Читать книгу Конкурентное право России - Коллектив авторов - Страница 13

Целью принятия Закона о естественных монополиях является обеспечение доступности услуг субъектов естественных монополий для потребителей, обеспечение баланса интересов субъектов естественных монополий и интересов потребителей, а также обеспечение эффективного функционирования[110] указанных субъектов и рынков, находящихся в условиях естественной монополии.

Несмотря на то что российскому законодательству о естественных монополиях более 17 лет, в сфере их регулирования не утратили свою актуальность вопросы ликвидации перекрестного субсидирования, развития состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии, ограничения возможности злоупотребления рыночной властью и искажения информации о реальных издержках и прибыли со стороны субъектов естественных монополий[111].

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены общественные отношения на товарных рынках, находящихся в состоянии естественной монополии, в частности, отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий и потребители, органы государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) и органы местного самоуправления.

Закон о естественных монополиях является базовым законом в сфере указанных отношений. Однако некоторые общественные отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий, входят в сферу применения Закона о защите конкуренции и урегулированы им в достаточном объеме, даже если бы отсутствовал такой базовый закон. Необходимым является лишь законодательное установление понятий субъекта естественной монополии, рынка, находящегося в условиях естественной монополии, а также видов работ и услуг, отнесенных к естественно-монопольным. Для отношений в сфере защиты конкуренции регулирование деятельности субъектов естественной монополии могло бы быть включено в сферу Закона о защите конкуренции. При этом отдельные отношения, скажем, связанные с установлением тарифов субъектов естественных монополий, можно было бы урегулировать специальным законом (например, законом о тарифах)[112].

Необходимо отметить, что на начальном этапе действия Закона о естественных монополиях отдельные субъекты естественных монополий пытались оспаривать, в том числе в судебном порядке, правомочность применения к ним норм антимонопольного законодательства[113].

В настоящее время правовое регулирование в сфере деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Законом о естественных монополиях, Законом о защите конкуренции, правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также отраслевым федеральным законодательством.

Кроме того, закупочная деятельность субъектов естественных монополий, влияющая и на конкуренцию на рынках, где закупается продукция субъектами естественных монополий, и на величину издержек, а следовательно, и тарифов субъектов естественных монополий, регламентируется Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[114]. Введение открытых процедур закупок субъектами естественных монополий в целях сокращения их издержек осуществлено по предложениям ФАС России[115].

Кроме того, регулирование вопросов, связанных с деятельностью субъектов естественных монополий, может осуществляться субъектами Российской Федерации, так как на них возложены функции по тарифному регулированию, например, в сферах водоснабжения, водоотведения, розничных рынков электроэнергии, теплоснабжения. На данный момент тарифное регулирование субъектов естественных монополий органами местного самоуправления не осуществляется. Однако в соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения. В процессе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления могут принимать решения, влияющие на регулирование деятельности субъектов естественных монополий в указанных сферах, например в ходе передачи имущества в пользование, утверждении программ развития, принятии решений о продаже имущества и др. К полномочиям органов местного самоуправления отнесены, к примеру, полномочия по согласованию инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения[116].

В Законе о естественных монополиях такие термины и понятия, как товар, товарный рынок, группа лиц, хозяйствующий субъект, используются в значениях, указанных в Законе о защите конкуренции. При этом термины, характеризующие производственную деятельность субъектов естественных монополий, применяются в том значении, которым они наделены в отраслевом законодательстве. Например, определение понятия услуги по передаче тепловой энергии, отнесенной ст. 4 Закона о естественных монополиях к сфере деятельности субъектов естественных монополий, а также всех понятий, применяемых в сфере передачи тепловой энергии, дано в Федеральном законе от 07.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Закон о естественных монополиях регулирует широкий спектр как материальных, так и процессуальных отношений в сфере деятельности субъектов естественных монополий. В частности, это процессуальные отношения, связанные с проведением проверок, введением, изменением или прекращением регулирования деятельности, рассмотрением дел о нарушениях закона, исполнением решений (предписаний) органов регулирования, обжалованием их решений.

Субъектами естественной монополии являются хозяйствующие субъекты, занятые производством (реализацией) товара в условиях естественной монополии. Закон закрепляет обязанности субъектов естественных монополий, корреспондирующие с правами потребителей их услуг (товаров, работ). Обязанности субъектов естественных монополий обеспечивают недопустимость отказа от заключения договоров, предоставление потребителям необходимой информации, доступ на товарные рынки, недискриминационный доступ к товарам и услугам, а также соблюдение прав потребителей и государственных органов (например, обязанность по ведению раздельного учета по видам деятельности).

Субъекты естественных монополий действуют только на товарных рынках – на финансовых рынках их по определению не может быть.

Законом о естественных монополиях к сферам деятельности естественных монополий отнесены:

– транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

– транспортировка газа по трубопроводам;

– железнодорожные перевозки;

– услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах;

– услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

– услуги по передаче электрической энергии;

– услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

– услуги по передаче тепловой энергии;

– услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;

– захоронение радиоактивных отходов;

– водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры.

Сферы деятельности субъектов естественных монополий не являются незыблемыми, а постоянно изменяются (дополняются). Долгое время отсутствие в числе естественных монополий услуг в сфере ЖКХ подвергалось критике, и высказывалось мнение о необходимости распространить на эти услуги соответствующее регулирование[117]. Например, лишь недавно отнесены к естественной монополии услуги по водоснабжению и водоотведению, при этом в условиях и характере деятельности субъектов в указанной области ничего не изменилось[118].

Кроме того, дополнение естественно-монопольных сфер деятельности может осуществляться за счет судебной практики с применением системного расширительного толкования. Так, рядом судебных актов к отдельной естественно-монопольной сфере были отнесены услуги по технологическому присоединению к электрическим сетям. Однако постановлением Президиума ВАС РФ от 08.09.2009 № 6057/09 признана ошибочной точка зрения некоторых судов о том, что существует самостоятельный товарный рынок услуг по технологическому присоединению к электрическим сетям, отдельный от рынка услуг по передаче электрической энергии по этим сетям.

Закон о естественных монополиях не содержит критериев принятия решения о введении, изменении и прекращения регулирования. В качестве основания принятия подобных решений, скорее всего, должен выступать результат анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке[119].

Таким образом, для характеристики естественно-монопольного вида деятельности необходимым является указание на рынок, находящийся в условиях естественной монополии, а также на вид работ, услуг, которые производятся, оказываются на таком рынке.

Сфера применения Закона о естественных монополиях охватывает отношения, связанные с выполнением важной задачи по демонополизации рынков. Так, в настоящее время по решению Правительства Российской Федерации в рамках реализации программы демонополизации рынка железнодорожных перевозок осуществляется переход от регулирования деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования[120]. При этом Закон о естественных монополиях устанавливает специальный запрет на сдерживание экономически оправданного перехода сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка.

Закон о естественных монополиях содержит перечень методов регулирования субъектов естественных монополий, а также определяет органы, которые осуществляют государственный контроль за деятельностью этих субъектов. Так, контроль ценовыми методами за деятельностью субъектов естественных монополий осуществляют федеральный тарифный орган, региональные тарифные органы, а неценовыми методами – антимонопольные органы[121]. К методам регулирования субъектов естественных монополий, кроме того, отдельно относят определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения товарами, производимыми субъектами естественных монополий[122].

Сфера применения Закона о естественных монополиях распространяется на действия субъектов естественных монополий, которые могут привести к нарушению прав потребителей услуг субъектов естественных монополий, в том числе при осуществлении сделок по приобретению основных средств и акций (долей). В связи с этим Закон о естественных монополиях устанавливает контроль за сделками с основными средствами и акциями (долями) субъектов естественных монополий.

Так, в соответствии с ч. 12 ст. 10 Закона о теплоснабжении к долгосрочным параметрам государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения относятся уровень надежности теплоснабжения, соответствующий долгосрочным инвестиционным программам организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, динамика изменения расходов, связанных с поставками соответствующих товаров, услуг, размер инвестированного капитала, норма доходности, сроки возврата инвестированного капитала, показатели энергосбережения и энергетической эффективности, реализация программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, разработанных в соответствии с законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, и иные долгосрочные параметры такого регулирования. Совершение сделок, изменяющих данные параметры, может приводить к изменению тарифов, что, в свою очередь, влияет на права потребителей услуг естественных монополий.

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены отношения, связанные с применением института раскрытия информации о деятельности естественных монополий, содержащего стандарты раскрытия такой информации[123].

Данный институт обеспечивает необходимые условия для эффективной деятельности потребителей: доступность раскрываемой информации для неограниченного круга лиц; прозрачность деятельности субъектов естественных монополий; открытость регулирования деятельности субъектов естественных монополий; публичность условий реализации регулируемых товаров (работ, услуг) для потребителей (цена, качество, доступность, надежность); неограниченность доступа потребителей к регулируемым товарам (работам, услугам); публичность при разработке, согласовании, принятии и реализации инвестиционных программ (проектов инвестиционных программ). Институт раскрытия информации о деятельности естественных монополий является также необходимым условием для развития конкуренции среди потребителей.

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены отношения по формированию и ведению реестра субъектов естественных монополий. Реестр задумывался как важный инструмент обеспечения регулирования субъектов естественных монополий. Однако он применялся лишь для ценовых методов регулирования.

По мнению В.С. Белых, для приобретения хозяйствующим субъектом правоспособности естественного монополиста необходим сложный юридический состав, включающий следующие элементы: а) отнесение вида деятельности к естественно-монопольному; б) фактическое осуществление лицом такого вида деятельности; в) легальность (правомочность) осуществления деятельности. На завершающей стадии формирования субъекта естественной монополии происходит его регистрация специальным уполномоченным органом посредством включения субъекта в соответствующий Реестр субъектов естественных монополий определенных видов деятельности[124].

Следует отметить, что для целей антимонопольного регулирования в настоящее время указанный реестр не является необходимым, носит избыточный характер, не отражает состояния рынков, так как ведется он неоперативно и в нем отсутствует большое количество сведений.

Кроме того, ввиду презумпции доминирования на товарном рынке субъекта естественной монополии для отношений в сфере защиты конкуренции, необходимость в таком реестре отсутствует[125].