Читать книгу Правовое регулирование государственного контроля - Коллектив авторов - Страница 5

Представляется, что для того, чтобы максимально полно и всесторонне рассмотреть вопрос о роли контроля в качестве функции управленческой деятельности, необходимо исследовать и разграничить понятие функций органов государства и понятие функций государства.

Логика исследования убеждает нас в том, что правильно решить вопрос о функциях – значит, дать перспективу дальнейшего развития управленческой деятельности, сосредоточить внимание работников государственного контрольно-надзорного аппарата на главных, решающих участках работы, свести их к повседневной деятельности[68].

Термин «функция» имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И. Л. Бачило, «…даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»[69].

Непосредственно в юридической науке «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «цель деятельности», «задача» и применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое смысловое обилие во многом объясняет расхождения ученых-государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.

В научной литературе обосновывается идея о том, что «функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций»[70].

Однако приведенное утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий «функция», «функция управления», «функция государства», «функция государственных органов», «функция органа управления», подразумевая под ними различные явления[71].

Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В частности, имеется утверждение о том, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются «непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность»[72].

По мнению А. Ф. Смирнова, нет сомнения в том, что названные характеристики могут быть отнесены к критериям, определяющим виды деятельности как функции управления, но они слишком общие и не в полной мере помогают индивидуализировать различные виды управленческой деятельности[73]. Конкретнее в этом смысле критерии, названные И. Л. Бачило: наличие соподчиненных субъекта и объекта системы управления; социально значимая цель их совместной деятельности; достижение известного результата; целенаправленность воздействия; организационно-правовая форма действий[74].

Представляется, что любой вид целенаправленной деятельности могут характеризовать и одновременно индивидуализировать следующие показатели: цели и задачи, субъектно-объектный состав деятельности, ее содержание и результаты. По этим параметрам можно отличить не только функции управления от других видов целенаправленной деятельности, но и конкретизировать их.

Характеризуя функции управления, следует обратить внимание на их строго целевую направленность, в соответствии с которой каждой функции управления соответствует определенная система целей. Эта система целей должна составлять рациональную иерархическую структуру с выделением уровня и определенного места каждой подцели. Потеря целенаправленности свидетельствует о малой эффективности управленческой функции. А в итоге это может привести к потере управления.

Однако структура управленческой функции такова, что реализация составляющих ее элементов происходит не всегда с четким обозначением цели. Чем ближе к конкретным действиям, тем менее заметна цель или целесообразность действия. Чтобы не сделать ошибочного вывода о целесообразности тех или иных конкретных функций управления, необходимо иметь в виду следующую структуру функции: функция – > подфункция – > виды деятельности – > должности – > задания – > операции – > действия[75].

Названная структура управленческих функций свидетельствует о том, что виды деятельности, составляющие функции управления, являются весьма сложными. При переходе от функции к действиям может происходить потеря целенаправленности, но в целом любая функция управления должна быть целенаправленной с установлением строгой иерархии целей. Говоря о целенаправленности управленческих функций, следует иметь в виду, что каждая из них, естественно, отличается своими, присущими только ей целями и задачами. Однако в совокупности все функции управления отражают главную организационную цель – достижение согласованности между управляющей и управляемой системами.

Представляется, что понятие «функция органов государственного контроля и надзора» можно сформулировать на основе теоретических выводов юридической науки об общем понятии «функции государства» и «функции государственного органа» в их взаимосвязях и взаимоотношениях. Для этого необходимо рассмотреть указанные уровни функций, которые, составляя определенную системную целостность, характеризуют деятельность государства.

В отечественной философской и юридической литературе, несмотря на значимость этой проблемы, не было выработано общепризнанного развернутого определения функций государства и их системы, хотя многочисленные мнения по этому вопросу в большинстве своем принципиально друг от друга не отличаются. Функции государства определяются как стороны в содержании его деятельности, как предметно-политическая характеристика той или иной стороны сущности государства в каждый данный период его развития[76], как «социальное значение государства внутри и вне страны»[77].

Наиболее распространенным в советский период являлось определение функций государства «как соответствующих его классовой сущности основных (важнейших) направлений деятельности государства по решению стоящих перед ним в тот или иной период задач»[78]. Тем самым подчеркивались следующие наиболее существенные признаки, образующие в своей совокупности понятие функции государства:

1. В функциях государства воплощается и раскрывается его активная служебная роль как важнейшей части надстройки по отношению к базису, реализуется его разносторонняя практическая деятельность.

2. Функции государства – каждая в отдельности и их система – в тот или иной исторический период обусловливаются объективными потребностями развития общества. Функции государства возникают и развиваются сообразно его историческим задачам и целям, служат их комплексному претворению в жизнь. При этом государство выполняет свое социальное назначение посредством осуществления соответствующих ему функций. Последние представляют собой основные направления его деятельности. 3. В функциях государства проявляются и объективируются присущие ему особенности, закономерности его развития. Функции государства осуществляются прямо или опосредованно всей политической системой общества. Государство – основа политической системы общества – является главным и наиболее действенным орудием развития нашего общества. Российское государство получает материальную реальность в лице своего механизма, т. е. системы государственных органов, в процессе практической деятельности которого и происходит главным образом реализация государственных функций. Механизм государства есть главное средство осуществления его функций. В связи с этим возникает весьма важный и сложный вопрос о соотношении функций государства и функций его органов, решение которого дает ключ к пониманию функций контрольно-надзорных органов.

Как уже отмечалось, механизм государства определяется, формируется и развивается в соответствии с системой функций государства. Причем весь механизм, как и каждый государственный орган в отдельности, в той или иной мере участвует в выполнении функций государства. Вместе с тем в зависимости от своего назначения согласно принципам разделения труда отдельные органы или звенья государственного механизма могут быть связаны в большей степени с осуществлением отдельных функций.

Отмеченная взаимосвязь при осуществлении функций государства неизбежно ведет к взаимопроникновению и переплетению сфер деятельности государственных органов. Таким образом, происходит дифференциация функций по уровням системы. При этом на каждом этапе развития нашего государства важно определить тот оптимальный и объективно необходимый вариант распределения функций между органами, который бы обеспечил максимально эффективное функционирование государственного механизма. М. И. Пискотин отмечал, что многообразие функций и задач государства обусловливает и существование разветвленного аппарата для их реализации. В силу своего характера многие из этих функций не могут осуществляться полностью каким-либо одним органом. Более того, в выполнении таких функций, как экономические, культурно-воспитательные, в той или иной мере участвуют все органы государства. Чтобы их распределить между различными государственными органами, или, точнее говоря, детализировать, необходимо выделить в них более конкретные направления деятельности, своего рода подфункции. Они и становятся функциями отдельных государственных органов[79].

Для правильного понимания такого соотношения функций государства и функций государственных органов необходимо учитывать ряд обстоятельств. Подобное расчленение (дробление) является неполным. Его нельзя рассматривать только как продолжение, конкретизацию функций государства, поскольку такая практика невольно порождает тезис о том, будто функция государства есть совокупность функций его органов. Эти понятия находятся в различных плоскостях: они обобщения разного порядка, поэтому можно говорить о конкретизации функций государства лишь в определенном смысле. Система функций государства не представляет собой простой суммы функций государственных органов. Это образование более высокого порядка, обладающее новыми интегрирующими, системными качествами, которые не сводятся к сумме свойств образующих ее компонентов. Функции могут иметь одинаковое наименование на разных уровнях системы, но на каждом из них функция приобретает качественную специфику как по содержанию, структуре, объему и правовому обеспечению, так и в организационных формах своего осуществления.

Следовательно, функции государственных органов – это не простое продолжение функций государства, а, во-первых, структурный элемент определенной системы функций государства и, во-вторых, способ выявления последних, поскольку реализация функций государства происходит в опосредованных формах, а именно в результате осуществления государственными органами непосредственно своих функций. При этом более правильно говорить об участии звена государственного аппарата в осуществлении функций государства. В свою очередь, функции органа проявляются в функциях его структурных подразделений, последние же – через функции конкретных исполнителей.

В этой связи справедливым является мнение А. И. Денисова о том, что от основных и иных функций государства следует отличать функции органов государства, т. е. реализацию компетенции, прав и обязанностей отдельных органов в соответствии с их местом и назначением в государственном механизме и в системе политической организации общества. В системе функций отдельных органов государства особенно значителен удельный вес и разнообразно содержание функции органов государственного управления[80].

Признано, что функции государства – такие направления деятельности государства, в которых непосредственно выражается его сущность как социального явления. Функции государственных органов подобным качеством обладать не могут, в них сущность государства не получает непосредственного выражения. В функциях государственных органов раскрывается конкретная деятельность каждого отдельного звена в механизме государства. Функции же государства выступают как основные направления всей системы государственных органов. Тем не менее, функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям, поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства.

Таким образом, понятие функций государственных органов не тождественно понятию конкретных действий этих органов. Функции государственных органов стоят ближе к конкретной деятельности, нежели функции самого государства. Однако как ни близки функции государственных органов к их практической деятельности, эти понятия неравнозначны друг другу. Конкретные акции государственных органов означают осуществление их полномочий (компетенции), т. е. реализацию их функций, а не сами функции. Поэтому, когда в правовой литературе проблема соотношения функций государства и конкретных действий его органов трактуется в плане диалектики общего и особенного, она, как представляется, не имеет прямого отношения к функциям государственных органов. Из этого вытекает, что функции государственных органов являются понятием общим по отношению к их практическим действиям. Однако оно более конкретно по сравнению с понятием функций государства.

Итак, мы отмечали то, что можно сформулировать два существенных признака понятия функций государства: их связь, во-первых, с сущностью государства и, во-вторых, с его деятельностью. Мы также говорили, что государство осуществляет свои функции при помощи всей системы государственного механизма. Однако такого рода связь между функциями государства и его органов не является абсолютной и единственной. Как генеральная связь, она предполагает, что часть государственного механизма или группа органов бывает преимущественно связана с определенными функциями государства. Определенная основная функция не тождественна задаче того или иного органа соответствующего государства, хотя это не исключает того, что некоторые органы государства непосредственно и в большей степени, чем другие государственные органы, содействуют осуществлению какой-то одной определенной функции.

Говоря о том, можно ли вообще определить количество функций государственного управления, известный французский ученый Б. Гурней отвечает отрицательно. Это, по его мнению, зависит от используемого метода анализа; каждая функция в процессе все более детального рассмотрения может быть расчленена на несколько подфункций, а те, в свою очередь – на элементарные действия и т. д. Таким образом, можно построить настоящую «пирамиду функций», вершину которой составляют широкие по объему понятия, а по мере того, как мы опускаемся к ее основанию, они становятся все более определенными, соответствующими все более и более узким задачам[81].

А. Б. Венгеров считает, что в научных и практических целях функции государства могут быть классифицированы по разным критериям. По времени действия они делятся на постоянные, осуществляемые государством на всех этапах его существования, и временные, появление которых вызвано специфическими условиями общественного развития, а прекращение – их исчезновением. По сферам политической направленности (внутренняя и внешняя политика) функции государства подразделяются на внутренние, представляющие его деятельность внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества, и внешние – деятельность за ее пределами, в которой проявляется роль государства во взаимоотношениях с другими государствами[82]. Внутренние и внешние функции любого государства тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом зависит от внутренних условий существования данного государства. По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены на экономические, социальные, политические и осуществляемые в духовной сфере.

Наиболее распространенной является классификация функций по содержанию выполняемых работ. По этому признаку различаются общие функции управления в целом и отдельными ее звеньями; специальные функции управления, обеспечивающие организующее воздействие на отдельные сферы социальной деятельности, что способствует выполнению различных видов работ в этих сферах; обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.

В последние годы наблюдается подход к исследованию состава функций, и мы с ним согласны, не с точки зрения конкретного перечисления, а путем обобщенного их выражения. Это позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на различную дифференциацию групп функций управления, существуют наиболее общие группы функций и что группировка этих функций совпадает со структурой системы управления.

Для объективности следовало бы заметить, что некоторые авторы уже существующие классификации пытаются перегруппиро вать по новым признакам. Так, В. З. Малков и В. З. Веселый пишут: «Управление, как любая сознательная деятельность, включает в себя элементы познания и преобразования действительности. Преобладание тех или иных названных элементов в функциях управления является основанием для классификации последних. Такой подход позволяет выделить познавательно-программирующие (прогнозирование, планирование) и организационно-регулирующие (организация, регулирование, контроль) функции»[83].

Множество классификаций функций управления тем не менее позволяет сформировать представление о наиболее признанных. В этой связи следует отметить, что функции управления могут быть общими и специальными (конкретными).

К общим функциям управления относятся такие виды управленческой деятельности, которые обязательны для успешной работы любой системы управления. К ним относятся: планирование, организация, координация, мотивация (стимулирование), контроль, включающий учет и анализ[84]. При этом количество общих функций управления может быть несколько иным. К числу общих функций управления нередко, например, относят аналитическую работу, прогнозирование, регулирование, руководство, проверку исполнения. Однако по существу это не меняет характер работы по управлению любой организационной системы.

В зависимости от сферы применения различаются функции общие, свойственные всей управленческой системе, и особенные, распространяющиеся лишь на отдельные звенья, элементы социальных отношений. Контроль входит в число общих функций управления. Как общей функции управления ему присущи признаки обособленности, самостоятельности, однородности и особой целенаправленности данного вида управленческой деятельности.

Как видим, в научной литературе вопросам функционального содержания управления уделяется много внимания. Причем при некотором разнообразии, существующем при определении числа и характеристике функций управления, наблюдается полное единодушие по поводу отнесения к ним функции контроля[85].

Функции государственного управления взаимосвязаны, тесно соприкасаются, «заходят» друг на друга, переплетаются и накладываются одна на другую, образуя порой сложные комплек сы. Можно, например, планировать и координировать контроль, регулировать планирование и учет, организовывать анализ и т. д.[86]

Так как функции управления носят общий характер для совместной деятельности людей и призваны обеспечивать необходимую согласованность этой деятельности, естественно, что тот, кто осуществляет непосредственно эти функции, наделяется соответствующими полномочиями государственно-властного характера. Это означает, что каждый субъект государственного управления, осуществляющий управленческие функции, должен обладать необходимой властью для того, чтобы иметь возможность успешно и эффективно выполнять задачи регулирования совместной деятельности людей, т. е. властный фактор является одним из необходимых элементов содержания управления. «Чтобы управлять, нужно обладать властью, а само управление предполагает осуществление ее»[87].

Как и другие функции общеорганизационного характера (принятие решения, прогнозирование, планирование, учет, регулирование, координация и т. д.), функция контроля распределяется в порядке разделения труда по управлению между различными частями политической системы общества в соответствии с их местом в этой системе и учетом особенностей сфер общественной жизни, в которых она осуществляется. Рациональное распределение функции контроля между различными частями политической системы является важным условием ее эффективного осуществления.

Более глубокому раскрытию содержания функции контроля помогает анализ ее внутренней структуры. Процесс ее осуществления включает три стадии: стадию констатации, т. е. установления фактического состояния дел; стадию анализа, т. е. сравнения фактического положения с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Такое понимание содержания функции контроля позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контроля, его место и роль среди иных управленческих функций.

В тех случаях, когда речь идет о контроле, не связанном с каждым отдельным решением, он рассматривается как вид деятельности, выступает в качестве функции управления. Когда же контроль рассматривают применительно к каждому конкретно принятому решению, его обычно называют стадией управленческого цикла[88].

Как функция социального управления контроль объективно необходим. Он направляет процесс управления по установленным идеальным моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта[89]. Контроль присущ всем государственным и общественным органам, независимо от их задач и рода деятельности. Поскольку контроль выступает не в изолированном виде, а осуществляется с учетом содержания конкретной деятельности, его объем, формы и методы проведения дифференцируются в зависимости от специфики сфер и отраслей управления, места субъекта, осуществляющего контроль, в системе политической организации общества, системе государственного или общественного механизма управления[90].

Хотя контроль необходим в любой области общественной деятельности, он не является самоцелью и нужен для того, чтобы обеспечить качественное выполнение принятых решений, поэтому не следует преувеличивать роль контроля, на что обратил внимание Б. М. Лазарев, возражая против встречающихся в литературе утверждений, что главное в управлении – проверка исполнения[91]. Подобное утверждение вольно или невольно ведет к принижению роли других функций управления.

Думается, что контроль, с одной стороны – неотъемлемый элемент функции государственного управления, составная часть всякого вида работ любого государства, а с другой стороны – самостоятельная, функционально обособленная деятельность, получающая, в свою очередь, выражение в сознательной, целенаправленной, положительно организующей деятельности творческого характера.

Из сказанного следует вывод: контроль играет важную роль в осуществлении задач и функций государства; по отношению к основным функциям государства он является функцией сопутствующей, вспомогательной, вторичной и объективно необходимой. Контроль как функция управления вызывается необходимостью постоянной проверки результатов любой деятельности с тем, чтобы, своевременно устраняя недостатки, повышать ее эффективность.

Как функция управления контроль представляет собой наблюдение и проверку соответствия процесса функционирования системы принятым законам, планам, стандартам, правилам, приказам и т. п. В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от принципов организации и регулирования[92]. Контроль – своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные в системе параметры.

Особенности содержания контрольной деятельности позволяют специализировать на ней определенные подразделения и конкретных работников. Представляя собой сбор и переработку информации о функционировании системы или отдельных ее элементов, контроль, однако, не ограничивается фиксацией достигнутых результатов. Он обязательно дополняется управленческим воздействием, направленным на устранение выявленных недостатков. Контроль осуществляется всеми субъектами управления, но его объем, формы и методы дифференцируются с учетом уровня соответствующего аппарата[93].

Одной из особенностей функции контроля является то, что, занимая в управленческом процессе особое место, она одновременно связана с реализацией других функций управления. Учет тесно связан с контролем, поскольку последний невозможен без накопления данных, получаемых с помощью учета. Вместе с тем по своему содержанию это различные функции.

В тесной связи находится функция контроля с функцией принятия управленческого решения. Это проистекает из роли контроля как источника информации, использование которого позволяет судить о содержании управленческой работы, ее качестве, результативности, положительном опыте. Если конечная цель управленческого решения – создать что-то новое, что-то изменить, привести в действие, улучшить, то систематическая и квалифицированная проверка на пути принятия решения до его конечной цели – исполнения – необходимое условие успеха. Выявляя достоинства и недостатки самого решения, организации его исполнения, контроль дает информацию для анализа достижения поставленной решением цели.

Таким образом, контрольно-надзорную деятельность следует рассматривать, с одной стороны, как специфическую правовую форму управленческой деятельности органов государства, а с другой – «как организационно-юридическое средство обеспечения законности в управленческой деятельности»[94].

В процессуально-юридическом аспекте контроль за деятельностью государственных органов и должностных лиц является одним из основных требований поддержания законности и правопорядка. Причем это требование предполагает осуществление глубоко продуманного, квалифицированного наблюдения за тем, чтобы реальная, фактическая деятельность государственных органов и должностных лиц строго соответствовала тому, что зафиксировано в законе, в максимальной степени обеспечивала охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан[95]. Этому служат такие черты контроля, как непосредственность, оперативность, действенность, подчинение целям охраны права от нарушений, сопутствующий характер процессам управленческой работы, своеобразие процессуальной формы осуществления контроля и др. Контроль дает информацию, позволяющую судить о состоянии законности в аппарате государственного управления.

Конечная цель государственного контроля – борьба с нарушениями законов, осуществление наказания виновных лиц в форме, установленной законом, а также возмещение ущерба, причиненного противоправными действиями контролируемых организаций и лиц. Государственный контроль в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения прав граждан и интересов государства. Контроль необходим государству для обеспечения его регулятивного воздействия на общественные отношения, утверждения дисциплины и порядка в обществе. Он противостоит стихии, анархии, дестабилизирующим процессам, вследствие чего без него немыслим социальный прогресс. Контроль неразрывно связан с понятием законности, так как одной из главных его целей является проведение в жизнь требований организации общественной жизни, которые зафиксированы в положениях закона.

Характерным признаком становления новой российской государственности стало появление множества ранее неизвестных контрольных органов, деятельность которых имеет самое непосредственное отношение к обеспечению законности в стране.

Не вызывает сомнения то, что создание действенной системы государственного контроля, отвечающей потребностям общества на современном этапе, предполагает реализацию совокупности мер, направленных на совершенствование методологии его проведения, нормативно-правовой базы и организации.

Совершенствование методологии проведения государственного контроля, с нашей точки зрения, включает: уточнение понятия государственного контроля; определение его цели и задач; определение принципов организации системы государственного контроля; установление четкой классификации органов государственного контроля; определение критериев и показателей оценки деятельности контрольных органов[96].

Государственный контроль – это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, по использованию государственных средств и собственности, по оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений[97].

Основная цель государственного контроля – обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности органов государственной власти.

Основные задачи государственного контроля заключаются в выявлении правонарушений, а также в оценке законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности в целях принятия корректирующих мер, а в необходимых случаях – привлечения виновных к ответственности; в оценке целесообразности и обоснованности принимаемых управленческих решений межведомственного, межрегионального и общегосударственного значения с целью предупреждения возможных неблагоприятных последствий их выполнения; в анализе состояния дел в подконтрольной сфере и информировании высших органов государственной власти и общества о результатах проверок, выводах и мерах по результатам этих проверок; в профилактике различных видов нарушений исполнительской дисциплины.

Система государственного контроля базируется на следующих основных принципах: законодательное определение статуса, полномочий и ответственности контрольных органов; наделение контрольных органов соответствующими государственными полномочиями, позволяющими им должным образом влиять на подконтрольные объекты, обеспечивая действенность контроля; независимость контрольных органов при осуществлении своих полномочий от государственных и муниципальных органов, организаций и должностных лиц; скоординированность действий контрольных органов; регулярность проведения контроля, высокий профессионализм проверяющих, применение хорошо зарекомендовавших себя методов проверок; неотвратимость наказания виновников выявленных на рушений исполнительской дисциплины; соизмеримость нарушений исполнительской дисциплины и мер воздействия к нарушителям; обязательное расследование инцидентов, связанных с нарушениями, с последующим их анализом, разработкой соответствующих мер и корректировкой нормативных актов и технических документов; гласность результатов проводимых проверок с сохранением государственной и коммерческой тайны проверяемых субъектов хозяйственной деятельности; единая методология проведения контроля, общая информационная база, обеспечивающая доступ к информации, не представляющей государственную тайну, всех органов государственного контроля, эффективная организация обратной связи, позволяющая установить непрерывный контроль за состоянием подконтрольного объекта; эффективность государственного контроля с точки зрения как его результативности (действенности), так и экономичности (обоснованности затрат на содержание контрольных органов, соответствия затрат результатам их деятельности).

Как целостная организационная система государственный контроль состоит из совокупности взаимосвязанных между собой элементов – субъектов, объектов и средств контроля (виды, формы, методы, технология, технические средства)[98]. Целостность системы государственного контроля обеспечивается согласованным взаимодействием всех элементов и общими принципами построения.

Как уже отмечалось, государственный контроль имеет различные виды и формы, которые отличаются характером и глубиной контроля, содержанием контрольных функций, объемом контрольных полномочий, средствами воздействия на объекты контроля и их должностных лиц, не соблюдающих исполнительскую дисциплину, и другими признаками. Прокурорский надзор как один из видов государственного контроля имеет свою специфику.

Являясь составной частью системы государственного контроля, прокуратура придает ей завершенный вид. При этом как форма высшего государственного контроля прокурорский надзор является надведомственным (за редкими исключениями, определенными законом), который имеет приоритет перед другими контрольными, в том числе надзорными, органами. По своей политической и юридической природе он качественно отличается от контроля за соблюдением законов со стороны исполнительной власти тем, что распространяется на все органы исполнительной власти; на представительные органы, причем в очень специфической форме, и охватывает все без исключения сферы правовых отношений, поэтому высший государственный контроль, в первую очередь прокурорский надзор, нельзя заменить контролем органов исполнительной власти. В государстве, стремящемся стать правовым, представительные органы и суды ни в какой форме не могут контролироваться исполнительной властью.

Прокуратура распространяет свою деятельность на объекты, не подчиненные ей в административном отношении, и не ограничена рамками той или иной отрасли хозяйства. Органы прокуратуры обладают конкретными властными полномочиями по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законов. Более того, активизация надзора прокуратуры приобретает особое значение в современных условиях, когда предпринимаются попытки создания структур, закрытых для контроля, а также наметились тенденции присвоения контролирующими органами полномочий правоохранительных органов.

Взаимодействие органов прокуратуры и контрольных (надзорных) органов обусловливается наличием внешней по отношению к взаимодействующим сторонам цели, достижение которой предполагает объединение усилий; организацией совместных согласованных действий, позволяющих участникам взаимодействия реализовывать общую для них деятельность; взаимным обменом действий, информацией, взаимным влиянием друг на друга, вызывающим изменения представлений о предмете взаимодействия, поведения взаимодействующих участников, а иногда и совершенствование организационной структуры органов, участвующих в согласованной деятельности[99].

Рассуждая о проблеме взаимодействия прокуратуры и органов государственного контроля, следует иметь в виду, что контролирующие органы в силу характера своих функций хорошо ориентируются в подконтрольной деятельности, составляют широко разветвленную систему, имеют достаточную техническую оснащенность и довольно многочисленные штаты работников. Это позволяет рассматривать контролирующие органы как систему, способную эффективно выявлять правонарушения, пресекать их, принимать необходимые меры воздействия на правонарушителей. Взаимодействие органов прокуратуры и органов контроля (надзора) организуется и осуществляется с учетом возложенных на эти органы функций, а также полномочий соответствующих должностных лиц.

Практика показывает, что в настоящее время в работе органов прокуратуры и органов контроля (надзора) успешное распространение получили следующие формы взаимодействия: согласование планов их работы; взаимный обмен информацией, в том числе по фактам выявленных правонарушений; проведение совместных или одновременных проверок исполнения (соблюдения) законности; совместное участие в заседаниях комиссий и оперативных совещаниях; подготовка проектов нормативных актов; совместное участие в предупредительных мероприятиях (например, выступление в СМИ с совместными заявлениями и пр.); повышение квалификации работников прокуратуры и органов контроля (надзора) при организации и проведении встреч, лекций, семинаров, научно-практических конференций, в региональных учебных центрах и др.

Правильно организованное взаимодействие прокуратуры со специализированными органами контроля и надзора дает возможность прокурорам целенаправленно и эффективно планировать свою деятельность, а также положительно сказывается на создании обстановки неотвратимости ответственности за нарушения прав и свобод граждан. Прокуратура оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе. Это особенно важно в связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в котором содержится ст. 7 «Взаимодействие органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при проведении проверок». Последнее обстоятельство также свидетельствует, что органы прокуратуры должны осуществлять взаимодействие не только с органами государственного контроля и надзора, но и с органами муниципального контроля.

В то же время, обеспечивая гармоничное сочетание контроля (надзора) с взаимодействием, стороны не должны забывать о приоритетной роли прокурорского надзора за исполнением законов контрольными и надзорными органами. Это необходимо для усиления активности этих органов в части выявления нарушений законодательства, устранения имеющихся в деятельности контрольных органов недостатков, укрепления общей организационной базы борьбы с правонарушениями. Прокурорский надзор оказывает дисциплинирующее влияние на контрольную деятельность, способствует повышению уровня ее профессионализма, достижению высоких показателей в работе.

Таким образом, возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля (надзора) достаточно велики. Он может стать надежным средством обеспечения государственной исполнительской дисциплины, постоянного совершенствования системы государственного управления (в том числе ее организационной структуры), улучшения эффективности ее функционирования, снижения государственных расходов на управление, а также может существенно влиять на экономическую политику государства, стать действенным инструментом ее реализации. Пора понять, что необходимое условие функционирования любого государства и общества – стабильность права, поддерживаемая, прежде всего, с помощью государственного контроля за исполнением законов и иных нормативных актов.

В самой природе контрольной функции заключены, таким образом, некоторые весьма любопытные и своеобразные диалектические черты. Для усвоения существа этой функции нужно постоянно иметь в виду то, что она бывает возможна лишь при наличии заранее данных общих требований, норм, правил и при этом совершенно точно определенных и подлежащих неуклонному соблюдению. Функция контроля заключает в себе момент максимальной объективности. Контроль как бы «сличает», «подсчитывает», насколько определенные требования осуществлены. Отсюда и название этой функции – Le compte (счет).