Читать книгу Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия - Каллум Хопкинс, Коллектив авторов, Сборник рецептов - Страница 7

В середине 30-х годов XX века, после того как на XVII съезде ВКП(б) было объявлено о победе социализма в стране, видные теоретики большевистской партии задались вопросом: как на деле пойдет предсказанный классиками марксизма процесс отмирания пролетарской государственности? Ведь если в стране исчезли остатки бывших эксплуататорских классов, то государство диктатуры пролетариата должно было уступить место новым общественным формам организации власти. Процесс отмирания пролетарской государственности и передачи ряда его функций обществу должен был привести к развитию советской демократии, укреплению начал общественного самоуправления, сокращению числа чиновничества. Подобные идеи были весьма популярны у многих партийных и государственных деятелей того времени. Общество же к тому времени уже испытывало колоссальную морально-психологическую усталость от единоначалия и директивности в управлении страной.

Однако идея демократизации и разгосударствления общественной жизни подверглась жесткой критике генеральным секретарем большевистской партии И. В. Сталиным. На тех, кто говорил о создании бесклассового общества и отмирании государства, связывая с победой социализма затухание классовой борьбы и установление гражданского мира в стране, он обрушился еще на объединенном Пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б) в январе 1933 года. В противовес идее отмирания государства Сталин выдвинул на первый план тезис об усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного построения коммунизма. Детально этот тезис был развит в его докладе на XVIII партийном съезде в 1939 году. Процесс отмирания должен был проходить, по мысли Сталина, через усиление государства. Это он называл диалектикой его развития.

Усиление роли государства в социалистическом (а в будущем и коммунистическом) строительстве Сталин понимал однозначно – через призму усиления принудительной, репрессивной стороны диктатуры пролетариата. Эти тезисы Сталина логически вытекали из высказанного им еще в 1928 году, а затем разверну того в речи на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году тезиса о том, что по мере успехов строительства социализма будет якобы усиливаться сопротивление классового врага. Таким образом, по мысли Сталина, стране в новых условиях требовалась новая, еще более жесткая организация власти, которой следовало закрепить изменившиеся соотношения классовых сил. Вместе с тем она должна была усилить влияние государства диктатуры пролетариата, а точнее, сложившейся уже в начале 30-х годов единой партийно-государственной системы управления экономикой и социальными процессами[39].

К числу факторов, существенно повлиявших на решение о подготовке проекта сталинской Конституции, следует отнести и все более сложное международное положение СССР. Страна оказалась в международной изоляции, ей были нужны новые стратегические инициативы ввиду усилившейся военной конфронтации. В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложение о создании системы коллективной безопасности против возможного агрессора. Одновременно нужно было изменить представление о нашей стране на Западе, чему и должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам[40].

Однако осознание необходимости даже формальных изменений в политической и экономической жизни государства давалось нелегко. Уже сформировавшийся в стране мощный слой партийно-государственной бюрократии относился к любым новациям как к посягательству на свой статус. Вовсе не случайно в первых аппаратных предложениях об изменениях государственного устройства вопрос о новой Конституции даже не ставился, предполагалось всего лишь изменить порядок выборов. В частности, в записке, подготовленной по поручению ЦК ВКП(б) секретарем ЦИК СССР А. С. Енукидзе, предполагалось всего лишь ввести прямые выборы и равные нормы представительства как для рабочих, так и для крестьян[41]. Сами выборы по-прежнему предлагалось проводить по производственным округам, то есть по предприятиям, учреждениям, учебным заведениям, воинским частям, МТС, совхозам, колхозам и т. д. открытым голосованием за списки кандидатов, заранее составленные соответствующими партийными комитетами и предложенные для одобрения избирательным собраниям.

Предложение о введении прямых выборов было серьезным шагом в демократическом развитии страны. Однако одновременно с этим его проведение в жизнь тут же оговаривалось существенными условиями. В частности, предлагалось устранение из системы органов власти представительных органов в лице съездов Советов. Получалось, что избиратели должны были выбирать прямым голосованием лишь членов исполкомов всех степеней (районных, городских, областных). Это предложение прежде всего облегчало работу по выборам партийному аппарату. Ведь раньше исполком любого уровня избирался на соответствующем съезде Советов и являлся полномочным органом государственной власти в промежутках между съездами Советов. Теперь, поскольку съезды предлагалось упразднить, исполкомы должны были стать единственными полновластными органами. В этих предложениях под видом реорганизации выборов Советов предлагалось полное сворачивание работы представительных органов власти и существенное усиление исполнительных органов власти, к этому времени уже полностью сросшихся с партийным аппаратом. Как показал дальнейший ход работы над проектом сталинской Конституции, партийно-государственному аппарату в конечном счете удалось сохранить все свои привилегии, но сделано это было не так грубо, как предлагалось первоначально. Это стало возможным только после решения о создании Конституционной комиссии, в состав которой вошли партийные и советские работники, а также ученые.

В основу работы над проектом Конституции были положены концептуальные наработки, существенно расширяющие первые узкобюрократические предложения аппарата. И удалось это во многом благодаря коллективному обсуждению многих разделов Конституции, что ставит под сомнение миф о чуть ли не единственном авторстве Сталина в разработке проекта Конституции.

Прежде всего нужно сказать о централизации правового регулирования вопросов, касающихся сущности государства, его общественного и государственного строя, блока социальных и политических прав и свобод граждан, в том числе избирательного права. Дело в том, что в предыдущие годы эти вопросы определялись в конституциях союзных республик и лишь обобщались в Декларации и Договоре об образовании СССР. Образование в рамках конституционной Комиссии подкомиссий по избирательной системе, по правовым вопросам (правам и обязанностям граждан), по вопросам труда, народного образования, раньше относившихся к исключительной компетенции союзных республик, свидетельствовало о том, что Конституционная комиссия под личным руководством Сталина стала на путь подготовки единой Конституции, охватывающей все важнейшие сферы государственной жизни, – практически Конституции унитарного государства. Отказ от договорной федерации стал возможен потому, что Сталин уже сосредоточил в своих руках неограниченную власть в партии и государстве, а в состав Конституционной комиссии вошло практически все партийное руководство страны. И все-таки это было коллективное решение, гарантом его реализации стал не только лично Сталин, но и весь партийно-государственный аппарат, призванный следить за целостностью и прочностью новой государственности.

Гораздо сложнее обстояло дело с наработками в области нового правового статуса гражданина и правового положения органов государственной власти. Особый интерес представляет написанный Н. И. Бухариным проект раздела Конституции «Политические и гражданские права работников социалистического общества»[42].

Подготовленный Бухариным документ фактически носил характер не проекта юридического акта, а политической декларации и по смыслу предназначался для того, чтобы служить своего рода преамбулой к Конституции. В нем дана характеристика всей политической системы (как она представлялась Бухарину) и ее отдельных элементов. В основу этой характеристики была положена общая концепция развития советской демократии, базировавшаяся на идее равновесия в развитии как экономики, так и советского общества, которая была выдвинута Бухариным еще в середине 1920-х годов. Политика, основанная на идее равновесия, предполагала сбалансировать интересы всех классов и социальных групп общества, проявить терпимость даже к тем социальным слоям, которые не принимали советский строй, но не нарушали законы и не вели активной борьбы с советской властью. Лишь в отношении открытых врагов, призывавших к свержению советской власти, Бухарин допускал репрессии. В начале 30-х годов Бухарин был вынужден отказаться от ряда положений своей теории равновесия. Однако после XVII съезда партии, провозгласившего победу социализма, Бухарин счел, что следует отказаться от чрезвычайных мер времен насильственной коллективизации и взять курс на развитие демократии, укрепление гражданского мира в стране.

В то же время Бухарин понимал, что в условиях утвердившегося господства сталинской административно-командной системы, особенно в экономике, для демократизации политической системы нет условий. Поэтому в его проекте просматривается стремление обеспечить экономическую основу для развития демократии. А для этого он считал необходимым прежде всего отойти от всеобщего огосударствления экономики и административно-командных методов управления ею.

Подчеркивая решающее значение общественной собственности на средства производства, Бухарин не отождествлял ее только с государственной собственностью. Особое внимание в проекте уделялось такой ее форме, как кооперативная собственность. Говоря о разнообразии форм кооперации, Бухарин выделял добровольность кооперативных объединений трудящихся и независимость кооперативных хозяйств (в том числе колхозов), предприятий и учреждений от государства. «Уставы кооперации, ее права как юридического лица и обязанности по отношению к государству определяются особым законодательством. Права пайщиков охраняются на этой основе законом», – гласит соответствующая статья бухаринского проекта. А в другой статье говорится, что «каждый гражданин СССР имеет право участия во всех кооперативных формах труда (колхозы, потребительская кооперация, артели и т. д.)». Наряду с различными формами общественной собственности Бухарин допускал и индивидуальную собственность, как личную (на средства потребления), так и частную (на средства производства), правда, лишь для мелких товаропроизводителей, подчеркивая при этом, что «государство обеспечивает в вышеозначенных пределах частную собственность со всеми вытекающими отсюда правами собственности (владения, дарения, купли-продажи, наследования и т. д.). Эти права закрепляются особым законодательством».

Главным для Бухарина во всех секторах экономики, не только частном и кооперативном, но и государственном, была автономия производителя от управленческого аппарата (чиновничества). В соответствующей статье своего проекта Бухарин отмечал, что собственником государственных предприятий является государство в целом, однако предприятия, «руководствуясь в своей деятельности общегосударственным планом, имеют право распоряжаться на основе особого законодательства предоставленными им государством материальными средствами, являясь в этом отношении самостоятельными юридическими лицами. Государственные предприятия (заводы, фабрики, совхозы и т. д.), являясь производственными единицами, действуют на основе хозяйственного расчета...». Именно хозяйственная автономность товаропроизводителей от управленческого аппарата и призвана была, по мысли Бухарина, способствовать преодолению отчуждения трудящегося от результатов своего труда, обеспечить экономические условия развития демократии.

Следует подчеркнуть, что установка Бухарина на укрепление гражданского мира, консолидацию общества (в противовес сталинской концепции обострения классовой борьбы) предполагала учет интересов всех составлявших его классов и социальных групп. Поэтому Бухарин в своем проекте не выделял особо рабочий класс, крестьянство, а употреблял термины «трудящиеся», «работники социалистического общества».

Стремясь развить свою концепцию объединения советского общества, Бухарин провозглашал в своем проекте равное право всех граждан на участие в управлении государством. Он подчеркивал, что Конституция призвана обеспечить «действительное образование общенародной воли, а также ее выражение в законодательстве и всей практике государства, при реальной возможности для каждого полноправного гражданина участвовать в образовании этой воли и в соответствующем ее осуществлении». В другой статье этого же проекта еще раз провозглашалось, что «в верховных органах государства воплощается общенародная воля работников социалистического общества, а через них осуществляется верховенство социалистического народа». Таким образом, Бухарин вплотную подошел к выводу об общенародном государстве, хотя и не сформулировал его, да в тех конкретных условиях и не мог этого сделать.

Главную роль в развитии демократии Бухарин отводил демократизации партии, профсоюзов, комсомола, развитию системы общественных организаций. Отсюда его особое внимание к развитию альтернативных институтов и структур гражданского общества. В доработанный вариант своего конституционного проекта Бухарин вписал еще одну статью: «Между Советами как непосредственными носителями власти трудящихся и отдельными гражданами в СССР имеется ряд разнотипных организаций, являющихся юридическими лицами с определенными, государством признаваемыми, охраняемыми и регулируемыми правами и обязанностями»[43]. Таким образом, развитие совокупности общественных организаций с их многообразными горизонтальными связями, иными словами, гражданского общества, по мысли Бухарина, должно было быть одним из важнейших проявлений советской демократии. Здесь видится отход Бухарина от взгляда 30-х годов на общественные организации только лишь как на «приводные ремни» от партии к массам.

Вместе с тем мы видим здесь взгляд на взаимоотношения государства и гражданского общества как двух равновеликих явлений. Государство представлялось Бухарину своеобразным обручем, стягивающим классы (в классовом обществе), не дающим обществу распасться, развалиться. Это, по его мнению, добавочное условие сбалансированности в обществе. Убежденный сторонник однопартийной системы, Бухарин не был сторонником закрепления в конституционном порядке руководящей роли Коммунистической партии в советской политической системе. В первоначальном варианте своего проекта он обозначил роль Коммунистической партии как авангарда рабочего класса, ведущую и направляющую силу диктатуры пролетариата. Но в следующем, доработанном и расширенном варианте проекта он снял эту формулировку, так как опасался, что монополия на политическую власть может способствовать отрыву партии от масс, бюрократизации политической системы и государственного аппарата. В доработанном варианте проекта говорилось: «Полная свобода организаций трудящихся (компартия, профсоюзы, комсомол, кооперация, колхозы, научные и технические общества и т. д.) обеспечивается предоставлением соответствующих материальных условий их деятельности (помещения, клубы и др. общественные здания, земли для колхозов). Нарушение свободы организаций трудящихся карается законом как акт контрреволюционный».

Главную опасность перерождения он видел в бесконтрольности и вседозволенности партийного чиновничества, в бюрократических извращениях. Еще в 1925 году на XIV съезде ВКП(б) он по этому поводу говорил: «Для нашей партии и для всей страны одной из главных возможностей действительного перерождения являются остатки произвола для каких-либо привилегированных коммунистических групп. Когда для группы коммунистов закон не писан, когда коммунист может свою тещу, бабушку, дядюшку и т. д. тащить и «устраивать», когда никто не может его арестовать, преследовать, если он совершил какие-нибудь преступления, когда он разными каналами может уйти от революционной законности, это есть одно из крупнейших оснований для возможности нашего перерождения»[44].

Хорошо понимая необходимость управленческого аппарата, без которого не может существовать ни одно государство, Бухарин в то же время придавал особое значение демократическому контролю народных масс за деятельностью государственного аппарата, вовлечению трудящихся в управление государством. В его проекте имеется ряд статей, в которых говорится о путях и методах вовлечения трудящихся в управление государственными делами через профсоюзы, комсомол, общественные организации, колхозы, трудовые коллективы. В связи с этим в одной из статей своего конституционного проекта Бухарин указывал на гарантии реальной возможности для каждого гражданина участвовать в формировании общегосударственной воли и ее осуществлении или, иными словами, обеспечить гарантии реальной возможности участвовать в управлении государством. В качестве важной формы контроля в проект была включена статья о праве каждого гражданина «привлекать к судебной ответственности любое должностное лицо, нарушающее закон».

Для борьбы с бюрократическими извращениями проект предлагал закрепить в Конституции свободу критики и самокритики. Поскольку Бухарин считал, что развитие демократии, расширение прав и свобод граждан органически связаны с победой социализма, провозглашенной XVII съездом партии, то отсюда вытекала и разработка ряда новых прав, прежде неизвестных советскому конституционному законодательству: неприкосновенность личности, жилища, тайна переписки, свобода слова, печати, митингов, шествий и демонстраций, объединения в общественные организации, творческой инициативы, научных исследований и экспериментов, права на научный риск. Вот как были сформулированы эти статьи в доработанном варианте бухаринского проекта: «№ 9. Свобода творчества, свобода научного исследования и эксперимента на путях действительного прогресса, знания социалистической культуры обеспечиваются законодательством. Клевета на науку, преследования за научные достижения и передовые научные идеи являются несовместимыми с самой сущностью социалистического государства. № 10. Каждый гражданин СССР имеет право на производственный технический, научно-исследовательский и художественный риск».

Особое внимание в бухаринском проекте обращалось на социально-экономические и культурные права. И это неудивительно. Ведь именно социально-экономические права составляют реальный фундамент осуществления политических и личных прав. Человек может чувствовать себя свободным лишь тогда, когда он уверен в завтрашнем дне, в том, что он не окажется без средств к существованию, будет обеспечен работой, жильем, ему гарантированы охрана здоровья, отдых, образование и т. д., иными словами, когда заложенные в общественном и государственном строе социальные возможности каждому члену общества позволяют удовлетворять свои потребности созданными в нем материальными благами и благами культуры. Именно эти социальные возможности определяют положение человека в обществе и его реальные права. Исходя из таких патерналистских представлений о социалистическом государстве, обязанном обеспечить своим гражданам социальные права и зажиточную жизнь, Бухарин впервые включил в проект Конституции статью о гарантированном государством праве на труд с оплатой по труду, что возлагало на государство обязанность обеспечить работой всех своих граждан, не допуская безработицы. При этом гражданам гарантировалось право на выбор профессии и ее смену, свободный выбор места работы (с правом работать как в государственном, так и в кооперативном или частном секторе экономики).

Особая статья провозглашала право на достойную «зажиточную жизнь» и пользование «всеми публичными институтами и учреждениями, предназначенными для обслуживания материальных и духовных потребностей граждан». Эта статья предполагала установление государственного минимума заработной платы, который давал бы работнику возможность достойного существования. Следует отметить, что подобную статью предлагалось включить еще в Конституцию 1918 года. Однако она была исключена в связи с возражениями представителя Народного комиссариата финансов. Он тогда доказал конституционной комиссии, что у молодого советского государства нет средств, чтобы гарантировать практическую реализацию подобной статьи, а потому ее и нецелесообразно включать в Конституцию. Но мысль о включении статьи об обязанности государства обеспечить достойную, зажиточную жизнь, не была оставлена. К ней предлагалось вернуться при улучшении экономического положения страны. Теперь, в 1935 году, Бухарин решил, что это время наступило. Включены были также статьи о праве на отдых, бесплатное образование и социальное обеспечение. Отдельная статья посвящалась гарантиям прав молодежи.

К сожалению, большинство предложений Бухарина не было реализовано. И дело здесь вовсе не в злой воле Сталина, хотя именно он окончательно редактировал текст Конституции. Просто надо понимать, что в стране к этому времени сложился мощный слой партийно-государственной бюрократии, которая использовала принятие Конституции прежде всего для закрепления своего положения. Именно вследствие этого давления конституционная реформа только усилила централистско-бюрократические тенденции в развитии страны. Из проекта были исключены положения об организации деятельности государственной промышленности на основе хозрасчета, сокращены гарантии для союзных республик против неоправданного вмешательства в их дела союзных ведомств. Самому безжалостному сокращению подверглась глава о правах и свободах советских граждан. Из конституционного проекта были исключены следующие статьи: о праве граждан на участие в управлении государством; о свободе критики и самокритики; о свободе научного и художественного творчества и праве на научный, художественный и производственно-технический риск; о праве на достойную и зажиточную жизнь; о правах молодежи; о праве каждого гражданина привлекать к суду любое должностное лицо за нарушение закона.

Не менее драматично складывалась ситуация с разделами проекта Конституции, касающимися системы центральных и местных органов государственной власти. Первоначально этот раздел воспроизводил прежнюю систему Советов по аналогии с Конституцией СССР 1924 года, но без съездов Советов. Некоторые изменения предполагалось внести лишь в структуру высших органов государственной власти Союза ССР. Было предложено сохранить ЦИК СССР, назвав его Всесоюзным Советом народных депутатов (варианты: Совет Народных Депутатов СССР, Верховное Законодательное собрание СССР). Этот Совет должен был состоять (как и прежний ЦИК СССР) из двух палат – Союзного Совета и Совета национальностей. В промежутках между сессиями Совета роль высшего законодательного органа власти отводилась его президиуму, который должен был играть роль коллективного главы государства и формироваться по тем же правилам, что и прежний Президиум ЦИК СССР.

Однако в Конституционной комиссии были и другие предложения. Так, в записке, поданной в комиссию председателем подкомиссии по внешнеполитическим вопросам М. М. Литвиновым, предлагалась несколько иная схема высших органов государственной власти СССР, а именно: «Совет Народных Депутатов СССР как будущий общесоюзный парламент – Председатель Совета Народных Депутатов СССР как глава государства». В этой схеме на первый план выдвигается высший представительный орган государственной власти – Совет народных депутатов СССР, полномочия единоличного (а не коллегиального) главы государства были неразрывно связаны с компетенцией Совета. Самостоятельные функции главы государства носили в основном представительский характер.

В этой схеме были усилены полномочия Совета народных депутатов СССР в отношении контроля за деятельностью правительства. Конечно, речь в ней не шла о самостоятельном парламенте, но это была попытка существенно укрепить роль высшего выборного, представительного органа государственной власти, усилить его контроль за деятельностью государственного аппарата.

В доработанном проекте структуры центральных и местных органов было еще одно важное новшество: в качестве местных органов власти намечались краевые, областные, окружные, городские, районные и сельские Советы народных депутатов, избираемые трудящимися путем прямых выборов. Советы эти должны были работать в сессионном порядке и избирать свои исполнительные органы – исполкомы, ответственные перед избравшими их Советами. Следует еще раз напомнить, что до этого в качестве местных органов действовали съезды Советов, а в промежутках между съездами – исполкомы соответствующих уровней. Енукидзе в своей записке предлагал выбирать исполкомы не на съездах, а напрямую избирателями, устранив съезды. В итоге было принято компромиссное решение. Советы сохранили свой постоянный статус. В целом эта мера была направлена на расширение функций представительных органов власти. Именно им были подчинены исполкомы. Однако за рамками этой схемы оставалась деятельность партийных комитетов, которые и осуществляли фактическое руководство и Советами, и их исполкомами.

Известную трансформацию претерпели и наработки подкомиссии по вопросам избирательного права. Первоначально выборы предлагалось проводить по производственным округам (то есть по предприятиям и учреждениям). На выборах в высшие Советы избирательными округами должны были являться края, области и республики без учета численности проживающего в них населения. Определялось, что выборы правомочны, если в них участвовало не менее 75% от общего числа избирателей. В проекте инструкции о порядке проведения выборов было записано, что «списки кандидатов или отдельные кандидаты в народные депутаты могут вноситься (предлагаться) партийными, профсоюзными, общественными организациями, колхозами и отдельными гражданами как на предвыборных собраниях, так и опубликовываться в печати или путем вывешивания». Иначе говоря, кандидатов в депутаты могли выдвигать не только партийные, профсоюзные, общественные организации, трудовые коллективы, но и отдельные граждане. К числу наиболее значительных новелл следует отнести также предложения сделать выборы не только равными, прямыми и тайными, но и всеобщими, то есть отменить ограничения избирательных (а следовательно, и иных политических и гражданских прав) по классовому признаку. Были сформулированы и другие предложения, в частности об усилении депутатской неприкосновенности. Устанавливалось, что депутаты не могу т быть привлечены к ответственности государственными (имелся в виду НКВД) и судебными органами без согласия высшего органа государственной власти.

Большие споры в подкомиссии вызвал вопрос о конструировании избирательных округов. Что касается выборов в сельские, районные и городские Советы, то тут все были согласны на выборы по производственному признаку. Однако выборы в вышестоящие Советы предлагалось проводить по избирательным округам, пропорциональным численности населения. Это предложение содержалось и в записке Института советского строительства и права, где доказывалось, что принятый подкомиссией первоначальный вариант, когда в качестве избирательных округов при выборах в Верховный Совет должны были выступать края, области и республики, нарушает принцип равенства выборов, поскольку численность населения в них различна.

В записках ученых содержались и предложения по уточнению правового статуса депутата, порядку отзыва депутата. Так, в качестве одного из оснований для отзыва депутата называлось нарушение генеральной линии ВКП(б). После дискуссии все-таки было учтено предложение о выборах не только равных, но и всеобщих. Положения о «лишенцах» из проекта Конституции были изъяты. Однако организация выборов предполагалась все еще по производственному принципу, и в качестве избирательных округов по выборам в Верховный Совет СССР по-прежнему назывались края, области и республики, что вело к фактическому неравенству выборов.

Отказ от производственного принципа и переход к более демократическим территориальным избирательным округам, пропорциональным численности населения, произошел уже на заключительном этапе работы над конституционным проектом. Тогда же из него были изъяты положения о праве на инициативу (личную и групповую), о правах коллективов и общественных организаций. Особо следует отметить, что в сторону демократизации были пересмотрены принципы взаимоотношений исполнительной и судебной власти. В частности, был отвергнут принцип подчинения суда исполнительной власти и предложено, чтобы председатель, его заместители и члены Верховного суда СССР не назначались правительством, а избирались Верховным Советом СССР. Точно так же и Прокурор СССР должен был назначаться не правительством (как предлагали Крыленко и Вышинский), а Верховным Советом СССР. Эти предложения рабочей группы вошли затем и в окончательный текст Конституции СССР.

При окончательном редактировании проекта в раздел «Государственное устройство» была внесена важная формулировка, определявшая, что СССР «есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных советских социалистических республик», хотя в более ранних предложениях говорилось об объединении народов, а не союзных республик. Принципиальное значение имела статья 1 Конституции в редакции И. В. Сталина. Она гласила: «Союз Советских Социалистических Республик есть социалистическое государство рабочих и крестьян». Эта статья заменила собой статьи 1 и 10 уже «согласованного проекта». В них говорилось, что СССР «есть социалистическое государство свободных тружеников города и деревни» (статья 1), а «советское общество состоит из свободных тружеников города и деревни – рабочих, крестьян (вариант – служащих), интеллигенции. Все они являются равноправными строителями социализма» (статья 10). В этой же статье была фраза о том, что «в Союзе ССР уничтожено деление на классы». Сталин исключил эту фразу из проекта. Однако, повторив в первоначальном проекте формулу «согласованного проекта» о том, что вся власть в СССР принадлежит Советам депутатов трудящихся (статья 3), Сталин добавил новую статью 2, в которой записал, что «политическую основу СССР составляют Советы рабочих и крестьянских депутатов – Советы депутатов трудящихся». Из этой формулировки вытекало, что Советы депутатов трудящихся – это Советы лишь рабочих и крестьянских депутатов. Упоминание об интеллигенции при этом было опущено. Тогда как в «согласованном проекте» подчеркивалось, что как рабочие и крестьяне, так и интеллигенция рассматриваются в качестве равноправных членов советского общества.

Важным этапом разработки и принятия сталинской Конституции стало ее всенародное обсуждение. И хотя в то время не существовало никаких установленных законом процедур всенародного обсуждения законопроектов, оно состоялось, так сказать, в директивном порядке. По рекомендации ЦК ВКП(б) Президиум ЦИК СССР постановил одобрить этот проект, созвать Всесоюзный съезд Советов для его рассмотрения и опубликовать проект для всенародного обсуждения.

Проект обсуждался на пленумах всех Советов и исполкомов страны, на партийных собраниях всех парторганизаций, общих собраниях всех учреждений, фабрик, заводов, колхозов, совхозов, воинских частей и т. д.

1 декабря 1936 года съезд одобрил проект Конституции и принял его за основу, избрал Редакционную комиссию во главе с И. В. Сталиным в составе 220 человек, поручив ей учесть результаты как всенародного обсуждения, так и обсуждения на съезде и представить доработанный вариант Конституции в трехдневный срок. Поправки, внесенные этой комиссией в 38 статей проекта Конституции, носили главным образом редакционный и уточняющий характер. Существенными были лишь изменения статей 35 и 49 проекта. В статье 35 был изменен порядок формирования Совета национальностей. Если ранее предусматривалось, что членов Совета национальностей делегируют Верховные Советы союзных и автономных республик и областные и окружные Советы автономных областей и округов, то теперь устанавливалось, что члены Совета национальностей избираются путем прямых выборов по национально-территориальным избирательным округам. В статье 49 расширялись полномочия Президиума Верховного Совета СССР. Ему предоставлялось право своими указами не только истолковывать действующие законы, но и устанавливать новые правовые нормы, то есть законодательствовать в промежутках между сессиями Верховного Совета.

4 декабря 1936 года проект со всеми поправками, внесенными Редакционной комиссией, был рассмотрен Пленумом ЦК ВКП(б). Доклад о проекте Конституции и о работе Редакционной комиссии сделал Сталин. Пленум практически без обсуждения одобрил проект и рекомендовал съезду Советов его утвердить. Правда, на пленуме были попытки внести в проект некоторые поправки, но они были резко пресечены Сталиным, который относился к нему как к законченному документу. Так, нарком здравоохранения Г. И. Каминский предложил добавить в статье о предметах ведения Союза ССР к словам об установлении общих начал в области просвещения и здравоохранения добавить: «и руководит эпидемиологической работой (борьбой с эпидемиями), оборонными мероприятиями». Иначе, полагал он, наркомздраву будет трудно осуществлять эту работу. Сталин в ответ бросил издевательскую реплику: «Видите! Конституция мешает ему (Каминскому) лучше работать. Чепуха какая!» Когда Уншлихт предложил уточнить понятие референдума в Конституции и указать, что это не всенародный опрос, а всенародное голосование, то Сталин в столь же грубой форме отверг и эту поправку. Скорее всего, это произошло потому, что предложение Уншлихта имело серьезный содержательный смысл. Введение института всенародного голосования давало населению действительно серьезный властный ресурс, а проведение всенародного опроса имело сугубо вспомогательный характер при монопольном господстве партии. После такой отповеди никто из участников пленума уже не решился что-то реально обсуждать.

5 декабря 1936 года Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Советов утвердил новую Конституцию СССР и ввел ее в действие. С трибуны VIII съезда Советов Сталин проанализировал предложение избирать на всеобщих выборах не только депутатов Верховного Совета, но и высшее по Конституции должностное лицо государства – Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Речь шла ни много ни мало о введении в СССР института, фактически совпадающего в основных чертах с институтом всенародно выбираемого президента. Сталин понял это предложение именно так и, рассматривая его, сознательно оперировал термином «президент». Он выступил против данного предложения, мотивируя свое мнение следующим образом: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный – это Президиум Верховного Совета, включая и председателя Президиума Верховного Совета, избираемый не всем населением, а Верховным Советом, и подотчетный Верховному Совету»[45].

Приведенный нами краткий исторический обзор разработки и принятия Конституции СССР 1936 года показывает, что в обществе и государстве в середине 30-х годов явственно выявились две противоречивые тенденции. Главная из них состояла в стремлении Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сложившуюся в стране административно-командную систему управления. Вместе с тем видно стремление со стороны ряда партийных и государственных деятелей не только противостоять диктату, но и найти новые подходы к модернизации страны и политического режима. Эта тенденция нашла свое выражение в попытках усиления роли права и реальном включении населения в управление государством. Хотя эти попытки и оказались тщетными, нельзя не отдать должного гражданскому мужеству всех тех, кто их делал, прежде всего Бухарину, сформулировавшему в середине 30-х годов новые демократические принципы функционирования политической системы в СССР. Приведенные факты показывают, что даже в 30-е годы в условиях сталинских репрессий в партии (в ее высшем руководстве) существовали серьезные разработки по созданию в России гражданского общества и его контроля за деятельностью государственного аппарата.

Несмотря на противоречивость своих положений, сталинская Конституция стала определенным шагом вперед в развитии российского народовластия. При этом речь идет не просто об изменении наименования Советов и перехода их работы на сессионную основу. По новой Конституции государственная власть переходила к регулярно переизбираемым Советам как органам представительной демократии, а исполкомы преобразовывались в исполнительно-распорядительные органы, формируемыми соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Вместе с тем исполкомы местных Советов были подчинены вышестоящим исполкомам, то есть находились в двойном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены вышестоящими исполкомами. Они могли быть также опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представительных органов не могли отменяться вышестоящими исполкомами. Не могли они и опротестовываться прокуратурой. Их отменить или изменить мог только вышестоящий Совет. Этим, хотя и формально, подчеркивался приоритет представительных органов власти, их новые принципы взаимоотношений с исполнительной властью.

Система постоянных Советов составляла своеобразную «пирамиду» Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Президиум Верховного Совета СССР, включавший в свой состав председателя, его заместителей (по числу союзных республик, поскольку каждый из них был председателем Президиума Верховного Совета соответствующей союзной республики), членов президиума и секретаря.

Верховный Совет формировал правительство – Совет народных комиссаров (СНК) СССР, – ответственное перед Верховным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного суда СССР и назначал Прокурора СССР.

В Конституции устанавливалось, что именно Верховному Совету принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Только он может издавать законы, в то время как ранее это могли делать и Всесоюзный съезд Советов, и ЦИК СССР, и его Президиум, и СНК. Теперь же Президиум Верховного Совета в промежутках между сессиями мог издавать указы, но они считались подзаконными актами и подлежали утверждению Верховным Советом на его ближайшей сессии. Подзаконными считались и акты СНК. Полновластие Верховного Совета подчеркивалось предоставлением ему права создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, по которому он сочтет это необходимым.

Номинально по форме организации власти в СССР имелись все признаки парламентской республики. Более того, в Конституции 1936 года впервые в советском конституционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей, хотя марксистское государствоведение в то время и отрицало эту идею, считая ее присущей лишь буржуазной демократии. На высшем уровне законодательная власть была сосредоточена в Верховном Совете, исполнительная – в Совнаркоме (правительстве) СССР, а высшая судебная власть – в Верховном суде СССР. Суд был объявлен независимым и подчиненным только закону. Конечно, реальная действительность не соответствовала этой модели.

Указанные новеллы выглядели в глазах общественного мнения как внутри страны, так и особенно за рубежом весьма привлекательными. Однако за этим демократическим фасадом стояла совершенно иная реальность. В действительности никакого «разделения властей», конечно, не было. В условиях однопартийной системы и монополии Коммунистической партии на политическую власть его и не могло быть, равно как не могло быть и профессионального парламента, тем более что именно в 1936 году руководящая роль ВКП(б), ранее существовавшая фактически, впервые была закреплена в конституционном порядке в статье 126. Существовал порядок, по которому все сколько-нибудь важные вопросы государственной жизни (в том числе и кадровые) предварительно решались в партийных инстанциях (в ЦК ВКП(б) – по вопросам общесоюзного значения, в ЦК компартий союзных республик, в обкомах партии – по вопросам регионального уровня), а затем направлялись для «оформления» в советском порядке в соответствующие органы советской власти. Что касается сессий Верховного Совета СССР, то их повестки дня и «сценарий» работы, как и все выносимые на сессию законопроекты, предварительно утверждались в Политбюро ЦК ВКП(б), которое одновременно назначало комиссию ЦК для руководства проведением сессии.

Формально улучшилось и положение дел с политическими правами и свободами советских граждан. Их подробный перечень, зафиксированный в Конституции, вполне соответствовал существовавшим в то время мировым демократическим стандартам: это свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, наконец, право объединения в общественные организации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные общества (статья 126 Конституции).

Вместе с тем в тексте Конституции содержались и существенные ограничительные условия предоставления политических прав. Они предоставлялись не вообще, а лишь в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя. Обращает на себя внимание тот факт, что при упоминании материально-технических гарантий перечисленных прав и свобод (предоставление типографий, запасов бумаги, общественных зданий и т. д., которыми, кстати говоря, распоряжался партийно-государственный управленческий аппарат), Конституция практически игнорирует их юридические гарантии. Если же мы обратимся к текущему законодательству, то основной правовой нормой, определявшей пределы свободы слова и печати, была статья 58. 10 Уголовного кодекса РСФСР (о контрреволюционной пропаганде). Понятие «контрреволюционная пропаганда» было сформулировано настолько широко, что под него легко можно было подвести не только критику существовавшего общественно-политического строя, но и критику действий любого должностного лица (что нередко и делалось). Другим нормативным актом, определявшим пределы свободы слова и печати, было Положение о Главлите (Главном управлении по охране государственной и военной тайны в печати), на который была возложена политическая и идеологическая цензура.

О статье 126 Конституции, закреплявшей право граждан на объединение, следует сказать особо. В ней обращают на себя внимание два момента. Во-первых, ВКП(б) провозглашалась единственной политической партией, чье существование фиксировалось в Конституции, руководящей и направляющей силой в обществе и ядром всех общественных и государственных организаций. Во-вторых, в перечне разрешенных к созданию общественных организаций и объединений в статье 126 отсутствовали общественно-политические организации, на практике он рассматривался как исчерпывающий. Этим и гарантировалось монопольное положение большевистской партии.

Конституция СССР 1936 года закрепляла и социально-экономические, и социально-культурные права личности (именно личности, ибо эта категория прав, как и личные права, распространялась не только на граждан, но и на иностранцев и лиц без гражданства). Конституция утверждала права на труд, отдых, образование, социальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Следует отметить, что если гарантии политических и личных прав были весьма относительны, что санкционировала практика их массовых нарушений, то социально-экономические и социально-культурные права были вполне реальны и их осуществление обеспечивалось государством по мере его возможностей.

Наконец, в Конституции СССР 1936 года гораздо подробнее, чем в предыдущих конституциях, были изложены обязанности граждан. Если в конституциях союзных республик, принятых в 20-е годы, говорилось об обязанности трудиться и обязанности службы в армии, то в Конституции СССР 1936 года закреплялись обязанности исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно относиться к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь общественную собственность. Особо подчеркивалось, что защита Отечества есть священный долг каждого гражданина СССР.

Вместе с тем характеристика народовластия по сталинской Конституции была бы неполной без учета практики его закрепления в текущем законодательстве, тем более – практики его применения. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР 1937 года воспроизводило все конституционные положения избирательной системы о всеобщих, равных, прямых выборах при тайном голосовании. Правом избирать и быть избранными пользовались все граждане СССР с 18-летнего возраста. Право выдвижения кандидатов в депутаты предоставлялось как партийным, комсомольским, профсоюзным и иным общественным организациям, так и общим собраниям трудящихся по предприятиям, учреждениям, колхозам и совхозам.

Число выдвигаемых кандидатов в депутаты Положение о выборах не ограничивало. Выборы должны были проводиться по мажоритарной системе. Избранным считался кандидат, получивший абсолютное большинство голосов, то есть больше половины всех голосов, поданных по округу и признанных действительными. Тем самым Положение не исключало возможности их проведения на альтернативной основе. Возможность альтернативного голосования подразумевала и форма бюллетеней, применявшихся на выборах. В нем указывалась фамилия, имя, отчество кандидата и название выдвинувшей его организации. Каждый бюллетень содержал надпись: «Оставьте в избирательном бюллетене фамилию одного кандидата, за которого Вы голосуете, остальных вычеркните». Однако эти слова печатались таким мелким шрифтом, что на них было трудно обратить внимание.

Конечно, и без технологических тонкостей правящая партия полностью контролировала профсоюзы и общественные организации и не допускала выдвижения нежелательных кандидатов. Однако полностью она не могла исключить их выдвижения на предвыборных собраниях трудящихся. Ведь в стране существовала сила, не подконтрольная правящей партии. А. А. Жданов в докладе о подготовке выборов на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) в 1937 году назвал такой силой Церковь, все еще располагавшую, несмотря на активную атеистическую пропаганду, немалым влиянием в массах. Хотя Церковь еще в 1927 году формально признала советскую власть, призвала верующих к лояльному отношению к власти и исполнению гражданских обязанностей и даже не помышляла выступать в качестве политической силы на выборах, недоверие к ней было велико.

Безусловно, шансы правящей партии на победу на выборах были неоспоримы, но партийное руководство стремилось показать всему миру максимальную поддержку режиму со стороны избирателей в условиях всеобщих выборов с тайным голосованием. Для обеспечения такой поддержки, чтобы не разбивать голоса, Жданов предложил на пленуме идею блока коммунистов и беспартийных, чтобы в каждом избирательном округе от блока был выдвинут один кандидат. Так фактически и сложилась система «один кандидат – один депутат», хотя ни в Конституции, ни в Положении о выборах такая система не предусматривалась.

Система «один кандидат – один депутат» была закреплена в резолюции «Об организационной и агитационно-пропагандистской работе партийных организаций в связи с выборами в Верховный Совет СССР» Пленума ЦК ВКП(б), состоявшегося 11–12 октября 1937 года. В этой резолюции, а также в утвержденной на ее основе инструкции, ответственность за организацию и исход выборов на местах была возложена на местные партийные организации. Хотя участие в выборах по закону было свободным, то есть неявка избирателя на выборы не влекла за собой его ответственности, инструкция предусматривала меры, обеспечивавшие «гражданскую активность» избирателей. При каждом избирательном участке партийными организациями учреждений и предприятий создавались агитпункты и агитколлективы. За каждой группой избирателей закреплялся агитатор, который отвечал за «гражданскую активность» своих подопечных, а руководитель агитколлектива и секретарь парткома парторганизации, от которой был выделен данный агитколлектив, отвечал за «активность» на выборах всех избирателей данного избирательного участка. Обычно в день выборов уже с 9–10 часов утра агитаторы обходили «своих» избирателей и напоминали им об их гражданском долге.

Все эти организационные меры в сочетании с тем, что Жданов назвал «известным нажимом», и мощным воздействием огромного пропагандистского аппарата и государственных средств массовой информации обеспечивали высокий уровень участия избирателей в выборах. На выборах 12 декабря 1937 года в Верховный Совет СССР участвовало 96, 8% избирателей, в то время как на выборные собрания в 1934–1935 годах, проводившиеся в последний раз по прежней Конституции, явилось 85% граждан, имевших право голоса. Впрочем, нельзя сбрасывать со счетов и фактор страха. Ведь именно в 1937 году массовые репрессии достигли своего апогея. Только по официальным данным в 1937 году было арестовано не менее 780 000 человек, большинство из них погибло в тюрьмах и лагерях[46]. Однако в ходе выборов доминировал не только страх, но и отчаяние, когда граждане, пользуясь тем, что местные партийные и советские руководители в буквальном смысле головой отвечали за явку избирателей на выборы, требовали немедленного решения каких-либо вопросов (ремонта жилья, назначения пенсий и т. д.), угрожая не явиться на голосование. По большей части эти требования удовлетворялись.

Следует сказать и о том, как происходил отбор кандидатов в депутаты. Он проводился на местах обкомами партии (по выборам в Верховный Совет СССР и верховные советы союзных республик) по разнарядке ЦК ВКП(б), в которой указывалось, сколько должно быть среди депутатов представителей различных социальных групп (рабочих, крестьян, служащих, интеллигенции, женщин, молодежи) и национальностей. Отобранные обкомами кандидатуры за несколько месяцев до начала избирательной кампании представлялись в ЦК на утверждение. И лишь утвержденные ЦК кандидатуры выдвигались на местах.

Выдвижение кандидатом в депутаты во второй половине 30-х годов таило немалую опасность для кандидата. Дело в том, что перед утверждением списка кандидатов в депутаты запрашивались данные на них из НКВД. А ведь тогда, в момент разгула массовых репрессий, никто не мог быть уверен, что тот или иной кандидат в будущем не будет арестован и объявлен «врагом народа». А тогда ответственность бы ложилась на работников НКВД. Поэтому они нередко предпочитали сами в превентивном порядке арестовывать потенциальных кандидатов, почему-либо показавшихся им подозрительными, чтобы избежать ответственности впоследствии.

Первые выборы в Верховный Совет СССР состоялись лишь через год после принятия Конституции СССР 1936 года (такая неторопливость лишь подтверждает тот факт, что он был отнюдь не главным органом власти, а декорацией), приступил же он к работе еще позже. Обычно Верховный Совет собирался всего на три-четыре дня два раза в год и утверждал единогласно без серьезных прений проекты законов, указы своего Президиума, проекты бюджетов на год. Такая периодичность работы Верховного Совета СССР была предопределена закреплением в Основном Законе 1936 года его компетенции по остаточному принципу. Хотя он и провозглашался в статье 30 высшим органом государственной власти, тем не менее указывалось, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик. Однако перечень этих прав, согласно статье 14 Конституции, был весьма невелик по сравнению с правами Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР, министерств и ведомств.

Подобная конструкция ставила под сомнение общую ситуацию с подотчетностью перечисленных государственных органов Верховному Совету. Если Верховный Совет не мог вмешиваться в решение вопросов, попавших в полномочия Президиума Верховного Совета, Совета Министров и министерств, то и отчета по этим вопросам он требовать был не вправе, поскольку через требование отчета, заслушивания его и обсуждения с высказыванием мнений можно оказать определенное влияние на решение самого вопроса. Как бы то ни было, никаких отчетов ни от кого Верховный Совет СССР в тот период не требовал и довольствовался тем, что ему решали сообщить.

Таким образом, к началу 1930-х годов первоначальная советская форма правления окончательно переродилась, а принятие Конституции СССР 1936 года показало, что от нее окончательно отказались не только по сути, но и по форме. Сохранение названий органов государственной власти – Советов – не должно вводить в заблуждение, ведь понятие «совет» – вполне устоявшееся в русском языке для обозначения коллегиального органа. До 1917 года, например, в России действовали Государственный совет и Совет министров, однако вряд ли кто-то будет утверждать, что наличие этих советов означает существование в России советской власти при царизме. Однако чисто внешне, по формальным признакам, форма правления в СССР по Конституции 1936 года может быть охарактеризована как парламентарная республика, хотя на деле орган, похожий на парламент, – Верховный Совет – не играл той роли, какую он играет в парламентских государствах, а наиболее важные решения принимались вне этого представительного и коллегиального органа.

Подводя итоги, можно отметить, что уже в начале 30-х годов партийный аппарат подмял под себя и фактически слился не только с государственным аппаратом Советов, министерств и ведомств, но и аппаратом профсоюзных комсомольских и других массовых общественных организаций в единую партийно-государственную управленческую систему. Эта управленческая система полностью контролировалась ЦК ВКП(б). Советы превратились по существу в декоративные учреждения. Партийно-государственная управленческая вертикаль стала важнейшей характеристикой установленного Сталиным режима личной власти.