Читать книгу Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие - Каллум Хопкинс, Коллектив авторов, Сборник рецептов - Страница 2

Актуальным является и вопрос о правовой природе отдельных видов природоресурсных платежей. Именно правовая природа того или иного обязательного платежа за пользование природными ресурсами обусловливает особенности его установления. Так, согласно п. 1 ст. 17 НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения, а именно: объект налогообложения; налоговая база; налоговый период; налоговая ставка; порядок исчисления налога; порядок и сроки его уплаты. Что касается сборов, то элементы обложения определяются применительно к конкретным сборам (п. 3 ст. 17 НК РФ). Указывая на различную правовую природу налогов и сборов, предопределяющую различный подход к установлению этих обязательных платежей в бюджет, Конституционный Суд РФ (КС РФ) в Определении от 8 февраля 2001 г. № 14-О[3] отметил, что вопрос о том, какие именно элементы обложения сбором должны быть закреплены в законе о нем, решает сам законодатель исходя из характера данного сбора. В результате такой трактовки положений НК РФ судам при рассмотрении дел об уплате отдельных видов платежей за пользование природными ресурсами приходится для решения вопроса о законности или незаконности установления конкретного платежа в каждом случае определять его правовую природу. Причем в отношении природы одного и того же обязательного платежа суды нередко приходят к прямо противоположным выводам.

Проблема правовой природы того или иного вида природоресурсного платежа не является исключительно теоретической, она имеет важное практическое значение. От того, какую правовую природу имеет рассматриваемый платеж – налога, сбора либо компенсационного платежа гражданско-правового характера, – будут зависеть, в частности, последствия неуплаты или несвоевременной уплаты данного платежа, порядок привлечения к ответственности за неуплату, полномочия государственных контролирующих органов в отношении плательщика, порядок возврата излишне уплаченных сумм.

Если законодатель четко и однозначно определяет правовую форму платежа, на практике возникает меньше вопросов о том, какой орган должен контролировать взимание, в каком порядке осуществляется контроль, какую ответственность несет плательщик за несвоевременную уплату или неуплату. В результате в суды поступает меньше дел, судебная практика является единообразной.

Отнесение какого-либо платежа к той или иной правовой форме (определение правовой природы платежа) во многом зависит от целей, которые должен преследовать платеж. Следует выделить две основные функции природоресурсных платежей – компенсационную и стимулирующую. Компенсационная функция реализуется посредством направления взимаемых платежей на цели возмещения вреда, причиненного загрязнением, восстановления природных ресурсов и на их воспроизводство; стимулирующая – направлена на повышение экономической заинтересованности плательщиков в снижении уровня негативного воздействия на окружающую среду, на отказ от чрезмерного использования природных ресурсов (например, уменьшение количества отходов). Именно данные задачи призвана решать плата за природопользование и загрязнение окружающей природной среды. С закреплением природоресурсных платежей в виде налогов и сборов в НК РФ возросла роль фискальной функции.

Следует обратить внимание на то, что компенсационная и стимулирующая функции природоресурсных платежей могут быть реализованы только через создание специальных фондов, куда будут поступать и откуда будут расходоваться средства на охрану окружающей среды, восстановление и воспроизводство природных ресурсов. Фискальная функция в противовес компенсационной и стимулирующей предполагает направление средств в бюджет государства или иного публично-правового образования без указания на то, каким образом должны использоваться полученные средства. Представляется, что природоресурсные платежи не должны иметь первоочередной задачей пополнение общих доходов государства. Указанная функция может присутствовать у платы за природопользование, поскольку подобного рода платежи по экономической природе являются рентными, т. е. публично-правовое образование, являясь в большинстве случаев собственником природных ресурсов, забирает у природопользователей часть «незаработанного дохода». Однако, если государство ставит перед собой задачи охраны окружающей среды и сохранения потенциала находящихся на его территории природных ресурсов, фискальная функция не может ставиться на первое место при регулировании природоресурсного платежа. Иными словами, при решении вопроса о том, какой правовой природой обладать тому или иному платежу за пользование природными ресурсами, государство не должно преследовать в первую очередь цель пополнения бюджета. Иначе результатом установления природоресурсного платежа может стать увеличение сброса загрязняющих веществ или нерациональное природопользование. Такое может произойти, если платеж примет форму налога и при этом не будут установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ или ставка налога не будет зависеть от количества добытого природного ресурса (например, выловленных водных биологических ресурсов). Таким образом, природоресурсные платежи должны быть целевыми. Только в этом случае поставленные задачи могут эффективно решаться.

Одной из причин актуальности вопроса правовой природы данных платежей является понимание важности природных ресурсов как для экономики Российской Федерации, так и для состояния окружающей природной среды на территории России и за ее пределами. Другой причиной появления сложностей в ходе реформирования законодательства о природоресурсных платежах является разносторонность участия государства как субъекта различных правоотношений. Так, государство выступает как собственник природных ресурсов – лесов, находящихся на землях лесного фонда, водных объектов (за исключением некоторых случаев, установленных в ч. 2 ст. 8 Водного кодекса РФ, недр, животного мира, водных биологических ресурсов (за исключением некоторых случаев, указанных в ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Государство на правах собственника является стороной договора о предоставлении в пользование природных ресурсов (договор аренды лесного участка, плата за пользование водным объектом по договору водопользования). Государство также является «субъектом управленческих отношений, законодательно закрепляющим порядок их использования и реализующим через государственные органы исполнительной власти свои управленческие функции: нормирование, лицензирование, предоставление в пользование».[4]

Как видим, государство в лице специально уполномоченных органов в отношениях, возникающих по поводу природных ресурсов, может выступать и как публичный субъект, устанавливающий правила предоставления в пользование природных ресурсов, взимающий налоги, и как равный субъект в гражданско-правовых отношениях. На практике в результате реформирования законодательства о природоресурсных платежах в России государство в одних отношениях действительно является властным субъектом (сбор соответствующих налогов), в других – стороной в договоре. Иначе говоря, одни природоресурсные платежи имеют правовую природу налогов, другие – правовые формы неналоговых платежей.

Действующая система природоресурсных платежей сложилась не сразу, а в результате нескольких реформ.