных услуг (выполнения работ), в том числе посредством изменения порядка финансового обеспечения государственных заданий²⁰³.

В данной системе несколько подсистем, интегрирующих различные информационные потоки, среди которых имеется – управление закупочной деятельностью. В связи с этим организации-заказчики по Закону № 44-ФЗ обязательно размещают план-график закупок в ГИС «ЭБ».

Кроме этого, прозрачность бюджетных расходов, связанных с финансированием публичных закупок обеспечивается наличием единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС), которая взаимодействует более чем с 200 внешними интегрированными системами, в том числе с ГИС «ЭБ» и др., ежедневно обрабатывая более 220 млн запросов.

В условиях электронного бюджета принципы правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок имеют некоторые особенности реализации:

– совершение участниками отношений правомерных действий (например, обязательное опубликование в СМИ утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, сведений о публичных закупках и пр.);

– совершение участниками отношений правомерного бездействия, путем воздержания от совершения противоправных действий (например, при централизации закупок заказчики должны воздержаться от передачи полномочий по определению НМЦК, а также права подписания контракта; специализированной организации запрещено быть участником закупки, в рамках которой она выполняет свои функции и т. д.);

– наличие публичных интересов, что обусловлено общественным характером закупок.

Отмечая важность принципа открытости, С. Эроусмит указывает, что прозрачная система позволяет сторонам иметь представления о правилах закупок, а также получать информацию о конкретных закупках²⁰⁴. Применение цифровых технологий, формирование электронного бюджета послужили эволюции принципа прозрачности, наделив публично-правовые образования большей ответственностью, а общество большими правами²⁰⁵.

Значимость принципа прозрачности также обозначена в позиции Конституционного Суда РФ, согласно которой финансовое регулирование и бюджетная система РФ должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов РФ, что способствует реализации эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства²⁰⁶.

Общество имеет право осуществлять частный контроль за доходами и расходами бюджета (объемы и цели выделяемых средств, источники, в том числе покрытия дефицита, основные направления деятельности органов власти и т. д.). Именно поэтому в проекте нового БК РФ²⁰⁷ принцип именуется не просто «принцип прозрачности», а «принцип подотчетности и прозрачности (открытости)». Более того, главой 18 проекта БК РФ раскрываются вопросы информационного обеспечения бюджетного процесса, а ст. 174 «Публичные информационные ресурсы» проекта БК РФ предусмотрены необходимые требования к составу информации и порядку ее предоставления, обеспечивающие полноценное функционирование единого портала бюджетной системы.

На необходимость соблюдения принципа прозрачности в сфере закупок неоднократно указывается в судебной практике. Так, Верховным Судом РФ отсутствие в опубликованной документации о закупке сведений об определении НМЦК и обязательной оценке стоимости пользования имуществом по договору субаренды оценено как ограничение количества участников закупки и несоблюдение организатором торгов таких принципов, как открытость, доступность, прозрачность²⁰⁸. Более того в обзоре судебной практики Верховный Суд РФ акцентировал внимание на соблюдении принципа прозрачности (открытости), указав, что «…государственный контракт, заключенный с нарушением требований Закона № 44-ФЗ и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности…, а следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным»²⁰⁹.

В зарубежной практике осуществления бюджетного процесса также уделяется значительное внимание прозрачности расходования денежных средств из бюджета. Указанное полностью соответствует содержанию определения принципа прозрачности, легализованного в Конвенции ООН против коррупции²¹⁰, определяющей нормы, направленные на обеспечение информационной открытости.

Ярким примером повышения прозрачности бюджета могут служить: рекомендации Международного валютного фонда Великобритании обращать внимание на финансовую прозрачность в ходе бюджетного процесса;²¹¹ в странах Ближнего Востока рекомендации ведения «on-line» всей структуры и порядка законотворческого процесса принятия бюджета, поскольку они не всегда основываются на национальных приоритетах и предпочтениях²¹².

Зарубежные коллеги отмечают, что принцип открытости, способствует широкому пониманию общественности о связи значительных финансовых потерь для бюджета заказчика не сколько с коррупцией, сколько с банальной неэффективностью чиновников, занятых в закупках²¹³.

Немаловажным при расходовании денежных средств в процессе финансирования публичных закупок является принцип плановости, выражающийся в том, что деятельность государства по формированию, распределению и использованию финансовых ресурсов осуществляется на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными планами и программами социально-экономического развития соответствующей территории, а также планами предприятий, организаций и учреждений. Формами финансовых планов являются, в частности, бюджеты разных уровней бюджетной системы РФ. Планирование финансовой деятельности является необходимостью для рыночных отношений, поскольку выступает важным элементом регулирования экономического и социального развития и управления финансами, хотя и имеет свои особенности. Например, использование новых информационных технологий в бюджетировании позволяет в режиме онлайн уточнять бюджетные планы, в частности, это можно проиллюстрировать на примере онлайн-сервиса «планирование затрат»²¹⁴.

По мнению В. Е. Чиркина «важнейшим элементом социально-регуляционного государства является государственное прогнозирование и планирование, впервые появившееся в государствах тоталитарного социализма (оно имело директивный характер…). Теперь планирование в форме индикативного, ориентирующего планирования принято в большинстве стран»²¹⁵.

Данное утверждение подтверждается практикой бюджетных отношений, сформировавшихся в Евросоюзе, все страны которого обязаны представить проекты бюджетов в специальную комиссию, потому как готовя их, они должны осознавать свои обязательства, вытекающие из законодательства союза, а также учитывать программы экономического партнерства, применимые к государствам-членам. Таким образом, при планировании бюджетов государства-члены Евросоюза обязаны обеспечивать их соответствие его бюджетным правилам, чтобы данные проекты не ставили под угрозу функционирование Европейского валютного союза. Такая процедура предоставления проектов бюджетов была введена в посткризисный период развития Евросоюза, когда увеличилось число дефицитных бюджетов²¹⁶.

В сфере финансового планирования в Российской Федерации используются программы по различным сферам и отраслям социально-экономического развития на перспективу, на базе которых производится прогнозирование процессов мобилизации и использования финансовых ресурсов на длительный период, а также годовое финансовое планирование.

С позиции Е. В. Рябовой, исследующей вопросы плановости процесса управления бюджетными средствами, «плановость имманентно присуща финансовой деятельности публично-правовых образований, где на первом месте стоит точность и рациональность постановки и решения стратегических и тактических задач»²¹⁷.

Е. В. Кудряшова и И. И. Кучеров справедливо замечают, что «в сфере использования государственных средств следует стремиться не к бездумной минимизации расходов и искусственной экономии, а к правильной организации использования запланированного объема фондов, предназначенных, например, для закупки качественных и необходимых товаров, работ, услуг»²¹⁸.

Принцип плановости лежит в основе бюджетного планирования, включающего определение общего объема и источников поступления бюджетных средств разных уровней бюджетной системы на основе единой методики расчета минимальной бюджетной обеспеченности; норм и нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг; установление направлений использования бюджетных средств, способствующих выполнению прогнозов социально-экономического развития территории и приводящих к росту эффективности производства. В настоящее время бюджетное планирование в России является среднесрочным, так как бюджеты принимаются на текущий финансовый год и два планируемых года. Данный фактор является неэффективным при финансировании публичных закупок, так как любой хозяйствующий субъект нуждается в более длительном планировании перспективы своей деятельности и развития.

Сущность принципа плановости заключается не только в постановке конкретных (исчисляемых) параметров, которые необходимо достичь в заданный (запланированный) временной интервал, но и в строгом соблюдении (выполнении) запланированных параметров, ибо отклонение от них в сторону увеличения или в сторону уменьшения свидетельствует о нарушении данного принципа.

Поэтому, с теоретической точки зрения принцип плановости, по сути, предназначен для защиты как публичного, так и частного интересов, отражая и гарантируя фактическое наличие финансирования на необходимые для государства товары, работы, услуги. Однако, весьма короткие сроки планирования – один финансовый год, не позволяют в полной мере использовать данный принцип в качестве защиты интересов хозяйствующего субъекта на практике.

Принцип эффективного использования денежных средств заключается в том, что при составлении и исполнении бюджетов участники процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), чтобы по возможности учитывать интересы каждого хозяйствующего субъекта, в том числе и государства: с одной стороны выделяется определенный объем денежных средств, с другой предоставляются товары, работы или услуги. Он позволяет выделить в качестве приоритета бюджетной политики государства не экономию бюджетных средств, а удовлетворение публичного интереса путем достижения максимального результата при использовании предусмотренных денежных средств для закупки необходимых товаров, работ, услуг.

Данный принцип характерен для большинства стран, примером тому является и Республика Казахстан, где особое внимание уделяется внедрению бюджетирования, ориентированного на результат в качестве важного фактора повышения эффективности бюджетных расходов²¹⁹.

В России, по мнению Е. А. Барыкина, «принцип эффективности публичных расходов не имеет полного нормативного установления, несмотря на его закрепление в ст. 34 БК РФ. Это проявляется в отсутствии законодательного определения понятия «эффективность публичных расходов» и унифицированной терминологии; несогласованности предусматриваемых целей расходования средств с критериями эффективности, неполноте системы критериев эффективности расходования средств; коллизиях законодательства в вопросе о соотношении контроля законности, достоверности и обоснованности публичных финансовых операции («классического» финансового контроля) и аудита эффективности публичных расходов»²²⁰.

Таким образом, принцип эффективного использования бюджетных средств, тесно связанный со всеми принципами бюджетной системы, представляет собой и начало, задающее результат, и порядок достижения заданного результата, и контроль. Полагаем, что формирование публичных потребностей необходимо осуществлять в условиях определения приоритетов, устанавливаемых государством и влияющих на обоснованность и эффективность бюджетных расходов. Отразить такие приоритеты возможно в документах, обеспечивающих бюджетный процесс, например, в прогнозе социально-экономического развития территории, который способствует планированию бюджета на очередной финансовый год²²¹.

Государство, как хозяйствующий субъект на стадии составления и исполнения бюджета обязано исходить из реализации одной из двух целей: достижение запланированных результатов или достижение наилучшего результата. В первом случае, государство должно стремиться к экономии привлеченных денежных средств, что может ущемлять интересы иных хозяйствующих субъектов – участников закупок. Во втором – при достижении лучшего результата по сравнению с запланированным, государство может использовать полностью весь объем средств, предусмотренных в бюджете для финансирования публичных закупок. При таком подходе помимо публичного интереса – интересы всех хозяйствующих субъектов предположительно могут быть также удовлетворены.

Однако, закрепленный в Законе № 44-ФЗ принцип «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок», с нашей точки зрения, «тяготеет» к принципам административного права. Поэтому отсутствие указания на его сущность и содержание обязывает нас обратиться к отраслевому законодательству.

Принцип эффективности в административном праве в научной литературе рассматривают как эффективность осуществления властной деятельности. По мнению О. В. Шмалий эффективность исполнительной власти это состояние ее организации и осуществления, обеспечивающее достижение правовыми средствами выраженных в праве целей, отражающих сбалансированное соотношение социальных интересов различных групп, находящихся в пространстве правообразующего интереса, основанного на социально-ценностном содержании правовой регламентации, и подлежащее эмпирической верификации посредством правового мониторинга. Результативность исполнительной власти заключается в целесообразности, отражающей «степень соответствия содержания и результатов государственного управления как реального влияния на позитивную динамику управляемой подсистемы целям деятельности органов исполнительной власти, … и в рациональности, отражающей степень достижения поставленных целей с минимальными затратами государственных ресурсов»²²².

Эффективность является понятием больше экономическим, чем правовым. Согласно положениям международного стандарта ISO 9000:20086 под эффективностью понимается соотношение достигнутых результатов к затраченным ресурсам (способность регулируемой системы достичь запланированных целей) с заранее заданными временными параметрами, качественными характеристиками и объемами. При этом результативность выражается степенью достижения запланированных результатов (целеполагание). Понятие эффективности по данному стандарту в целом соответствует понятию и содержанию принципа эффективности использования бюджетных средств, установленных БК РФ. Вместе с тем, БК РФ не содержит норм, определяющих механизм и порядок реализации процедур публичных закупок, направленных на достижение эффективности расходования бюджетных средств. Наличие общей отсылки ст. 72 БК РФ к Закону № 44-ФЗ, пусть даже, с учетом положений БК РФ не свидетельствует о безусловном и первоочередным применением всеми субъектами норм БК РФ в сфере публичных закупок.

Из приведенного выше явствует, что предусмотренный в Законе № 44-ФЗ принцип эффективности и результативности может выражаться исключительно в обеспечении максимального количества участников конкурентной закупки, полной открытости и прозрачности процедуры, единстве контрактной системы, профессионализме заказчика, стимулировании инноваций в сочетании с принципом обеспечения конкуренции. Указанное полностью расходится с принципами финансового права и бюджетного процесса и находит подтверждение в судебных актах, учитывающих принципы контрактной системы в сочетании с отраслевыми принципами права, формирующих правовое регулирование сферы закупок.

Так, в период действия Закона № 94-ФЗ Президиум ВАС РФ указал, что «основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблении в сфере размещения заказов»²²³.

Далее указанная правовая позиция неоднократно подтверждалась Верховным Судом РФ, но уже в рамках Закона № 44-ФЗ:

– в январе 2018 г. «… целью правового регулирования Закона № 44-ФЗ при проведении конкурентных процедур является не обеспечение доступа к закупке как можно большему количеству участников, а качественное удовлетворение потребностей государственного заказчика»²²⁴;

– в ноябре 2019 г. «…закрепленный в ст. 8 Закона № 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона № 44-ФЗ, устанавливающие запрет на ограничение количества участников конкурентных процедур, должны применятся таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения таких нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан – жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов»²²⁵;

– в марте 2020 г. «не приняты во внимание особенности целей и принципов Закона № 223-ФЗ и Закона № 44-ФЗ, имеющих различные сферы правового регулирования и которые нельзя назвать аналогичными. Основополагающим для закупок по Закону № 44-ФЗ является эффективное, зачастую экономное расходование бюджетных средств, а по Закону № 223-ФЗ – эффективное удовлетворение потребностей самого заказчика, самостоятельно устанавливающего правила закупок. Основой для разграничения служат также принципы осуществления закупок, которые также различны»²²⁶.

Практика свидетельствует, что экономия бюджетных средств и достижение наилучшего результата закупки не способны создать условия для реализации принципа обеспечения конкуренции. Неопределенность в понимании сущности принципа «ответственности за результативность обеспечения государственных нужд и эффективности осуществления закупок» не способствует фактическому достижению истинной цели публичных закупок – удовлетворению публичного интереса. Указанное подтверждает необходимость использования в процессе финансирования публичных закупок принципов бюджетного процесса.

По мнению О. Г. Воронцова реализация принципа эффективного использования бюджетных средств не может осуществляться без реализации принципа подведомственности расходов бюджетов, которым устанавливаются требования к распределению бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств от распорядителя бюджетных средств к получателям бюджетных средств, следовательно, требование эффективного использования бюджетных средств не может быть реализовано без требования о порядке распределения данных средств использующими субъектами²²⁷.

Вместе с тем, БК РФ не наделяет получателей и распорядителей бюджетных средств обязанностью информировать главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС) о результатах своей деятельности. В этой связи установить соотношение достигнутых целей запланированным задачам фактически не представляется возможным.

Принцип эффективного использования бюджетных средств ограничен в Законе № 44-ФЗ рамками формирования, расчета и обоснования НМЦК с последующим результатом экономии средств в процессе конкурентных процедур. Однако, с нашей точки зрения, эффективное использование финансовых средств заказчика достигается путем оптимального баланса «цены-качества» приобретаемых товаров, работ, услуг. Эффективность расходов бюджетных средств в процессе закупок напрямую зависит от расходов заказчика на проведение конкурентной процедуры и затрат хозяйствующих субъектов – участников закупок на участие. Следовательно, конкурентный отбор контрагента целесообразно проводить в том случае, когда эффект экономии в ходе конкурентных процедур превысит трансакционные издержки заказчика. Процесс такого отбора должен осуществляться соотношением «цена – качество»²²⁸ (публичные финансовые интересы).

С нашей точки зрения, представленные в Законе № 44-ФЗ принципы конкуренции, ответственности за результативность обеспечения государственный нужд, эффективность осуществления закупок не соответствуют принципам эффективного использования бюджетных средств, установленным ст. 34 БК РФ, которые, в свою очередь, полностью коррелируют с международно-признанным пониманием эффективности международного стандарта ISO. Достаточно привести позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой «принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок (ст. 12 Закона № 44-ФЗ) направлен на достижение одной из главных целей Закона № 44-ФЗ (повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений) и является конкретизацией общего принципа эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ)»²²⁹.

Необходимо учитывать, что закупки бюджетных, казенных, автономных учреждений оплачиваются не только за счет средств бюджета, но и за счет средств от приносящей доход деятельности, жертвования. В данном случае уместно использовать понятие публичные расходы, а не расходы бюджетных средств. Полагаем целесообразным в качестве одного из принципов обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок легально использовать принцип «эффективности публичных расходов», под которым понимается своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий публичных и внутриорганизационных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств, то есть – экономическая целесообразность публичной закупки.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств предусматривает, что бюджетные ассигнования должны быть доведены до конкретных получателей данных средств с указанием цели их использования. Например, если проанализировать цель выделения бюджетных средств казенному учреждению, то в соответствии со ст. 69.1 и 70 БК РФ, оно является получателем бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. В научной литературе присутствует мнение о том, что бюджетные ассигнования на оказание государственных услуг не рассматриваются в качестве самостоятельной формы расходов бюджета. В частности, С. С. Курбатова считает, что виды ассигнований не предопределяют правил и закономерностей формирования расходов публичным субъектом, поскольку финансовое обеспечение подобных услуг может выражаться в предоставлении бюджетных ассигнований как на цели оплаты государственного заказа, так и на его субсидирование²³⁰.

Бюджетное законодательство предусматривает выделение из бюджетов государства субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансирование выполнения ими государственного задания. Порядок определения объема и предоставления подобных субсидий устанавливается актами органов исполнительной власти, в которых обязательно предусмотрены положения о проверке распорядителем бюджетных средств, предоставившим субсидию, и органами финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, что свидетельствует о реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, выделяемых для финансирования закупок. Предусмотренный финансовый контроль использования выделенных средств является основой защиты всех хозяйственных субъектов, участвующих в закупках.

На целевой характер выделенных бюджетных средств в качестве финансирования закупок указывает и положение о возврате субсидий в соответствующий бюджет государства в случае не достижения целевых показателей предоставления субсидии²³¹.

В настоящее время практика реализации принципа адресности и целевого характера бюджетных средств связана с судебными спорами относительно целевого использования субсидий и возврата их в бюджетную систему при нарушении этого условия. В частности, в 2018 году Комитет по печати и связям с общественностью Ленинградской области в суд с заявлением о взыскании с благотворительного фонда неиспользованного размера субсидии. Субсидия выделялась на цели финансирования затрат на реализацию проекта анимационной студии. Из-за блокировки расчетного счета фонда в связи с банкротством кредитной организации, на котором у него была аккумулирована полученная субсидия не были перечислены получателям денежные средства в обозначенные сроки. Тем не менее, фонд подтверждал полную реализацию проекта, указывая что целевые показатели результативности использования субсидии достигнуты. Суд, изучив материалы дела, не установил оснований для возврата в областной бюджет полученной субсидии, поскольку при выполнении проекта кредиторская задолженность фонда образовалась по вине банка. Проект фондом реализован, а целевые показатели о предоставлении субсидии достигнуты²³².

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов, в заключается в том, что расходы на оплату товаров, работ, услуг в рамках публичных закупок осуществляются из общей массы средств, поступивших в соответствующий бюджет, то есть из всех источников поступления, включая источники финансирования дефицита бюджета. Данные источники априори не могут быть отождествлены с конкретной закупкой, за исключением, пожалуй, доходов целевых бюджетных средств и средств, выделяемых в соответствии с государственной программой перевооружения, утверждаемой Президентом РФ. Тождественное определение принципу общего (совокупного) покрытия расходов дает Ю. Б. Бабкова при рассмотрении принципа обеспеченности, под которым понимается принцип, в соответствии с которым исполнение всех расходных обязательств обеспечивается бюджетными ассигнованиями, предусмотренными в бюджете на соответствующий финансовый год²³³.

Полагаем, что указанный принцип лучше всего проявляется при финансовых требований к заказчику в процессе исполнительного производства, в рамках которого заказчик обязан предоставить в Федеральное казначейство платежный документ о пределах всего остатка объемов финансирования расходов, отраженных на его лицевом счете получателя средств бюджета согласно кодам бюджетной классификации (КБК).

Принцип баланса публичных и частных интересов, в том числе в процессе финансирования публичных закупок предлагаем рассмотреть с учетом нормы ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, признающей приоритеты прав и свобод человека и гражданина.

С одной стороны публичный интерес в силу указанной нормы поставлен в приоритет. О наличии принципа приоритета публичных интересов в процессе правового регулирования финансовых правоотношений в научных трудах указывала Ю. А. Крохина²³⁴. Под принципом приоритета публичных интересов Н. И. Химичева понимает использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества²³⁵.

Принцип приоритета публичных интересов фактически проходит сквозь все структурные элементы финансового права, а следовательно определяет содержание направленности всего комплекса правового регулирования на обеспечение публичных интересов всего общества. Таким образом, принцип приоритета публичных интересов является интегратором формирования всей системы финансового права, включая необходимость применения публично-правового метода, но дозировано²³⁶ для регулирования общественных отношений, складывающихся в том числе в процессе финансового обеспечения публичных интересов.

С другой стороны, человек и гражданин имеет право учредить хозяйственное общество или стать индивидуальным предпринимателем в целях ведения бизнеса и получение прибыли. Вступая в экономические отношения с государством по средствам публичных закупок, хозяйствующий субъект или индивидуальный предприниматель преследует частный интерес, который так же обеспечивается нормой ч. 1 ст. 1 Конституции РФ.

Переход от социалистического прошлого к капиталистическому настоящему повлек за собой трансформацию экономических отношений: от стратегии «государство для государства» мы перешли к стратегии «бизнес для государства». На смену командной планово-распределительной системы самообеспечения пришла система рыночной экономики, основанная на частной производстве и частных интересах, за счет которых удовлетворяются публичные.

Понимая, что публичный интерес реализуется путем удовлетворения частного, в условиях, при которых экономика государства обязана строится на развитии, прежде всего, частного бизнеса, предлагаем рассматривать принцип приоритета публичных интересов исключительно в начальной стадии публичной закупки (планирование закупки и ее целесообразность).

При планировании должностное лицо заказчика, принимая решение о самостоятельном воспроизводстве продукции или ее закупке, формируя требования к качеству, количеству (объему) закупаемых товаров, работ, услуг, производит расчет необходимых расходов из бюджета и т. д.). Должностное лицо обязано руководствоваться принципом приоритета публичного интереса, который не должен быть подавлен частным интересом данного лица (фактор личной выгоды) или интересом отдельной группы лиц, в пользу которых истолкуют понимание сущности той или иной нормы права (например, чиновник под видом публичного интереса приобретает дорогостоящий автомобиль или иные предметы роскоши для своей «удобной» работы, строительство и обслуживание «дворцов» Пенсионного фонда России, сращение власти и бизнеса; когда олигархи преследуют цели максимальной прибыли без должного исполнения обязательства, а чиновник, прикрываясь публичным интересом, способствует подобным действиям, получая определенные блага «своего уровня» и т. д.).

Фактически данный принцип характерен для внутриаппаратной работы заказчика, однако, уже на стадии определения НМЦК и подготовке процедуры конкурентной и неконкурентной закупки принцип приоритета публичного интереса должен трансформироваться в принцип баланса публичных и частных интересов (расходы, включаемые в НМЦК, а также требования к участникам закупок необходимо формировать с учетом частных интересов). Полноценно принцип баланса публичных и частных интересов реализуется в процессе удовлетворения публичных потребностей путем проведения конкурентной или неконкурентной закупки. Государство путем правового регулирования общественных отношений, с одной стороны, обеспечивает легальность одних интересов субъектов или группы субъектов, с другой стороны запрещает иные. Мы вправе утверждать, что все общественные отношения, преследующие удовлетворение публичного интереса, обязаны основываться на интересах каждого конкретного субъекта или группы субъектов и учитывать их в процессе регулирования теми или иными нормами права.

Однако, в настоящее время подобная трансформация не происходит, а регулятор и контролеры контрактной системы продолжают безапелляционно полагать о необходимости приоритета публичного интереса, что негативно сказалось на нормативном регулировании и правоприменительной практике в сфере закупок. Например, в случае наличия аванса по контракту контрагент обязан предоставить размер обеспечения исполнения контракта, равный величине аванса (ч. 6 ст. 96 Закона № 44-ФЗ). Несправедливое соотношение штрафных санкций для заказчика (1000 руб.) и контрагента (10% от цены контракта) в рамках постановления Правительства РФ № 1042²³⁷, что не является привлекательным для хозяйствующих субъектов.

С нашей точки зрения, принцип приоритета публичного интереса в целях эффективного финансового обеспечения публичных потребностей должен трансформироваться в принцип баланса публичного и частного интереса.

Содержание понятия «интерес» в сфере публичных закупок, представляющее собой определенное поведение любого субъекта, основанное на выработанной им правовой позиции для достижения своих потребностей, позволяет на выделить:

– интерес заказчика – своевременно получить товары, работы, услуги надлежащего качества с минимальными издержками для бюджета;

– интерес хозяйствующего субъекта – получить выгоду (максимальную прибыль) или любую иную нематериальную выгоду.

Интересы заказчика – это всегда публичные интересы, воплощающие в себе непосредственную реализацию потребностей неограниченного круга субъектов в целях развития общества. Реализация таких потребностей формируется не всем обществом, а государством (заказчиком и его должностными лицами), на законных основаниях. При этом такая потребность не может быть им (государством) ограничена, поскольку является гарантией развития и функционирования общества в целом.

Интересы коммерческой организации – это частные интересы, которые определяются их носителями самостоятельно в рамках (пределах) действующего правового регулирования. Как правило, в большинстве случаев частные интересы перерастают в частные финансовые интересы поставщика (подрядчика, исполнителя).

Представленное свидетельствует о диаметрально противоположных финансовых интересах сторон, пересечение которых во многих случаях может стать основанием для возникновения конфликта. Не стоит забывать, что конфликт финансовых интересов возможен и без участия публичной стороны (например: введение экономических санкций). Однако и в подобных случаях, конфликты частных финансовых интересов косвенно переходят в публичные финансовые интересы с необходимостью государственного участия. Хозяйствующие субъекты «входят» в публичные закупки добровольно, без принуждения, зная о «правилах игры»: правовое регулирование, важность публичного интереса, жесткие санкции за нарушение или неисполнение обязательства. Уставы коммерческих организаций содержат «сакральный смысл» – хозяйствующий субъект создан для получения прибыли. Вот почему коммерческие организации не будут принимать участие в сделках, в которых изначально нарушен баланс ответственности сторон и имеются повышенные риски. Полагаем, что именно этой причиной обусловлено низкое количество участников конкурентных процедур в функционирующей сфере закупок.

С нашей точки зрения, контракты по итогам конкурентных процедур заключают контрагенты, имеющие либо достаточные финансовые, материальные и трудовые ресурсы, либо лояльность со стороны заказчика, связанную, например, с длительным периодом ранее исполненных обязательств, деловой репутацией и т. д. В целях обеспечения равенства (баланса) публичных и частных финансовых интересов Законом № 44-ФЗ

предусмотрено обязательное использование конкурентных процедур (преимущественно аукционов) и типовых контрактов.

По мнению Верховного Суда РФ, публичные интересы государства заключаются не только в приобретении необходимых товаров, работ и услуг, но и в обеспечении обороноспособности и безопасности государства, безопасности жизни и здоровья граждан, охраны окружающей природной среды, организационно-распорядительной деятельностью²³⁸. Именно такой подход в понимании публичного и частного интересов (их разумного баланса в виде сохранения приоритета публичного, но с учетом частного интереса) должен стать основой целеполагания концепции публичных закупок.

Принцип прямой и косвенной финансовой поддержки национального производителя заключается в возможности органов законодательной и исполнительной власти определять меры финансовой помощи хозяйствующим субъектам – контрагентам по публичным контрактам в целях уменьшения бремени их финансовой нагрузки.

Таким образом, без финансового обеспечения невозможно удовлетворение публичного интереса в процессе закупок. Вместе с тем, надлежащее финансовое обеспечение направлено на удовлетворение не только публичного, но и частного интереса.

Прямая финансовая поддержка со стороны государства может быть выражена льготными кредитами, инвестиционными налоговыми кредитами (ст. 66 НК РФ), налоговыми льготами, налоговыми каникулами²³⁹, субсидиями²⁴⁰ и т. д.

Принцип косвенной финансовой поддержки находит отражение в ценовом регулировании рынков отдельных товаров, работ, услуг;²⁴¹ таможенно-тарифной политикой;²⁴² установление «входных барьеров» или запретов на участие в конкурентных процедурах зарубежных компаний («третий лишний», приоритет участников закупок из стран ЕВРАЗЭс и т. д.)²⁴³.

Согласно норме ст. 33 БК РФ принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

В целом, установить какие принципы из рассмотренных нами являются наиболее важными – сложная задача (ни одна система не может функционировать в соответствии со всеми предусмотренными принципами одновременно) Однако, мы уверены в том, что принципы правового обеспечения публичных интересов в процессе финансирования публичных закупок должны быть разработаны не на основании субъективного мнения должностных лиц Минфина России и ФАС России, а в порядке конкретизации принципов финансового и бюджетного права. Указанное приведет к единству нормотворчества и правоприменения в сфере публичных закупок.

Отсутствие надлежащего качества и системности правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования публичных закупок фактически предопределили наличие в данной сфере достаточного количества коллизионных нормативных правовых актов разной юридической силы с безусловным игнорированием границ между отраслями права. Указанное выражается в том, что базовые (общие) принципы в БК РФ не нашли отражения в Законе № 44-ФЗ.

Принципы легализованные в Законе № 44-ФЗ имеют ярко выраженный административный характер, поэтому их применение, обособленное от принципов финансового и бюджетного права не способствует достижению истинной цели публичных закупок – обеспечению публичного интереса, выраженного в форме публичных потребностей в товарах, работах, услугах. Наоборот, они усиливают императивное воздействие государства на сферу публичных закупок, не позволяя адаптировать ее к условиям рыночной экономики, эффективно расходовать бюджетные средства, так как «эффективность» в административном и финансовом праве имеет разное содержание. Сложилась ситуация, при которой принципы вместо удовлетворения публичного интереса обеспечивают реализацию процедурного подхода в процессе распределения бюджетных средств среди хозяйствующих субъектов.

Принимая во внимание, что принципы права могут быть выражены как абстрактно нормами права, составляющими непосредственно содержание федерального закона (кодифицированного или специального), так и в качестве специально сформулированных (легально закрепленных) принципов, полагаем, что они, служа эталоном законности, определяют пределы правового регулирования в сфере публичных закупок.

Отмечена невозможность реализации принципов финансового права и бюджетного процесса в полной мере на практике по причине осуществления правового регулирования сферы публичных закупок одновременно нормами административного, гражданского и финансового права. При этом органы законодательной и исполнительной власти безапелляционно отдают приоритет административным нормам права, в ущерб финансовым.

Наличие в Законе № 44-ФЗ принципов с ярко выраженным административным характером способствует усилению императивного воздействия государства на сферу закупок, не позволяя ни адаптировать ее к условиям рыночной экономики, ни эффективно расходовать бюджетные средства в рамках конкурентных закупок. Одновременно тотальный и жесткий административный контроль закупок значительно усугубляет ситуацию и ведет к перерасходу бюджетных средств, поскольку понятие «эффективность» в административном и финансовом праве имеет разное содержание.

Непосредственно в структуре финансового права невозможно выявить принципы, определяющие смысл или результат экономической деятельности государства в части обеспечения публичного интереса. Акцент внимания на анализ принципов финансового права, бюджетного процесса и публичных закупок в их совокупности позволил выработать рекомендации для легального закрепления основных и дополнительных принципов, обеспечивающих публичные интересы в процессе финансирования публичных закупок.

Учитывая, что принципы права не существуют «сами по себе», а возникают, функционируют и развиваются исключительно в тесной связи с общественными отношениями, они, выступая системообразующим фактором, представляют собой форму общественного сознания, сформировавшуюся на определенном историческом этапе, отражающую специфику общественных отношений и публичных потребностей.

Как показало исследование, факт наличия принципов отмечен в отрасли права (финансовое право), подотрасли права (бюджетное право), в подотраслевом институте права (институт бюджетного процесса). Следуя данной логике, – самостоятельный отраслевой институт также может иметь свои принципы. Таким образом, выделенные нами в исследовании принципы подтверждают гипотезу, что публичные закупки целесообразно рассматривать, именно, как институт финансового, а не бюджетного права.

Рассмотрение указанных принципов позволило нам сформировать единую правовую конструкцию общих и специальных принципов правового обеспечения публичного интереса в процессе финансирования закупок.

К общим мы предлагаем отнести принципы: законности; федерализма; прозрачности; плановости; общего (совокупного) покрытия расходов; сбалансированности бюджета.

К специальным следует отнести принципы: приоритета публичного интереса; адресности и целевого характера бюджетных средств; эффективности публичных расходов; профессионализма заказчика; единства контрактной системы в сфере закупок; ответственности за результативность и эффективность закупки; добросовестной конкуренции; прямой и косвенной финансовой поддержки национального производителя; баланса публичных и частных интересов.

Выделяя одним из специальных принципов – принцип «эффективности публичных расходов», предлагаем под ними понимать своевременное и всестороннее обеспечение участником бюджетного процесса в рамках его бюджетных полномочий публичных и внутриорганизационных потребностей с использованием наименьшего и/или определенного объема бюджетных средств, в том числе с учетом экономической целесообразности закупки. Также следует определить критерии и порядок оценки такой эффективности.

В обязательном порядке следует разграничить принцип приоритета публичного интереса и принцип баланса публичных и частных интересов.

Принцип приоритета публичного интереса реализуется на этапе «внутриаппаратной работы» заказчика и в процессе подготовки и реализации процедуры закупки трансформируется в принцип баланса публичных и частных интересов. Указанное способствует эффективной реализации публичных потребностей с оптимальным расходом финансовых средств.

Учитывая, что принципы по факту не содержат обязательного руководства к действию или прямого запрета, полагаем целесообразным в законодательстве, регулирующем публичные закупки, легально закрепить выявленные и представленные нами принципы, прямо способствующие обеспечению публичного интереса и эффективного расхода средств бюджета и внебюджетных источников.