Читать книгу Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» - Коллектив авторов, Ю. Д. Земенков, Koostaja: Ajakiri New Scientist - Страница 5

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

1. Традиции законотворчества, установившиеся в Российской Федерации в последние два десятилетия, предполагают обязательное наличие в начальных статьях федерального закона нормы, определяющей предмет правового регулирования данного нормативно-правового акта. В некоторых законах34 предмет правового регулирования именуется сферой действия, однако суть от этого не меняется.

Под предметом правового регулирования в юриспруденции традиционно понимается обособленная совокупность общественных отношений, складывающихся в той иной сфере и на регулирование которых нацелен данный нормативно-правовой акт35. Именно специфика общественных отношений, складывающихся в различных сферах жизни общества, предопределяет различие предметов их правового регулирования. От того, насколько примененная законодателем модель правового регулирования соответствует специфике регулируемых общественных отношений, зависит в конечном счете эффективность нормативно-правового акта.

В данном случае законодатель не указывает, на регулирование каких общественных отношений нацелен данный Закон, а следовательно, содержание комментируемой ст. 1 не соответствует, строго говоря, ее названию. Статья 1 определяет скорее не предмет правового регулирования, а задачу Закона – установить правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Подобные нормы нередко закрепляются законодателем не в отдельной статье, а в преамбуле закона36.

Тот факт, что ФЗООК не содержит текстуально оформленное понятие предмета правового регулирования данного Федерального закона, не мешает сформулировать и обосновать его как научную категорию. Предмет правового регулирования ФЗООК составляют общественные отношения, возникающие при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ).

2. Очерчивая предмет регулирования комментируемого Федерального закона, законодатель указывает в качестве такового правовые основы организации и осуществления общественного контроля. Термин «основы» имеет в данном случае принципиальное значение для определения места и роли данного Закона в общей системе законодательства Российской Федерации в целом и в законодательстве об общественном контроле в частности.

Можно утверждать, что ФЗООК, по мысли его создателей, был призван занять такое же место в системе российского законодательства об общественном контроле, какое занял в свое время ФЗОГИППУР, ставший базой для целого ряда федеральных законов: от 13 июля 2015 г. № 231-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и др. Показателен в этом плане п. 6 ст. 1 ФЗОГИППУР: «Федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону».

Впрочем, ФЗООК не содержит аналогичной нормы, хотя в проекте, разработанном СПЧ, она была. Напротив, из диспозиции ч. 1 ст. 2 комментируемого Закона следует, что «осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами». Конечно, такой перечень не отменяет существующую иерархию нормативно-правовых актов, однако никак не свидетельствует о структурообразующем характере ФЗООК в системе законодательства об общественном контроле (см. подробнее в п. 14 комментария к ст. 2 ФЗООК).

В то же время ФЗООК не стал и законом, который исчерпывающе регулирует всю совокупность общественных отношений, возникающих при организации и осуществлении общественного контроля в связи с осуществлением гражданами их конституционного права на участие в управлении делами государства как через своих представителей, так и непосредственно. В этом плане комментируемый Закон нельзя сравнить с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, которые исчерпывающе регулируют общественные отношения и не создают предпосылок для принятия новых федеральных законов в соответствующей сфере37.

Иными словами, комментируемый Закон закрепляет нормы-принципы, на которых должно строиться законодательство об общественном контроле, однако формально не придает им более высокой юридической силы по сравнению с другими законами в данной сфере. Эти основополагающие, общие положения, касающиеся всех субъектов и всех форм осуществления общественного контроля, вовсе не «взяты из головы»: они объективно существуют, в том числе в действующем законодательстве и правоприменительной практике, но обобщены в Законе, очищены от случайных наслоений, приведены в систему. Они выполняют функцию упорядочения всей правовой регламентации общественных отношений в этой перспективной сфере гражданской активности.

По замыслу создателей комментируемого Закона именно его нормы должны стать отправной точкой и «дорожной картой» для совершенствования текущего законодательства в данной сфере в плане восполнения пробелов и преодоления противоречий. Безусловно, они должны положительно сказаться и на правоприменительной практике, позволяя в отсутствие законодательной регламентации опираться на аналогию права и закона.

3. Следует констатировать, что некоторые нормы ФЗООК сформулированы таким образом, что наглухо закрывают двери для развития законодательства в данной сфере. В частности, это выражается в том, что субъекты общественного контроля перечислены в ч. 1 ст. 9 ФЗООК в форме закрытого перечня: 1) ОП РФ; 2) общественные палаты субъектов Российской Федерации; 3) общественные палаты (советы) муниципальных образований; 4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации, причем следует признать, что близость этих субъектов к власти, к органам государства дает основания рассматривать контроль, ими осуществляемый, не как общественный в полном смысле этого слова38.

Закрытый характер перечня субъектов общественного контроля, казалось бы, презюмирует принципиальную невозможность появления новых субъектов общественного контроля, что, разумеется, не соответствует реальному положению дел, но может серьезно затруднить развитие как законодательства, так и правоприменительной практики в данной сфере. Более того, такой подход резко контрастирует с ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона, которая устанавливает, что для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут создаваться: 1) ОНК; 2) общественные инспекции; 3) группы общественного контроля; 4) иные организационные структуры общественного контроля. Данный перечень уже не является закрытым, поскольку формулировка «иные организационные структуры общественного контроля» имеет очевидный диспозитивный характер. В то же время указание на создание этих структур «в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации», явно демонстрирует необходимость формирования этих недостающих фрагментов нормативно-правовой базы общественного контроля.

4. При формировании развитого законодательства об общественном контроле следует исходить из необходимости его дифференциации, предполагающей разделение бремени правового регулирования между ФЗООК и другими федеральными законами, поскольку многогранность предмета правового регулирования требует комплексного воздействия со стороны различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм. В подобных ситуациях дифференциация осуществляется на основе двух критериев: уровня детализации и отраслевой принадлежности норм. С учетом этих критериев в ФЗООК концентрируются прежде всего нормы-принципы, непосредственно опирающиеся на конституционные положения о праве граждан на участие в управлении делами государства, а в специальных законах – достаточно детализированные нормы различных отраслей права.

В качестве примера можно привести ФЗОКМПС. Например, содержащиеся в ч. 1 ст. 4 данного Закона принципы осуществления общественного контроля в местах принудительного содержания: приоритет прав человека, добровольность, равноправие, объективность и законность, – являются конкретизацией общих принципов общественного контроля, закрепленных в ст. 6 ФЗООК, среди которых упомянуты «приоритет прав и законных интересов человека и гражданина» (п. 1); «добровольность участия в осуществлении общественного контроля» (п. 2); «законность деятельности субъектов общественного контроля» (п. 5); «объективность, беспристрастность и добросовестность субъектов общественного контроля, достоверность результатов осуществляемого ими общественного контроля» (п. 6).

Следует подчеркнуть, что развитая и упорядоченная система законодательства об общественном контроле не может обойтись без основополагающего структурообразующего закона, каковым призван стать ФЗООК, или ограничиться им, попытавшись включить в него все необходимые в данной сфере механизмы правового регулирования. Но здесь важно правильно распределить нормы между различными источниками права, четко установить их соотношение, чтобы в конечном счете сформировалась многоуровневая, достаточно полная и максимально непротиворечивая система правового регулирования.

5. В комментируемой ст. 1 оговаривается, что речь идет только об общественном контроле и только «за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия». Отсюда следует, что ни государственный (ведомственный и вневедомственный) контроль, ни общественный контроль за другими субъектами права не подпадают под действие ФЗООК.

Так, не может идти речи о распространении общественного контроля в смысле ФЗООК на деятельность индивидуальных предпринимателей, а также граждан. Не входит в предмет регулирования комментируемого Закона также деятельность коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением государственных и муниципальных, а также осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

К числу государственных и муниципальных коммерческих организаций в смысле комментируемого Закона следует отнести прежде всего:

– федеральные и региональные государственные унитарные предприятия;

– муниципальные унитарные предприятия;

– казенные предприятия39;

– Центральный банк РФ;

– хозяйственные общества с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований40.

К числу государственных и муниципальных некоммерческих организаций в смысле комментируемого Закона следует отнести прежде всего:

– государственные корпорации (например, Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Госкорпорация «Росатом» и др.);

– государственные компании (например, Росавтодор);

– государственные и муниципальные учреждения, в том числе казенные и бюджетные учреждения;

– фонды, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и др.)41;

– автономные некоммерческие организации, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»42, АНО «Общественное телевидение России» и др.).

6. Отдельно следует ответить на вопрос: входит ли в предмет регулирования комментируемого Закона общественный контроль за деятельностью организаций, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации?

Под действие комментируемого Закона подпадают отношения между государственными организациями СМИ и ассоциированными с ними общественными структурами, если таковые имеются. Так, Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству предусматривает, что члены этого консультативного органа «одновременно являются членами попечительского совета телеканала «Россия – Культура» федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания»»43.

В некоторых организациях, не относящихся к государственным или муниципальным и осуществляющих выпуск средств массовой информации, есть практика формирования общественных и (или) наблюдательных советов. Их функционал вполне позволяет считать данные структуры выполняющими задачи общественного контроля за деятельностью соответствующих СМИ. Однако тот факт, что подобные организации не наделены федеральными законами какими-либо публичными полномочиями, не позволяет распространять действие комментируемого Закона на общественные отношения, возникающие между такими организациями СМИ и созданными при них общественными структурами.