Читать книгу Организация ведомственной статистики в органах прокуратуры Российской Федерации - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 5

Считается, что слово «статистика» происходит от латинского слова “status”, означающее состояние, положение вещей, явлений, событий[4]. Этим термином вначале Нового времени именовалась деятельность по учету единиц наблюдаемой совокупности (людей, скота, товаров, имущества), осуществляемая в целях фиксации состояния дел в государстве.

В дальнейшем с развитием экономики, сопровождавшимся становлением современных математических методов, статистика, оставляя за собой учетную функцию, всё больший приоритет отдает количественному анализу и совершенствованию собственной методологии.

Сегодня в термин «статистика» с точки зрения когнитивно-семантического содержания вкладывают три значения[5].

Во-первых, под статистикой понимается совокупность данных о процессах, проходящих в природе и обществе: статистика конкретных видов представителей животного мира (например, амурских тигров), статистика торговли, статистика населения, статистика преступлений и т. п. Эти данные представляются числовыми величинами (абсолютными и относительными), они отражают уровень, динамику и структуру рассматриваемого процесса.

Во-вторых, статистика рассматривается как вид деятельности, имеющей целью сбор и обработку данных, с последующим анализом полученной информации, характеризующей количественно то или иное массовое явление.

В-третьих, статистика – это наука, которая занимается изучением теоретических и прикладных вопросов сбора, сводки, группировки данных, измерения и анализа информации о многообразных общественных явлениях и процессов, и поиском в них закономерностей.

Как всякая наука, статистика имеет собственный предмет и метод. Предметом статистики служат количественные характеристики общественных явлений и процессов. Методами же являются массовое наблюдение (иногда используют термин «полный охват»), выборка элементов из изучаемой совокупности по определенным типологическим признакам и количественный анализ.

Говоря о статистике как науке, чаще всего, выделяют два ее основных направления: математическая и прикладная статистика.

Математическая статистика представляет собой раздел математики, занимающийся разработкой и изучением математических методов анализа статистических данных, а также доказательством состоятельности этих методов[6].

Прикладная статистика тесно связана с общественными науками и, основываясь на их базовых положениях, ориентирована на использование математического инструментария и организацию исследований в предметной области этих наук с целью выявления закономерностей и совершенствования форм и методов сбора и подготовки данных, а также предоставления результатов.

В последние годы в сферу интересов прикладной статистики входят и вопросы автоматизации сбора и обработки данных с использование компьютерной техники и соответствующего программного обеспечения[7].

Кроме того, важной задачей прикладной статистики является прогнозирование тенденций развития массовых общественных явлений и процессов.

Исходя из характерных признаков предметной области, в прикладной статистике различают следующие отрасли или направления: экономическую, демографическую, медицинскую статистику, статистику образования и т. п.

В этот список входит и правовая статистика, которая отражает правовые процессы, проходящие в обществе, их количественные параметры в неразрывной связи с качественным содержанием.

Количественные параметры этих процессов представляют собой систему показателей, характеризующих результативность применения норм права и реализацию юридической ответственности, законность и правопорядок на обслуживаемой территории, деятельность судов, прокуратуры, полиции и т. п.[8]

Заметим, что в последние годы термин «правовая статистика» вышел за сугубо научные рамки и стал использоваться как для обозначения статистических совокупностей, так и деятельности по сбору, обработки данных и анализу информации в конкретной предметной области.

Для осуществления такой деятельности и повышения ее эффективности необходимы соответствующие институты.

В Российской Федерации исторически сложилась единая система статистики, направленная на обеспечение информационных потребностей личности, общества и государства в полной, достоверной, научно обоснованной и своевременно предоставляемой статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах, проходящих в нашей стране.

В основу организации статистической работы в Российской Федерации положены следующие принципы:

1) полнота, достоверность, научная обоснованность, своевременность предоставления и общедоступность статистической информации (за исключением информации, доступ к которой ограничен федеральными законами);

2) применение научно обоснованной статистической методологии, соответствующей международным стандартам и принципам статистики, а также законодательству Российской Федерации, открытость и доступность такой методологии;

3) рациональный выбор источников в целях формирования статистической информации для обеспечения ее полноты, достоверности и своевременности предоставления, а также в целях снижения нагрузки на респондентов;

4) возможность формирования статистической информации по Российской Федерации в целом, по субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, министерствам, ведомствам и организациям;

5) обеспечение сохранности и безопасности статистической информации, первичных статистических данных и административных данных.

С точки зрения организационной составляющей единая система статистики в Российской Федерации включает следующие элементы:

1) систему официальной государственной статистики;

2) ведомственную статистику – статистику министерств и ведомств;

3) альтернативную статистику – статистику независимых организаций, научно-исследовательских и образовательных учреждений, специалистов.

Уточним, что в дальнейшем, говоря о государственной и ведомственной статистике, мы будем иметь в виду их триединое содержание (как и в родовом понятии «статистика»). Какая сущность превалирует в конкретном фрагменте монографии – статистические данные, деятельность или наука – следует из контекста.

Информационное наполнение с последующей обработкой и анализом внесенных данных для каждого из вышеназванных элементов единой системы статистики (мы называем эти действия статистическим учетом) осуществляется субъектами статистического учета в соответствии с направлениями их деятельности.

Система официальной государственной статистики находится в ведении Правительства Российской Федерации и подотчетна ему, что обеспечивает неразрывную связь с органами государственной власти и управления[9]. Эта система имеет иерархическую структуру, включающую федеральный, республиканский, краевой, областной, окружной, городской и районный уровни.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством Российской Федерации, по контролю в сфере официального статистического учета, является Федеральная служба государственной статистики (далее – Росстат), которая в настоящий момент находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Территориальные органы Росстата расположены во всех субъектах Российской Федерации, часть из которых объединены, например: Управление Федеральной службы государственной статистики по Тюменской области, Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре и Ямало-Ненецкому автономному округу; Управление Федеральной службы государственной статистики по Красноярскому краю, Республике Хакасия и Республике Тыва и др.

Распоряжением Правительства Российской Федерации утверждается перечень субъектов официального статистического учета, которые осуществляют формирование официальной государственной статистики в установленной сфере деятельности. В этот перечень входят различные федеральные государственные органы, Центральный банк Российской Федерации (Банк России), Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (всего 64 субъекта на 28.02.2023).

Формирования официальной государственной статистики происходит в два этапа.

На первом этапе субъекты официального статистического учета проводят федеральное статистическое наблюдение, в ходе которого респонденты предоставляют первичные и административные данные, характеризующие массовые социальные, экономические, демографические, экологические и другие общественные процессы в Российской Федерации.

На втором этапе происходит обработка полученных данных: их оценка, редактирование, импутация (замещение). На этом этапе также осуществляется свод, группировка, агрегирование данных и формирование различного рода отчетностей – документов в установленной форме, содержащих сведения о наблюдаемых общественных процессах.

Итогом второго этапа является создание официальной статистической информации о количественной стороне общественных процессов, которая распространяется субъектом официального статистического учета путем ее опубликования в официальных изданиях, средствах массовой информации и размещения для всеобщего доступа в информационно-телекоммуникационных сетях.

Кроме того, согласно действующему законодательству официальная статистическая информация в обязательном порядке предоставляется Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.

Иным органам государственной власти и местного самоуправления, судам, учреждениям и организациям официальная статистическая информация предоставляется по их письменному запросу или в соответствии с соглашениями об информационном взаимодействии.

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» деятельность по федеральному статистическому наблюдению и обработке полученных данных носит название «официальный статистический учет».

Все ее этапы осуществляются в точном соответствии с официальной статистической методологией, которая разрабатывается субъектами учета и утверждается по согласованию с Росстатом.

Процесс формирования официальной государственной статистики представлен на рис. 1.1.1.

Субъекты официального статистического учета – государственные органы, отвечающие за состояние правовой сферы – осуществляют формирование и ведение государственной правовой статистики в рамках закрепленных полномочий и компетенции.

Следует отметить, что численность таких органов измеряется десятками, но мы, в настоящей монографии, будем рассматривать только те из них, на которые возложены полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Основное предназначение государственной правовой статистики состоит в осуществлении официального статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития преступности, правонарушаемости, законности и правопорядка и предоставление такой информации органам государственной власти и местного самоуправления, юридическим и физическим лицам.

Рис. 1.1.1. Процесс формирования официальной государственной статистики

Количество показателей, характеризующих вышеназванные процессы, приближается к тысячи, поэтому государственная правовая статистика оперирует лишь наиболее общественно значимыми из них, которые аккумулируются в государственной отчетности по следующим формам федерального статистического наблюдения:

– № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности»;

– № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления»;

– № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях»;

– № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений»;

– № 5-ЕГС «Сведения о потерпевших и совершенных в отношении их преступлениях»;

– № 6-ЕГС «Сведения о преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, и лицах, их совершивших»;

– № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании»;

– № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознании»;

– № 2-Е «О рассмотрении сообщений о преступлениях»;

– № 1-КОРР «Сведения о результатах работы правоохранительных (правоприменительных) органов по борьбе с преступлениями коррупционной направленности»;

– № 1-Э «Сведения о преступлениях экономической направленности и лицах, их совершивших»;

– № 1-ФЭТ «Сведения о преступлениях террористического характера и экстремистской направленности» (2018 г.).

Кроме того, ряд показателей включен в Федеральный план статистических работ, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.05.2008 № 671-р (в ред. от 10.06.2023).

Среди них:

– «Доля несовершеннолетних осужденных, у которых восстановлены социально полезные связи, в общем числе лиц, утративших такие связи»;

– «Доля выявленных несовершеннолетних, совершивших преступления, в численности населения в возрасте от 14 до 17 лет» (включительно) в общем числе лиц, совершивших преступления;

– «Количество погибших в дорожно-транспортных происшествиях на 10 тыс. транспортных средств» и ряд других.

Количественные значения показателей из этих форм размещены для широкого пользования на информационно-аналитическом портале правовой статистики Генеральной прокуратуры Российской Федерации и в Единой межведомственной информационно-статистической системе ЕМИСС (URL: https://www.fedstat.ru).

Обязанность по осуществлению государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности, о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре (далее – статистический учет данных о состоянии преступности), а также проведению соответствующего федерального статистического наблюдения на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами, в соответствии со ст. 51 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре), возложена на Генеральную прокуратуру Российской Федерации.

Подчеркнем, что Законом о прокуратуре Генеральной прокуратуре Российской Федерации отводится главенствующая роль в организации деятельности по статистическому учету данных о состоянии преступности.

Так, Генеральная прокуратура РФ по согласованию с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти наделена правом утверждать формы федерального статистического наблюдения, указания по их заполнению, официальную статистическую методологию (которая не подлежит согласованию с Росстатом. – Курс. авт.), порядок и сроки предоставления первичных статистических данных.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации по вопросам государственного единого статистического учета, согласованные с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными, обязательны для исполнения указанными государственными органами[10].

Головным подразделением, отвечающим за ведение статистического учета данных о состоянии преступности в Генеральной прокуратуре Российской Федерации, является Главное управление правовой статистики и информационных технологий (далее – ГУПСиИТ)[11].

В перечень его задач в сфере государственной правовой статистики, помимо статистического учета, входит:

– создание, развитие, ввод в эксплуатацию и обеспечение функционирования государственной автоматизированной системы правовой статистики и других информационных систем, предназначенных для выполнения задач и реализации полномочий органов прокуратуры Российской Федерации;

– организация работы по обеспечению в установленном порядке руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации и подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации полной и достоверной статистической информацией о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе и дознании.

Помимо ГУПСиИТ, в соответствии с установленным порядком в формировании государственной статистики в рамках компетенции участвуют также главные управления и управления Генеральной прокуратуры РФ по федеральным округам[12].

Помимо государственной статистики, субъекты официального статистического учета отвечают за формирование ведомственной статистики.

В отличие от государственной, ведомственная статистика субъекта официального статистического учета ориентирована на работу не только со значимыми показателями и данными, отражающими динамику общественных явлений или процессов, контроль за которыми возложен на этот субъект, но и показателями, характеризующими результаты его работы и внутреннее состояние (например, кадровыми показателями или показателями дисциплины).

Разница состоит также и в том, что статистическая информация, выраженная в формах ведомственной отчетности, как правило, не становится достоянием общественности и не выкладывается для широкого доступа. Она главным образом используется для совершенствования внутриведомственной деятельности.

В соответствии с выявленной двойственностью будем называть функцию ведомственной статистики, связанной с работой с общественно значимыми показателями, – внешней, а используемые при ее реализации сведения – данными для широкого круга пользователей.

Вторую функцию отнесем к категории внутренних, а сведения, сопровождающие ее осуществление, – данными для специалистов или специализированными данными.

При этом соотношение названных функций в каждом конкретном субъекте официального учета или ведомстве различно. В одних превалирует внешняя функция, в рамках которой формируется государственная статистической отчетность, в других – внутренняя, с преобладанием ведомственной отчетности.

Например, Генеральная прокуратура Российской Федерации отвечает за ведение 11 форм государственной и 21-й формы ведомственной статистической отчетности.

Подавляющее большинство ведомственных форм связано с правовой статистикой, имеющей целью осуществление ведомственного статистического учета данных о состоянии и тенденциях развития надзорной и иной деятельности органов прокуратуры. В связи с этим в дальнейшем термины «ведомственная статистика» и «ведомственная правовая статистика» мы будем использовать как синонимы.

Организационно система ведомственной статистики органов прокуратуры имеет иерархическую структуру, на вершине которой находится Главное организационно-аналитическое управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации (далее – ГОАУ)[13], состоящее из Аппарата Генерального прокурора Российской Федерации, организационного управления и информационно-аналитического управления (частью которого является отдел ведомственной статистики).

На региональном уровне в ряде регионов функционируют управления правовой статистики, информационных технологий и защиты информации, в состав которых входят отделы ведомственной статистики.

В остальных случаях, когда таких управлений нет, ведение ведомственного статистического учета и отчетности возложено на старших прокуроров (прокуроров) отделов правовой статистики, информационных технологий и защиты информации (причем эти прокуроры отвечают исключительно за ведомственную статистику).

Кроме того, в пяти прокуратурах (Ненецкого автономного округа, Амурской бассейновой природоохранной, Байкальской межрегиональной природоохранной, Волжской межрегиональной природоохранной и прокуратуре комплекса «Байконур») ведомственной статистикой (но наряду с государственной) занимаются старшие помощники (помощники) прокурора прокуратуры.

Отделы, старшие прокуроры, прокуроры, отвечающие за ведение ведомственной статистики, обеспечивают сбор, накопление, обработку и хранение первичных статистических данных, поступающих из аппарата городских, районных и специализированных прокуратур.

В городах с районным делением полномочия по ведению первичного учета надзорной и иной деятельности прокуратуры, формирование ведомственных статистических отчетов возложены на прокуроров таких городов[14].

Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры приведена на рис. 1.1.2.

Согласно Положению о Главном организационно-аналитическом управлении Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденному Генеральным прокурором Российской Федерации 19.08.2022, ГОАУ осуществляет следующие функции в сфере ведомственной статистики:

• ведение ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверку полноты и достоверности статистических данных, оказание методической и практической помощи в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры РФ, прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам;

• подготовку сводных ведомственных статистических отчетов Генеральной прокуратуры РФ, их представление в установленном порядке на подпись руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации;

• изучение предложений подразделений Генеральной прокуратуры РФ о внесении изменений в порядок формирования и представления ведомственной статистической отчетности в органах прокуратуры.

Как показал проведенный нами анализ организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, из всех подразделений ГОАУ основную нагрузку по организации и ведению ведомственной статистики в органах прокуратуры несет отдел ведомственной статистики, входящий в состав информационно-аналитического управления.

Рис. 1.1.2. Условная схема системы ведомственной статистики органов прокуратуры

В его задачи и функции, в частности, входят:

• осуществление сбора, обработки и анализа ведомственной статистической отчетности подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к них специализированных прокуратур по направлениям деятельности органов прокуратуры, подготовка аналитических таблиц и выборочных статистических данных;

• организация ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, проверка полноты и достоверности формирования соответствующих статистических показателей, оказание практической помощь в этой работе подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратурам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним специализированным прокуратурам

• разработка форм статистической отчетности об основных направлениях надзорной и иной деятельности органов прокуратуры, подготовка предложений по совершенствованию этих форм;

• разработка и контроль за единым порядком формирования и представления ведомственной статистической отчетности органов прокуратуры;

• подготовка проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ по организации и ведению ведомственного статистического учета в органах прокуратуры, разработка соответствующих методических рекомендаций;

• участие по поручению Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей в проверках деятельности подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур по вопросам ведения учета надзорной и иной деятельности прокуроров и состояния ведомственной статистической отчетности;

• подготовка информационно-статистических, иллюстрационных и иных материалов для руководства Генеральной прокуратуры РФ, органов государственной власти и правоохранительных органов Российской Федерации для размещения на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и в средствах массовой информации и некоторые другие.

В своей деятельности подразделения органов прокуратуры, входящие в систему ведомственной статистики, руководствуются федеральным законодательством, подзаконными актами и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.