Читать книгу Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики - Коллектив авторов - Страница 6

Несмотря на богатую мировую практику в сфере социального строительства и наличие широкого спектра нормативных документов, стандартизирующих социальную защиту на международном уровне, российская практика социальной защиты в постсоветский период оставалась крайне противоречивой и непоследовательной.

На начальном этапе экономических реформ в 1991–1992 гг. перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано.

Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция либеральных реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований, а социальную политику – как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности системы были выбраны лишь экономические показатели. Развитие социальной сферы либо улучшение каких-то отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т. п.) даже не назывались в качестве явных целей реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах.

Акцент был сделан на реформирование экономической сферы. Социальную политику было решено считать лишь элементом общей экономической стратегии, а состояние и динамику процессов в социальной сфере предлагалось рассматривать только в качестве предельных ограничений для экономических преобразований. Считалось, что частная собственность на средства производства автоматически создаст необходимые условия для появления новых производств, которые приведут к росту рабочих мест. Повышенный спрос на кадры спровоцирует конкуренцию и приведет к повсеместному повышению качества и оплаты труда. А все это создаст необходимые условия для рыночного реформирования социальной системы обеспечения в соответствии с европейскими стандартами и нормами социальной обеспеченности. В основе радикально-реформаторского подхода лежал расчет на то, что частная собственность и свободный рынок товаров и услуг в течение относительно небольшого периода времени сами по себе способны породить эффективную экономическую систему во всех сферах жизнедеятельности.

Исходя из такого подхода в начале 90-х гг. прошлого века при сохранении советской системы социального обеспечения и началось становление системы социальной защиты населения рыночного образца. Однако уже тогда было очевидно, что противоречия между потребностями населения и способностью сферы услуг их обеспечения через общественные фонды потребления в соответствующем объеме и качестве не разрешимы. Система социальной защиты населения требовала новых подходов.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила частную собственность и провозгласила Россию социальным государством. В период глубоких общественно-политических изменений принятие новой Конституции стало юридическим закреплением желаемой модели будущего политического и социально-экономического устройства страны.

Провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, Конституция гарантирует каждому гражданину универсальные права, предоставляемые всем группам населения, независимо от их социального и материального положения. Прежде всего это право на образование, на охрану здоровья, право на жилье, право семьи и детей на защиту государством, право на благоприятную окружающую среду (ст. 39, ч. 1). Одним из основных прав человека и гражданина декларируется право на социальное обеспечение (п. 1, 2 ст. 7; п. 1 ст. 38; ст. 41). Оно адресовано всему населению, сопровождает каждого человека с момента его рождения и до конца жизни, ибо в основу возникновения правовых отношений в сфере социального обеспечения положены такие события, как рождение человека, его смерть, болезнь, старость, безработица, нуждаемость в социальной поддержке во всех случаях, когда она необходима человеку в силу обстоятельств, не зависящих от него[22].

Однако, декларируя наличие гражданских прав и свобод, Конституция остается крайне неконкретной и не гарантирует их реализацию даже в самых скромных объемах. В соответствии с новой либеральной идеологией реализация прав целиком и полностью лежит на частной инициативе гражданина в соответствии с его материальными и физическими возможностями. Единственное, на что может рассчитывать гражданин со стороны государства, – это минимальный уровень оплаты труда и гарантированное пособие по безработице (ст. 37). В ст. 7, ч. 1 Основного закона Российской Федерации такой подход формулируется следующим образом: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается постоянная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Более подробно права граждан на социальную защиту определены непосредственно ст. 7, 38, 39 и косвенно ст. 21, 24, 26, 30, 40.

Среди прав, гарантируемых российской Конституцией, в рыночной экономике особенно остро и болезненно решается вопрос с гарантиями права на труд. Уверенность в завтрашнем дне, во всеобщей занятости населения и обязательном трудоустройстве долгие годы оставалась главной составляющей привычного для граждан России образа жизни. К сожалению, традиционное право человека на труд новая Конституция лишь декларирует, но не гарантирует наличием рабочих мест, как это было в советские времена. Новое государство самоустранилось от решения этого вопроса. Рыночная реальность такова, что даже социальное государство в полном объеме не в состоянии обеспечить право на труд. В странах с рассмотренными выше моделями социального государства основную ответственность как за поиск работы, так и за реализацию других возможностей, обеспечивающих заработок, несут сами люди (с помощью государства), так как снижение гарантий занятости является неизбежной платой за повышение эффективности предприятий и более высокий уровень жизни. Эффективный рынок труда возлагает издержки структурной перестройки на определенную часть рабочей силы – на безработных. Государство же компенсирует им это бремя путем перераспределения доходов от работающих к безработным, а также путем создания условий для профессиональной, отраслевой и территориальной мобильности рабочей силы. Таким образом, регулирование занятости в современных условиях становится одним из главных направлений социальной политики. К сожалению, это не нашло адекватного отражения в Конституции Российской Феде рации.

В Конституции содержится лишь право гражданина «свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию» (ст. 37). Разумеется, такое положение в полной мере обеспечивает свободу труда. Однако оно ставит под сомнение важнейшее требование социального государства, согласно которому каждый человек должен заботиться о получении трудового дохода для удовлетворения своих потребностей.

В отличие от прежних советских конституций Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества. Она не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для других форм, в частности для личной собственности граждан, что провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них законодательством.

Действующая Конституция (в соответствии со ст. 8) обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию. Она провозглашает равенство всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности) и равную их защиту. К сожалению, сегодня, двадцать лет спустя, по защите прав собственности Россия находится лишь на 133-м месте в мире, а по защите прав мино-ритариев – на 132-м[23].

С принятием Конституции в развитии социальной сферы наметился ряд принципиальных изменений. С приходом рынка на основе частного права на собственность социальные институты серьезно трансформируются. Прежде всего за поддержание социальных институтов теперь отвечает не только государство, а каждый гражданин, который через налоги или иные обременения поддерживает социальные институты, в том числе и институты социальной защиты. Речь идет о появлении нового субъекта в социальной политике, коим становится гражданин, который раньше не являлся субъектом, а был только объектом социальной политики. Происходит не только трансформация объекта и субъекта, но и появляется субъект с обособленным платежеспособным спросом на качественные услуги. В результате формирования в России рынка социальных услуг человек перестает быть исключительно объектом социальной защиты и становится ее полноправным субъектом – покупателем на рынке социальных услуг.

При такой постановке вопроса многие социальные институты стали нежизнеспособными. Прежде всего государство сложило с себя гарантии и ответственность за предоставление рабочих мест, ответственность за воспитание детей, подрастающего поколения и т. д. Величина прожиточного минимума становится основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат. В неизменном виде социальные гарантии сохранились только в сферах обороны, правопорядка и в отношении нетрудоспособного населения. Таким образом, в ходе трансформации институциональных основ социальной защиты населения в России приоритетность функций государства изменилась: от функции производителя социальных услуг приоритет перешел к функциям регулирования и посредничества на рынке социальных услуг.

К сожалению, Конституция Российской Федерации, предоставив населению необходимые гарантии прав и свобод для проведения социально-экономических реформ, в сфере социальной политики оказалась крайне неконструктивной. Долгие годы переходного периода социальная защита несла в себе черты советской системы всеобщего социального обеспечения при разрушении экономического и социального фундамента существования этой системы, что повлекло за собой постоянное и повсеместное нарушение социальных обязательств российского государства перед своими гражданами. Несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях власти на долгие годы стала определяющей характеристикой социально-экономических отношений между государством и обществом. В те годы мало кто задумывался, что экономическую основу социального государства наряду с рыночным развитием составляет и масштабное перераспределение личных доходов внутри общества.